基于居民需求特征的城市社區公共服務設施規劃實施策略研究——以南京市江北新區頂山街道為例

方 遙 卜凡海 祁 凡 FANG Yao, BU Fanhai, QI Fan

0 引言

2016年2 月《中共中央 國務院關于進一步加強城市規劃建設管理工作的若干意見》中明確提出要堅持共享發展理念，提高公共服務設施建設水平，讓人民群眾在共建共享中更有獲得感[1]。近年來，由于市場經濟體制的演變和社區類型的持續分化，導致空間分異和群體分化的現象日益顯著，使得社區居民對公共服務設施的需求存在差異性，造成公共服務設施存在供給不足或供給過剩等問題[2]，從而難以適應市場經濟體制下居民的需求。因此，需要從居民需求視角探討社區公共服務設施的差異化配置策略。

國內研究主要聚焦在公共服務設施的配置標準、空間布局、設施可達性、社會分異、居民需求和滿意度等方面[3-5]。最早開始的是關于配置標準的研究，立足設施配置現狀和居民需求，汲取其他城市經驗，探索城市社區公共服務設施規劃標準和配建指標體系[6-7]。然而隨著社會的發展，區域差異、人口結構和居民需求特征逐漸得到廣泛重視，社會分異是城市化發展的必然趨勢[8-9]；一些學者從社會分異視角分析公共服務設施的空間分布特征，提出優化空間布局的策略[10-11]；研究公共服務設施的可達性和布局優化模型，以保障設施配置的公平性[12-13]。基于設施配置的公平性和人性化考慮，從居民需求視角探索公共服務設施的差異化配置成為研究熱點。此外，還有研究探討特定群體對公共服務設施的需求特征，并提出針對性的優化策略[14-15]；分析傳統社區人口結構和居民需求，明確供需之間的矛盾[16-17]；提出社區公共服務設施的配置應考慮居民需求，推進公共服務設施的差異化供給[18]，[19]7。

綜上所述，國內對于居民公共服務設施需求方面的研究取得豐碩成果，但從居民需求視角進行公共服務設施配置的研究尚不成體系，關于社區公共服務設施在規劃實施層面的研究較少。潘鑫[20]以濟南為例，構建基于績效的公共服務設施規劃實施評估框架，明確各維度評估核心指標。鄧凌云等[21]77以長沙市為研究對象，針對公共服務設施配置現狀提出實施層面的對策與建議。王慧瑩[22]分析居住空間分異過程中設施表現出的不同問題，從規劃實施視角提出優化策略。

基于此，本文以江蘇省南京市江北新區頂山街道為研究對象，從居民需求視角出發，以空間分異和群體分化為著手點，將其所轄的10個社區分為4種類型，通過分析規劃實施現狀問題和居民需求特征，總結出4種類型社區對公共服務設施的差異化需求；并從“規劃—建設—管理”3個階段提出相應的策略，通過針對性引導、差異化配置和銜接性管理等手段，提升規劃實施的適應性和可操作性，以有效滿足居民的現實需求。

1 頂山街道的人口特征與社區類型

1.1 頂山街道社區的人口特征

1.1.1 人口密度

頂山街道社區之間的人口密度存在明顯差異，人口密度最高的是南苑和珍珠路社區（過渡演替式社區），約2萬人/ km2；人口密度最低的是臨泉社區（高收入商品房社區），約640人/ km2。人口密度的極化現象導致如果公共服務設施按照傳統標準配置，會存在供給不足或供給過剩等問題。

1.1.2 人口結構

通過對人口結構中的年齡、學歷、職業和弱勢群體進行統計分析發現，龍虎巷、金湯街、臨泉和南苑社區的老年群體占比均超過35%，殘障群體人數相對較多，其中金湯街社區殘障群體最多，約占6%，因此應注重老弱群體的需求。七里橋社區中青年群體占比約80%，珍珠路社區中青年群體占比超過75%，石佛、大新和吉慶社區的人口密度、老年人占比、文化程度均不高，中青年群體占比超過50%，因此應注重中青年群體對設施的需求，同時考慮未來養老設施的需求。臨江社區的人口結構以中青年人群為主，占比超過75%，文化程度較高，因此應注重設施配置的多樣化和文化空間的塑造。

