社區與社區規劃的空間維度*

黃 怡 HUANG Yi

從20世紀80年代中期開始，“社區”概念在國內學術專業與行政政策范疇、基層實踐和現實生活中的使用范圍日漸廣泛，當前“社區”已成為我國社會文化思潮的重要部分，然而不同語境的社區概念形成了既互動又沖突的關系。作為跨領域討論的前提，對于社區與社區規劃的空間維度進行正本清源的探討顯得尤為重要而迫切。

1 “社區”學術概念中的空間內涵

社區是人類最基本的生活場所，最早以實體形式存在的是農業社會的農業社區。社區也是最基本、最廣泛的社會學單位概念，社區概念的緣起可追溯至英國歷史學家梅因（H S Maine）于1871年出版的著作《東西方的村落社區》和英國經濟史學家西波姆（F A Seebohm）于1883年出版的著作《英國的村落社區》。兩位學者均將村落視為社區，探討古老階段的社會現象。亦即社區概念自其誕生之初，就以具體空間的意象存在，與生俱來地蘊含了空間的內涵和價值。更廣為人知的德國早期社會哲學家滕尼斯（F J Tonnies）于1887年在著作《社區與社會》（Gemeinnschaft Und Gesellschaft）中對社區概念的描述則包含了居住與工作場所的空間內涵。

20世紀上半葉美國芝加哥人類生態學派所系統論述的社區對象轉向城市社區，以城市鄰里為基礎，迥異于此前歐洲研究中側重的農村社區。芝加哥社區研究思想發軔于“世界上最完整的社會實驗室之一”的芝加哥市，雖然社會學的要素可以在較小的社區中研究，但是當時世界上“沒有城市比芝加哥呈現出更為廣泛多樣的典型的社會問題”，由此明確表示對于社區空間尺度的關注。學派代表人物之一伯吉斯（E Burgess）特別強調社區的地域含義，于1925年提出關于都市土地使用與社區隔離的同心圓模式（concentric zone model）。另一位成員麥肯奇（R D Mckenzie）則將社區定義擴展到更廣大的大都市地區，他在1933年出版的著作《大都市社區》（The Metropolitan Community）中，將大都市區域稱作“新型超級社區”。

國內于20世紀30年代正式出現“社區”這一外來引進的概念表述，時任燕京大學社會學系教授吳文藻及其學生費孝通等人在引介芝加哥社會學派研究成果時，經反復斟酌把community譯作“社區”，并賦予其在一定地域內共同活動和生活的共同體的涵義。如果說國內的社區概念在時間內涵的表達上曾存在重大疏漏[1]，然而社區概念中的空間內涵似乎從未被忽略。費孝通主持編寫的《社會學概論》（1984）中將社區定義為：若干社會群體（家庭、民族）或社會組織（機關、團體）聚集在一地域里，形成一個在生活上互相關聯的大集體。《中國大百科全書》中對社區的定義是“通常指以一定地理區域為基礎的社會群體”。《民政部關于在全國范圍內推進城市社區建設的意見》中對社區的表述是，指聚居在一定地域范圍內的人們所組成的社會生活共同體。在上述國內定義中，“地（理區）域”表達了空間的內涵，但是對于地域范圍及其大小并無明確規定。

2 我國相關社區實踐中“社區”的空間定義

我國城市規劃建設和管理實踐領域對社區概念及問題普遍表達了強烈的興趣，對社區概念也進行了多樣闡述，從不同的視角和背景對其進行界定，并形成特定的關聯。由于社區概念初始蘊含的空間維度并非自明的，在實際應用中存在很大的彈性。鑒于空間具有深刻的本源作用，很有必要重新審視相關社區實踐中“社區”的空間維度差異及其衍生問題。

