重慶市新城發展模式與路徑的探索

曹春霞 曹 穎 張 邯 CAO Chunxia, CAO Ying, ZHANG Han

0 引言

從1990年到2020年，我國城鎮化率從26.4%增長至63.9%，年均增長率約1.25個百分點，這一快速城鎮化的過程以大量的新城新區建設為主要推動力，其中“1992年10月，國務院批復設立上海市浦東新區”更是一個里程碑式的象征。其后，大量的新城、新區如雨后春筍般涌現。關于新城、新區的概念尚存在一定爭議，筆者認為兩者都是城鎮化快速發展過程中城市空間的一種外在物質形式，只是處于不同的發展階段、具有不同的邏輯模式，新城主要出現在規劃理念中，新區則更多出現在政府文件中。技術邏輯和行政邏輯的雙重疊加才是新城新區得以快速發展的要義，因此，本文暫不討論兩者的差異，而是將新區作為新城的一種形式來理解。目前，我國城鎮化已經進入從速度增長向質量提升的換擋期，筆者結合重慶市新城規劃建設的歷程，分析當前的挑戰與機遇，探索未來新城規劃建設的路徑。

1 新城發展的內涵及動力機制分析

1.1 新城的概念內涵與規劃路徑

新城建設始于第二次世界大戰后的英國，早期是為了應對戰后倫敦等大都市中心城區人口增長和經濟復蘇引發的資源要素過度集聚而設立的新城鎮。根據《英國大不列顛百科全書》，“新城”是“一種規劃形式，其目的在于通過在大城市以外重新安置人口，設置住宅、醫院和產業，設置文化、休憩和商業中心，形成新的、相對獨立社區”[1]。我國的新城規劃建設既有對特大城市的部分功能疏解，也包括在經濟不發達地區，通過新城建設來適度擴大城市規模，發揮集聚作用、增加就業機會、促進經濟發展。顧朝林[2]從城市治理視角提出中國的“新城”是國家改革開放的產物。武敏等[3]總結我國“新城”的本質是體現國家和地方政府發展意圖的空間載體，其根本特征是相對于中心城區的“新”，具有“新空間”“新功能”“新主體”3個方面內涵。張捷[4]綜合中國新城發展的實際情況，借鑒國外新城發展的實踐經驗，明確界定了新城建設理念所包含的核心特征，“出于特定的政策目標進行規劃和建設；位于大城市郊區，有永久性綠地與中心城市相隔離；交通便利、設施配套、環境優美，能分擔大城市區域中心城市的居住功能及產業功能的、具有相對獨立性的城市社區”。從上述概念內涵來看，新城建設已不局限于解決城市郊區化問題，而是作為一個覆蓋面廣泛且綜合的社會和經濟現象，逐步成為國家和地區整體發展戰略中非常重要的一部分[5]。

關于新城的規劃發展路徑，學界進行了多方探索。趙民[6]認為，成功的新城建設必須強調功能發展的多元化及社會發展的相對平衡，多元化的新城產業是新城實現相對獨立的基礎，不同城市及地區之間要有功能“錯位”，以實現互補發展。王穎等[7]總結了國內特大城市新城建設成功的4個技術層面和2個政策層面的關鍵條件。一是人口規模，如何在較短時期內成功集聚較多人口是新城發展的關鍵，并且人口規模不應少于30萬；二是與主城的空間距離，保持30—50 km適當距離，過近會加劇大城市蔓延擴張，過遠則增加交通成本，削弱對人口和產業的吸引力；三是與主城的交通聯系，包括通勤時間和便利度等；四是就業和文化上的吸引力，這是新城良性發展的重要因素。政策層面即政府支持和規劃指導等。鄭德高[8]總結了新城發展的內外動因，提出內因是社會經濟發展以及技術進步對城鎮化和工業化的影響所產生的把新城作為重要試驗場的需求。外因是城市規劃理論一直在尋找理想人居環境，從對城鄉兼有的花園城市的探索到大中小協調發展的大都市圈，這些理論正好為新城發展提供重要的支撐。