1.2 頂山街道的社區類型

隨著城市化進程的加快，南京市城區內的新舊社區更迭并存，社區呈現出不同的空間特征。頂山街道位于南京市江北新區核心區，其范圍內各個社區建設時序不一，存在多種社區空間類型（見表1）。如龍虎巷、金湯街社區建成于20世紀，以低層建筑為主，其中龍虎巷社區主要為院落式住宅，建筑密度大、容積率低。又如臨江、大新、臨泉社區主要建成于2010年之后，以高層建筑為主，建筑密度大，容積率高，空間品質較高；其中臨江和大新社區東臨長江，具有良好的環境。

表1 頂山街道社區類型及公共設施現狀情況與需求層次表Tab.1 The community types and public facilities in Dingshan Sub-district

綜合分析頂山街道社區人口特征和空間特征，結合原珂[23]關于特大城市社區的類型研究，其社區類型可分為3種類型（見圖1）：傳統街坊式社區、過渡演替式社區①過渡演替式社區一般指具有過渡性、演替性等動態特性的社區，主要涉及“城中村”社區、“村改居”社區和城郊邊緣社區3種類型。和現代商品房社區。其中現代商品房社區又分為中低收入商品房社區和高收入商品房社區[24]。

圖1 頂山街道社區類型分布圖Fig.1 Distribution map of community types of Dingshan Sub-district

2 頂山街道社區公共服務設施的特點及問題

2.1 頂山街道社區公共服務設施的特點

2.1.1 整體分布特征

頂山街道是位于江北城市發展軸上的生活組團，其公共服務設施現狀分布呈現“兩核四節點”的空間聚集特征（見圖2）。在浦珠路與過江隧道交匯處附近的七里橋、吉慶社區兩處形成明顯的聚集中心；在龍虎巷東部、大新東部、七里橋東部、臨江北部各形成一處次級中心。現狀表現為“大集中小分散”的形態，整體呈現出“兩核四節點”的空間集聚特征。

圖2 頂山街道現狀公共服務設施密度分析圖Fig.2 Density analysis of current public service facilities in Dingshan Sub-district

2.1.2 供給密度分析

根據各社區設施數量、用地面積和人口數量，分析設施現狀供給密度特征，包括地均供給密度和人均供給密度（見表2）。分析發現，地均供給密度最高的是珍珠路社區（130個/km2），最低的是臨泉社區（2個/km2），與人口密度分布保持一致；人均供給密度最高的是金湯街社區（21個/千人），最低的是南苑社區（1個/千人），與人口密度分布不一致，其中人口密度最高的南苑社區對應的人均供給密度最低。比較發現，南苑和珍珠路社區的地均供給密度遠大于人均供給密度，表明公共服務設施供給未能有效考慮人口分布的差異性，存在供給不足的現象；金湯街、吉慶、七里橋社區的地均供給密度和人均供給密度均較高，表明存在供給剩余的現象。

表2 頂山街道各社區供給密度表Tab.2 Supply density in each community of Dingshan Sub-district

2.1.3 覆蓋率分析

南京市社區級公共服務設施的服務半徑為500—600 m，筆者選取600 m作為緩沖區分析計算的影響半徑，通過對頂山街道7類公共服務設施的摸底調查，采用緩沖區分析法計算設施的整體覆蓋率。結果表明，頂山街道公共服務設施的地區覆蓋率約為47%，住區覆蓋率約為54%，存在較大的配置缺口且分布不均。

2.2 公共服務設施的現狀問題分析

2.2.1 配置水平較低，難以滿足居民生活需求

通過對頂山街道7類公共服務設施的覆蓋率進行計算，并以60%、30%作為衡量配置情況較好與較差的分界線[21]78，分析各項公共服務設施的配置水平。如表3所示，行政管理與社區服務設施（65.7%）、公共文化設施（66.8%）、商業服務設施（83.3%）的覆蓋率超過60%，配置水平較好。體育設施（38.6%）和醫療衛生設施（38.8%）的覆蓋率介于30%—60%之間，且更接近30%，設施配置水平一般。教育設施（29.9%）的覆蓋率低于30%，配置水平較差。社會福利與保障設施覆蓋率為0.0%，街道范圍內無相應配套設施。

表3 頂山街道公共服務設施覆蓋率（%）Tab.3 Coverage of public service facilities in Dingshan Sub-district（%）

2.2.2 空間分布不均，服務能力有限

從各類設施現狀覆蓋范圍圖可知（見圖3-圖8），街道范圍內的教育、體育、醫療衛生設施覆蓋率較低且分布不均，應重點評估并補充；社會福利與保障設施存在空白現象，應規劃配置相應設施。

圖3 行政與社區服務設施覆蓋范圍圖Fig.3 Coverage of administrative and community service facilities

圖8 商業設施覆蓋范圍圖Fig.8 Commercial facilities coverage map

具體而言，行政管理與社區服務設施空間分布較為均勻，基本覆蓋每個社區，服務能力較好。公共文化設施空間分布較不均勻，主要分布在七里橋和大新社區東側，其中美術館只有1個。體育設施空間分布不均勻且數量較少，主要分布在七里橋社區的高校內，對外開放性較差，其中健身中心只有4個。教育設施空間分布較不均勻，主要分布在頂山街道的南北兩側，中心片區幾乎沒有相應設施，其中小學有3個，中學有2個，幼兒園數量嚴重不足。醫療衛生設施空間分布不均勻，主要分布在頂山街道的西北兩側，其中臨江社區內無相應設施，此外與居民生活密切相關的藥店和衛生院設施數量較少，難以滿足居民的現實需求。商業服務設施空間分布均勻且數量較多，主要集中分布在頂山街道的西北兩側。

2.2.3 均質化供給，難以滿足差異化需求

隨著城市化進程的推進，社區群體分化與空間分異現象日益突出，受教育程度、職業類型與經濟結構呈現多元化趨勢，導致對公共服務設施產生差異化需求。一是社區居民群體分化。如年齡分化，由于居民對社區的區位、環境、配套需求不同，導致社區居民年齡結構的分化。一般而言，傳統社區以老年人口居多，新建的商品房社區以中青年居多。二是住區類型的分異。以市場需求為導向的房地產開發，建設具有品質差異、房價不等的住區類型，一定程度上影響居住群體的分化，進而導致住區類型的分異。三是居民需求的差異。由于社區居住群體、住區類型、住區環境的差異，導致不同社區居民對公共服務設施具有不同需求。

目前公共服務設施主要以“千人指標”分級配置標準進行統一配置，忽略區域群體特征的差異，一定程度上導致了供需不匹配，難以滿足社區居民的差異化需求[19]11。以頂山街道社區設施的現狀研究為基礎，結合社區的人口特征，發現目前公共服務設施難以滿足社區居民的多元化需求。因此，應進行公共服務設施現狀調研分析，結合社區人口結構、社區類型和需求特征，針對不同類型社區采取差異化補充配置，優化社區公共服務設施的功能配置和空間布局。

2.2.4 規劃剛性有余，彈性不足

已有的規劃措施延展性較弱，對于多元社區的公共服務設施配套標準設置不夠靈活，難以對復雜問題做出彈性應對，容易出現功能與布局不協調、規劃缺乏彈性的問題[26]34。一是規劃配置標準彈性不足。標準的制定往往滯后于社會發展，實施滯后于規劃的編制，因此要與時俱進地考慮社會發展趨勢，預留公共服務設施的彈性發展空間。二是缺乏對個性化需求的考慮。目前公共服務設施仍是采用統一的標準進行配置，由于缺乏對區域人口分布、人口結構差異的考慮，造成設施配置與差異化需求不匹配的問題。因此，在規劃社區公共服務設施時應考慮人口結構和需求差異，實行差異化配置。