1.2 近30年我國新城發展的3大動力

筆者認為，我國新城建設的主要動力有3點。

一是政策紅利。改革初期采取的發展路徑是讓一部分人先富起來，然后帶動另一部分人富起來，在城鎮化模式上也是突出重點地區的優先發展，一批國家級、省級、市縣級的新區、高新區（高新技術產業開發區）、經開區（經濟技術開發區）、工業園區紛紛成立，各類傾斜政策集中于此，促使人口、資金、生產生活要素快速聚集。這一點是新城快速城鎮化的重要外因。

二是人口紅利。前30年國家人口數量的總體優勢，加之城鎮化的低起點，促使一大批進城務工農民和高校畢業生涌入新城新區，為城市帶來了源源不斷的生產者、消費者。這一點是近30年我國新城快速發展的主要內因。

三是市場紅利。新城的選址往往是交通區位、資源稟賦較好的位置，通過人口和經濟要素的集聚、信息和物資的交換，增強了資本和市場的吸引力，強者恒強的馬太效應在新城新區的建設中尤為突出。

2 重慶新城規劃建設歷程回顧及面臨的挑戰

2.1 重慶新城規劃建設歷程回顧

重慶位于中國西南、長江上游，地處中國地勢二三級階梯的過渡地帶，地理區位獨特，是西部大開發的重要戰略支點，是“一帶一路”與長江經濟帶的聯結點。重慶全域面積為8.24萬km2，其中，中心城區5 473 km2，相當于上海的中心城與郊區的面積之和，或北京的中心城區與城市發展新區的面積之和。2020年重慶市城市常住人口為3 205萬人，城鎮化水平達到69%，城鎮建設用地為2 530 km2；中心城區常住人口為1 034萬人，城鎮建設用地為958 km2。

重慶中心城區的發展歷程始終與新城的規劃建設相伴相生。建市以來，城市集中布局于中梁山與銅鑼山之間、長江與嘉陵江交匯的區域；1984年江北機場開始建設；1990年通航，奠定了城市向北的基礎；1991年成立重慶高新技術產業開發區（高新區），城市開始向西拓展；1993年成立重慶經濟技術開發區（經開區），城市開始向東拓展；2001年重慶北部新區掛牌，城市向北拓展趨勢明顯加快；2003年重慶大學城設立，城市向西拓展的動力再次加強；2004年內環高速建成通車，中部槽谷的北部新區與西部槽谷的大學城、東部槽谷的經開區開始聯動發展；2009年外環高速公路通車，城市建設突破兩山屏障，三大槽谷的新興組團發展動力增強；2010年兩江新區設立，城市向北拓展再度加速（見圖1）。

圖1 重慶中心城區30年來空間拓展演變圖Fig.1 The evolution of space expansion in the central urban area of Chongqing in the past 30 years

2.2 重慶新城建設面臨的機遇與挑戰

進入城鎮化的換擋期后，重慶發展面臨的機遇與挑戰并存。一方面，外部性的政策紅利仍將持續一段時期。2021年10月，中共中央國務院印發了《成渝地區雙城經濟圈建設規劃綱要》，為推動成渝地區雙城經濟圈建設、打造高質量發展重要增長極提供了根本遵循和重要指引，明確提出重慶“以建成高質量發展高品質生活新范例為統領，在全面深化改革和擴大開放中先行先試，建設國際化、綠色化、智能化、人文化現代城市，打造國家重要先進制造業中心、西部金融中心、西部國際綜合交通樞紐和國際門戶樞紐，增強國家中心城市國際影響力和區域帶動力。以長江、嘉陵江為主軸，沿三大平行槽谷組團式發展，高標準建設兩江新區、西部（重慶）科學城等，重塑‘兩江四岸’國際化山水都市風貌”[9]。在此背景下，區域層面的政策刺激、重大功能設施的布局仍將有效助推重慶的新城建設，此為有利一面。

另一方面，城鎮化的內生動力面臨較大的壓力，人口紅利逐漸弱化。2020年底重慶城鎮化率已到達69.5%，城鎮化進程趨緩的風險不容忽視。近10年，重慶年均增長32.1萬人，居全國第11位，年均增速1.1%，居全國第9位。2020年重慶60歲及以上人口比重占21.87%，居全國第5位，其中65歲及以上的人口比重占17.80%，居全國第2位。新增勞動力不足、老齡化問題突出也成為制約重慶新城建設的重要內在因素。