圖4 文化設施覆蓋范圍圖Fig.4 Cultural facilities coverage map

圖5 體育設施覆蓋范圍圖Fig.5 Sports facilities coverage map

圖6 教育設施覆蓋范圍圖Fig.6 Education facilities coverage map

圖7 醫療衛生設施覆蓋范圍圖Fig.7 Coverage map of medical and health facilities

2.2.5 規劃與管理脫節，造成實施錯位

社區公共服務設施的規劃實施涉及多個政府職能部門，政府部門在制定規劃的過程中，缺乏對市場和居民需求的了解，以統一的標準對公共服務設施進行均質化供給。實施單位、管理部門與政府部門銜接性較弱，缺乏統一平臺的協調與溝通。在設施的建設過程中，負責實施的衛生、民政部門自行決定設施的具體位置，缺少與規劃部門的溝通，未能很好地發揮規劃的引導作用，導致規劃與實施的錯位。沒有充分考慮多元利益主體的特點，缺乏跟蹤監督管理制度，且具體使用情況監管不到位，難以應對后續長期管理與服務工作[26]34。

3 社區居民的需求特征調查

隨著社區類型的多元化發展，“千人指標”分級配置標準缺乏對社區分異和群體分化的考慮，忽視了社區居民的人口結構和需求偏好。通過了解社區居民的需求偏好，并結合社區公共服務設施現存的問題，總結不同類型社區的需求特征。

3.1 問卷調查

本次調查共計發放900份問卷，回收810份有效問卷，有效率為90%。問卷調查對象主要為戶籍人口，涵蓋不同年齡段群體。問卷內容主要對社區級28項公共服務設施進行需求度評價，包含南京市配套分類中部分設施（21項），并結合其他城市設施分類增加了就業創業指導中心、社區議事廳、社區藝術展覽中心、文化廣場、社區學校、四點半書房、嬰幼兒托管點7項。調查目標包括兩個方面：一是了解居民對社區公共服務設施的需求情況；二是了解不同屬性群體（年齡、學歷、職業、政治面貌）的需求偏好（見圖9）。

圖9 居民需求特征調查技術路線Fig.9 Technical route of survey of residents' demand characteristics

3.2 公共服務設施的需求度評價

以60%、30%作為衡量需求度較高與較低的分界線[21]78，需求度＞60%表明需求度較高，必須設置； 30%≤需求度≤60%表明需求度一般，可選擇性設置；需求度＜30%，表明需求度較低，可不必設置。

問卷結果表明（見圖10），頂山街道所有社區對中小學、幼兒園的需求度較高，且沒有對設施需求度低于30%的情況。具體而言，金湯街社區的設施需求度均超過60%，對中小學、幼兒園、生活服務商店、社區服務中心的需求度較高。龍虎巷社區的設施需求度均超過60%，對幼兒園、社區服務中心、生活服務商店、社區食堂、四點半書房的需求度較高。臨泉的設施需求度均超過60%，對文化廣場的需求度最高。南苑社區對多數設施的需求度超過60%，但對社區議事廳、四點半書房、親子園的需求度較低。珍珠路、吉慶和七里橋社區的設施需求度均超過60%。石佛社區的設施需求度均超過60%，對菜市場、中小學、幼兒園、社區服務中心、生活服務商店等設施的需求度較高。大新社區對多數設施的需求度超過60%，對四點半書房等設施的需求度較低。臨江社區對多數設施的需求度超過60%，對社區議事廳、四點半書房的需求度較低。

圖10 不同社區對公共服務設施的需求度Fig.10 Demand degree of public service facilities in different communities

3.3 不同群體對公共服務設施的需求偏好

3.3.1 不同年齡群體的需求偏好

結果表明，18歲以下群體對中小學、生活服務商店的需求較高；18—30歲群體對就業創業指導中心、郵局快遞點的需求較高；31—60歲群體對就業創業指導中心、幼兒園的需求較高；60歲以上群體對社區學校、社區服務商店和社區養老院的需求較高（見圖11）。

圖11 不同年齡群體的需求偏好Fig 11 Demand preference of people in different ages

3.3.2 不同學歷群體的需求偏好

結果表明，高中/中專及以下學歷群體對就業創業指導中心的需求較高；大專/本科學歷群體對中小學、幼兒園、社區藝術展覽中心的需求較高；研究生學歷群體對中小學、幼兒園、社區服務中心的需求較高（見圖12）。

圖12 不同學歷群體的需求偏好Fig.12 Demand preference of people with different educational backgrounds

3.3.3 不同職業群體的需求偏好

結果表明，對就業創業指導中心需求較高的是無業失業群體；對親子園、四點半書房需求較高的是政府機關/事業單位群體；對嬰幼兒養育托管點需求較高的是非公企業群體；對社區養老院需求較高的是退休人員和政府機關/事業單位群體（見圖13）。

圖13 不同職業群體的需求偏好Fig.13 Demand preference of people with different occupations

3.3.4 不同政治面貌群體的需求偏好

結果表明，黨員群體對社區議事廳的需求較高；所有群體對生活服務商店均有較高的需求（見圖14）。

圖14 不同政治面貌群體的需求偏好Fig.14 Demand preference of people with different political status

3.4 需求特征總結

頂山街道社區對中小學、幼兒園、社區服務中心的需求較高。具體而言，傳統街坊式社區對幼兒園、生活服務商店、社區服務中心的需求較高；過渡演替式社區對幼兒園、菜市場的需求較高；中低收入商品房社區對中小學、幼兒園、社區衛生服務中心、就業創業指導中心、文化活動中心的需求較高；高收入商品房社區對中小學、幼兒園、社區服務中心、文化廣場的需求較高。

4 社區公共服務設施的規劃實施策略

規劃實施是一個動態過程，包括規劃、建設、管理3個階段[25]。根據頂山街道不同類型社區對公共服務設施的需求特征，并針對頂山街道社區公共服務設施的現存問題，從“規劃—建設—管理”3個階段提出規劃實施策略（見表4）。

表4 頂山街道公共服務設施實施策略匯總Tab.4 Summary of implementation strategies of public service facilities in Dingshan Sub-district

4.1 針對現狀評估情況，完善公共服務設施配置

根據社區公共服務設施的現狀調研情況，以及設施配置評估結果，對各項設施進行相應的功能、數量補充，解決居民需求與配置不平衡不充分的矛盾。針對頂山街道各項設施的空間分布情況，應重點補充教育、體育、醫療衛生、養老服務和社會福利與保障設施，尤其應重點補充配置教育設施中的中小學、幼兒園，具體實施路徑可從建成區和未建區兩方面考慮。在建成區內可通過土地性質轉變和建筑功能置換等方式，結合設施現狀空間布局完善建成區設施配置；頂山街道存在一定的未建區，結合現狀評估與居民需求，綜合考慮建成區和未建區進行設施的空間布局規劃，完善頂山街道公共服務設施的配置。

4.2 制定針對性配置導則，實行差異化供給

根據社區的人口結構、社區類型，以及社區對應的需求特征，制定社區公共服務設施差異化配置導則。如傳統街坊式社區老弱群體較多，應充分考慮社區老年人群、退休人群和殘障群體的適老化設施需求，應注重生活服務商店、社區服務中心、社區食堂及醫療衛生等設施。對于過渡演替式社區和低收入商品房社區，應當關注幼兒園、中小學、就業創業指導中心和四點半書房的配置。對于高收入商品房社區，除增加中小學、幼兒園、生活服務中心的配置，還應考慮居民對生活品質提升的需求，增加社區文化活動廣場空間，以提高居民的生活品質。

4.3 設置彈性調節指標，預留發展空間

社區公共服務設施的核心是以人為本，而人的需求隨著社會的發展呈現多元化趨勢，因此公共服務設施規劃應考慮長遠需求，預留彈性發展空間，保證社區的健康持續發展。一是制定彈性配置指標。要增強規劃與時俱進的響應能力，尤其是應對人口結構變化和群體需求特征的變化。二是預留彈性發展空間。在統一標準的指導下確定基礎性配置規模，然后結合不同社區的人口規模、人口結構和居民需求，預留一定的彈性建設用地。