3 新階段下重慶新城規劃建設構想及實施路徑

面對機遇與挑戰并存的現實情況，正在編制的重慶市國土空間總體規劃提出，要充分利用“兩江”“四山”的生態資源稟賦優勢，構建“一核五城”的空間格局[10]（見圖2）。其中“一核”為“兩江四岸”核心區，“五城”包括中部歷史母城、東部生態之城、西部科學之城、南部人文之城和北部智慧之城。中部歷史母城和南部人文之城的規劃建設重點體現在城市有機更新上，以實現城市功能再造為主要手段，而其他“三城”則與上海的五大新城類似，是本輪規劃中提出的需要重點打造的3個新城。北部智慧之城依托兩江新區重點推動產業升級，打造智能化新興城區；西部科學之城依托高新區、大學城重點推動產學研一體化，實現科技引領城市發展；東部生態之城依托廣陽島、經開區重點推動綠色化發展，打造未來生態城市樣板。

圖2 重慶中心城區“一核五城”的空間格局圖Fig.2 The spatial pattern of "one core and five cities"in the central urban area of Chongqing

3.1 北部智慧之城：產業筑城的規劃實施路徑

3.1.1 智慧之城的發展基礎

北部智慧之城是兩江新區由新區向新城轉變的升級產物。兩江新區是內陸第一個國家級開發開放新區，已具有較好的發展基礎，在國家和地區雙重政策優勢的疊加下，其區域引領職能更為突顯，經濟總量和增速在國家級新區中排名領先，領跑全國，人口和經濟要素的聚集能力不斷增強，產業高速聚集，形成了汽車、電子、高端裝備制造3大支柱產業并帶動產業效率不斷提高，地均產出不斷提升。目前擁有1個空港（江北機場）、2個水港（果園港、寸灘港）、2個高鐵站（重慶北站、復盛站）和6個貨運站（木耳、龍盛、魚嘴、水土、江北機場站、唐家沱）的支撐體系，初步形成了以汽車、裝備制造等為代表的先進制造業集群和以現代物流、金融服務等為特點的特色服務業體系，在產業格局上呈現產業要素高度集聚、工業化推動城鎮化的特點，充分體現了以產業集聚推動城鎮化發展的思路。當然，在發展中也遇到產業鏈“兩頭在外”、核心技術不足等問題。無論是傳統制造研發，還是電子信息都存在原材料本地化程度低、技術國際化程度低等問題。在空間布局上存在建設用地散點布局、產城融合集聚不夠等問題。

3.1.2 產業筑城的規劃實施路徑

在產業體系上，銜接“十四五”規劃提出的產業體系，構建“4大先進制造業集群+4大特色現代服務業+N個戰略性新興產業”的智慧產業平臺體系。同時推動產業鏈向中高端上移，打造一批產業聚集區+產業發展平臺。大力發展數字經濟、建設智慧城市，高標準高水平打造“制造重鎮”“智慧名城”的核心承載區和應用示范樣板區。

在空間格局上，構建“兩江引領、三心集聚、區塊協同、多網融合”的總體空間格局[11]（見圖3），落實“兩江四岸”城市發展主軸，以節點平臺引領城市空間發展，突出區塊互動，促進生態網、交通網、產業網、公共服務網和信息網“五網”融合發展，提升人流、物流、資金流、信息流疊加效應，提升城市能級，建設智慧城區。推動產業高質量發展，構建智慧驅動新格局，推動“產城景”深度融合，為高品質生活提供動力源。強化區域聯動、完善配套功能，豐富拓展特色智能應用場景，構建集智慧創新、智慧展示、智能制造的城市新空間。

圖3 北部智慧之城空間格局示意圖Fig.3 Schematic diagram of the spatial pattern of the Northern Smart City

3.2 西部科學之城：科技興城的規劃實施路徑

3.2.1 科學之城的發展基礎

西部科學之城有著得天獨厚的區位條件優勢，處于成渝中軸的重要節點上，是助推成渝相向發展的重要引擎，在成渝雙城經濟圈建設中有著重要的戰略意義?？茖W城的發展有著良好的科技創新基礎。在科技資源上，從2003年大學城設立后，到現在已經形成14所高校、100多個研發平臺、60多家科技服務平臺的空間集聚，地區科教資源富集。在產業發展上，從1991年最早成立的高新區及隨后的微電子產業園開始，已經形成電子信息產業引領發展的產業基礎，目前已經擁有2個國家級園區、7個市級產業園區、3個口岸平臺。西部科學之城科創元素加速匯聚，創新動能持續增強，創新人才不斷涌入，已經形成新一代信息技術、生命健康、綠色低碳及智能制造、高技術服務4大主導產業。

3.2.2 科技興城的規劃實施路徑

西部科學之城的發展聚焦打造“科學家的家，創業者的城”，目標愿景是塑造“未來之城，夢想之城”，力求建設成具有全國影響力的科技創新中心核心區、引領區域創新發展的綜合性國家科學中心、推動成渝地區雙城經濟圈建設的高質量發展新引擎、人與自然和諧共生的高品質生活宜居區和鏈接全球創新網絡的改革開放先行區。

在科技創新上，以科學主題“鑄魂”。進一步集聚大裝置、大平臺、大院所、大產業，重點聚集“創新”，推動創新鏈、產業鏈、價值鏈融合，構建教學、研究、設施、實驗、機構，以及人才、企業、金融、交易、交流“五個科學”和“五個科技”的創新體系，著力提升持續創新能力、資源整合能力、產業生成能力和經濟產出能力。

在空間布局上，構建“一核四片多點”的格局[12]（見圖4）?！耙缓恕笔羌刍A科學研究和科技創新功能的核心引擎，集中力量建設綜合性國家科學中心的高新區直管園，另外涉及的4個行政區作為“四大創新片區”進行支撐。同時，通過打造高效的城市大腦讓科學城更健康、更聰明、更安全。

圖4 西部科學城空間格局示意圖Fig.4 Schematic diagram of the spatial pattern of the Western Science City

3.3 東部生態之城：生態營城的規劃實施路徑

3.3.1 生態之城的發展基礎

東部生態之城位于中心城區東部槽谷、長江生態文明灣區，嶺、谷、槽、溪、峽、灣、島、泉、湖泊、溶洞等生態資源富集，“江城、江鎮、江村”有機融合，是國家城鄉融合發展示范區、長江經濟帶綠色發展示范區。其中，6 km2的廣陽島是長江上游最大的江心綠島，具有“長江風景眼、重慶生態島”的美譽；以廣陽島為核心構建的168 km2的智創生態城，是重慶生態優先、綠色發展的核心引領區，已經成為重要的城市功能名片之一。

3.3.2 生態營城的規劃實施路徑

一是突出生態“場景”營城。打造美好生活場景體系，構建以青山筑底、水網為脈、簇群生長、以景塑形的山水田園都市空間格局。營造“青山綠水”的生態游憩場景，“詩意棲居”的未來生活場景，“智慧創新”的生態產業社區場景。

二是聚焦“綠色+”發展路徑。加快推動生態產業化、產業生態化，不斷提升發展的“含綠量”“含新量”“含金量”。以廣陽島智創生態城引領示范“大生態”產業，依托全域生態、文化資源全面發力“大文旅”產業，以國際生物城培育壯大“大健康”產業，依托山地農業基礎做強現代化“大農業”產業，打造重慶綠色改革創新的“中國碳谷”。

三是重構城鄉空間格局。塑造“城市組團、特色小鎮、鄉村聚落”3類城鄉單元隨自然生長、簇群布局的有機融合空間形態[13]（見圖5）。擦亮山水林田湖草生態底色，圍繞生態的8個要素做好生態治理。構建由沿江藍道、濱水綠道、山嶺風景道等構成的多層次慢行網絡。規劃城市風廊，引江風、山風入城市組團內部，讓城市更加透氣涼爽。

圖5 東部生態城空間格局示意圖Fig.5 Schematic diagram of the spatial pattern of the Eastern Eco-city

在生態營城的發展理念下，廣陽島上原規劃的經營開發項目全部取消，僅規劃新建兩處公共建筑，以生態文明示范和教育培訓為主要功能。同時，以地方法規形式出臺《關于加強廣陽島片區規劃管理的決定》，將168 km2的智創生態城分別劃定為10 km2核心管控區、41 km2重點管控區和117 km2協調管控區，對不同區域內的建筑高度、強度、密度、色彩等制定相關要求。