4.4 化整為零，多點靈活布置

該策略主要針對傳統街坊式社區，因其建設年代較早，配置標準偏低，隨著時間的推移，人口結構和需求特征發生較大變化，配建的公共服務設施難以滿足當前社區居民的需求，社區內亦無預留空間進行補充配置。一是通過對內部道路、綠化、閑置設施、非住宅建筑進行梳理，采用土地性質轉變和建筑功能置換，實現設施補充配置；二是綜合考慮傳統街坊式社區、過渡演替式社區和低收入商品房社區，建設功能互補、面積不等的分散式活動場所，通過化整為零、分散式布置彌補既有社區設施供給不足的問題。

4.5 提高既有設施共享性，鼓勵多元兼容

在設施落實較為困難的情況下，社區內應盡可能實現設施共享以滿足居民需求。一是完善慢行交通網絡。通過提高慢行交通道路的連通性，構建以步行、自行車為主的慢行交通網絡，進而提高既有設施的共享性[19]11。二是提高設施開放性。如提高校園內體育設施的開放程度，實現其設施對社區居民的定時開放。三是不同功能兼容并用，塑造功能更加復合的服務空間。如將老年活動中心與四點半書房兼容設置，針對活動場地的兼容性，探索不同類型活動場地在活動空間上兼容，在活動時間上交錯，推動公共服務設施的多元化發展。

4.6 明確主體責任范圍，以銜接性管控提高可實施性

從根本上講，公共服務設施是公共產品及公共服務，不能完全由市場配置[21]83，應明確政府與市場的責任范圍，以銜接性管控提高可實施性。從公共服務設施的規劃實施層面出發，統籌供需、協同治理、動態實施、銜接管控，以增強實施的可行性[26]36。一是構建全過程協同治理體系。構建規劃、建設、管理3個階段的社區公共服務設施全周期治理框架，加強政府、市場和社會的三方共同協作，強化社區治理與反饋[27]。二是強調實施的動態監查。實施過程中，加強管理部門與政府的溝通，動態監查設施建設情況、調查居民需求，并及時在規劃層面做出優化調整。三是以銜接性管控提高可實施性。通過構建全周期治理與管理的統一平臺，加強各層級部門在設施供給各階段的協同參與。

5 結語

社區公共服務設施是城市建設過程中的一項重要內容，在規劃配置過程中綜合考慮社區居民的差異化需求，進行更加人性化配置以滿足居民的個性化需求，是提高城市居民幸福感的重要途徑。基于頂山街道人口特征和空間類型，將所轄10個社區分為4種類型，結合公共服務設施存在的現實問題、社區居民對設施的需求特征分析，總結出4種類型社區的差異性配置需求：①傳統街坊式社區對教育、商業服務、社會福利與保障設施的需求較高；②過渡演替式社區對教育、商業服務設施的需求較高；③中低收入商品房社區對教育、醫療衛生、行政管理與行政服務、社會福利與保障設施的需求較高；④高收入商品房社區對教育、體育、公共文化設施的需求較高。

綜合頂山街道公共服務設施現狀問題與居民需求特征，從規劃實施過程的“規劃—建設—管理”3個階段提出相應策略。在規劃配置階段，應注重對社區公共服務設施配套現狀的完善，并結合社區居民需求進行差異化配置。此外，還應該考慮社區的發展需求，預留彈性發展空間。在建設實施階段，通過對社區公共服務設施的靈活布置，鼓勵設施的多元兼容，提高設施的服務能力。在管理維護階段，應明確政府與市場的責任范圍，構建統一平臺，加強規劃、建設、管理各階段部門之間的協同參與，提高規劃實施過程中的銜接性。

本文主要對城市社區居民需求特征進行研究，同時對不同類型社區公共服務設施的規劃實施策略進行探索，以期為實現社區公共服務設施的差異化配置提供借鑒。但還未對不同類型社區的公共服務設施進行差異化分類，將差異化需求量化以制定相應的差異化供給標準。因此，在未來的研究中，應重點將不同類型社區居民的需求進行量化，并結合原有規劃配置標準，形成“剛性管控、彈性調節”的差異性配置標準。