4 對未來新城規劃建設的若干思考

4.1 新城發展面臨的主要挑戰

首先，從人口紅利來看，驅動新城發展的勞動力因素正在逐漸消失。人口增速的拐點早在前幾年就已經到達，根據不同學者的預測，人口的峰值基本上會在2025年前后的某個時間點到來。2021年全國新增人口僅48萬，二胎的紅利已經在70后、80后身上得到充分釋放，三胎政策在短期內難以形成有效刺激，人口的新一輪較快增長粗略估計也要再等20年。與此同時，城鎮化率已步入緩慢增長的階段，未來我國人口面臨兩個問題：一是廉價的農村勞動力日益減少，新城建設初期所需的生產型勞動力面臨短缺；二是知識型勞動崗位需要大量時間培育，而新城發展初期所能提供的崗位以生產型居多，就業崗位的供需之間存在錯位，這也將弱化新城對這批人群的吸引力。

其次，從政策紅利來看，依靠政策傾斜驅動新城發展的模式將不可持續。過去30年的新城很大程度上有賴于國家和地方的政策紅利支撐其快速發展，在黨的十八屆五中全會提出共享發展理念，以追求全民共同富裕的背景下，少數人、少數地區先富裕起來再帶動多數人、多數地區的發展模式恐怕難以為繼。

最后，互聯網高速發展帶來的地域扁平化趨勢將使新城的區位優勢難以凸顯。歷史經驗顯示，新城的選址往往具有較好的交通區位優勢，這也是過去新城快速發展的重要因素之一。但隨著互聯網、物聯網技術的日新月異及快速普及，傳統的生產、生活方式都將面臨重組。尤其是訂單式的生產、物流配送方式可能會打破新城的區域優勢地位，很多生產、生活要素可以無需在新城進行中轉，而直接以點到點的方式在郊區甚至偏遠的鄉村之間進行要素流通。

4.2 新城發展的規劃應對策略

上述挑戰很難從規劃角度解決。但筆者認為仍可以采取一些積極的規劃應對方式。

一是合理確定新城的選址布局。未來在一張白紙上描繪理想藍圖的新城建設模式將不復存在，更多地需要在現有的發展基礎上進行迭代升級。例如重慶的兩江新區就是在過去北部新區的基礎上提質擴容，重慶的西部科學城也是在大學城、微電園基礎上整合再造。

二是重構新城的發展動力機制。未來的新城核心不在于城市建設面貌方面的“新”，而是發展內涵與動力方面的“新”。新的內涵和新的動力，就是要進一步聚焦人的多元需求，以滿足人民對美好生活的向往為導向，提供高品質、差異化、有溫度的空間供給，從生產驅動回歸到生活驅動，空間尺度從以車為本回歸到以人為本。新增空間、新建設施不再是主要的助推器，更多地需要探索新的生產組織模式、新的生活需求方式、新的城市治理手段。不再簡單地依賴政策傾斜、人口數量集聚，更多地需要依靠區域性要素的組織統籌、技術人才的合理配置來激發新城的活力。

三是提升新城的規劃布局理念。從產業筑城、科技興城、生態營城的角度，塑造以詩意棲居、智慧辦公、智能制造、綠色交通為特征的產、城、景、文深度融合的新城場景。在規模尺度方面，新城應規模適度，建立與空間績效相掛鉤的評價體系，避免貪大，避免帶來地方政府的債務負擔，走“小即是美”的道路。在功能業態方面，新城不再需要大量的新建房地產、商業商務樓宇，不宜追求超高層、標志性建筑物，而是需要投入更多以物聯網、大數據為依托的新基建，以綠色低碳循環利用為主的新能源。

四是協調新城老城兩者關系。新城既要疏解老城的功能，自身也要培育完善的城市服務能力，通過綜合性功能的完善來避免產生與老城之間的潮汐交通；還要延續老城的文化意向和人文底蘊，做到“適境、留根、續脈”；更要提升城市的規模能級、產業能級、創新能級和服務能級，以此更好地參與區域競爭和合作，更好地發揮國家使命和區域責任。