2.1 行政語境中社區的空間規定

20世紀80年代，隨著改革開放的不斷深入，特別是社會主義市場經濟體制的初步確立，包括街道辦事處、居民委員會在內的城市基層社會結構面臨改革和調整的任務，社區的地位和作用突顯出來。術語“社區”開始進入我國行政領域，1986年至1996年的10年間，在國家民政部的推動下，全國各大城市的社區服務快速發展。2000年11月《民政部關于在全國范圍內推進城市社區建設的意見》發布，由此開始在全國范圍內推行社區體制改革，推廣社區組織模式，推進城市社區建設。按照這份意見的精神，國內絕大多數城市將城市社區范圍設定在經過社區體制改革后作了規模調整的居民委員會轄區，唯有上海例外。

20世紀90年代，上海首先在街道層面開始社區建設探索。1996年1月確定了人民廣場、五里橋、新華路等10個街道作為城市管理綜合改革試點。同年，上海提出“兩級政府、三級管理”的體制構想，形成社區管理建設新體制，街道作為市、區兩級政府的派出機構，處于三級管理的位置。民政部同意了上海的探索，將社區定位在街道辦事處層級，即居民委員會的上一層級，社區范圍設定為街道轄區范圍。從25年的實踐成效來看，街道社區是與上海超大城市性質規模相適應、相匹配的有效做法。

因此，我國“社區”的行政界定并不一致，空間外延存在差異（見圖1）。目前，全國絕大多數城市（北京、深圳、廣州、天津、武漢、南京、太原等）的行政區劃層級是“市—區—街/鎮—居/村（社區）”，社區對應于居委會/村委會層級，一個居委會社區對應若干住宅小區或住宅區，一個村委會社區對應若干自然村或居民小組；極少數城市（上海）的行政區劃層級是“市—區—街/鎮（社區）—居/村”，社區對應于街道、鎮層級。上海浦東新區下轄12個街道、24個鎮，由于相對浦西來說地域廣大，故而在街/鎮社區之下，設有鎮管居委會社區（見圖1）。分布于不同性質、規模、等級的城市，處于不同行政層級，故而社區之間的規模差別非常大，有些社區在用地規模上差別大至百倍以上，人口規模差異數十倍。這也為后續實踐中的許多問題埋下前因。

圖1 我國社區行政界定的差異Fig.1 Differences in the administrative definition of community in China

2.2 社區治理和社區網格化管理中社區的空間所指

隨著近年來社會管理、社會治理的重心不斷向城鄉社區落實，社區已成為社會管理和社會治理的前沿。在國家領導人關于社區和社區治理的講話中，在不同城市社區網格化管理的具體操作中，社區的空間范圍所指也是具體的、特定的。

自2016年以來，習近平總書記曾在不同場合、不同城市社區表達了對于社區和社區治理的關注（見表1）。這些講話所在的地點大都是各地的居委會社區，由于社區治理的核心是全體社區成員平等協商，居委會社區是較為合適的空間范圍。而城市治理的“最后一公里”在社區，則契合了上海這樣的街道社區空間尺度。

表1 國家領導講話中所涉及城市社區空間范圍Tab.1 The spatial scope of urban communities referred in the speeches of the national leader

在社區治理之前講得更多的是社區管理，目前社區網格化管理模式仍在發揮作用。2004年北京市東城區引入“萬米網格”城市管理理念，以1萬m2（1 hm2）為基本單位，對社區空間進行細化。目前東城區有17個街道、182個社區，劃分為2 322個萬米單元網格，實現管理責任的網格化。這種與互聯網信息平臺、數字化城市管理體系相結合的社區網格化管理模式在全國各省市地級以上城市得到推廣，但是各地網格系統的具體設計與做法不盡一致。

例如安徽淮南市田家庵區設計了基層社會事務管理服務“三級網格”系統，街道為第一級網格，社區（居委會）為第二級網格，社區再劃分出若干個責任區作為第三級網格（責任區），其中第三級網格是網格系統中的培育重點。而山東濟南市市中區舜耕街道舜德社區的三級網格化管理設定為，社區綜合黨委、居委會為一級網格，5個物業管理小區為二級網格，39座居民樓為三級網格[2]。這兩個案例反映出不同城市網格化管理中社區網格懸殊的空間差異。同時也表明脫離了社區的空間所指而簡單地討論社區網格化管理，所涉及問題的性質、難度及解決路徑方式都會流于空泛和缺少具體適用性。

2.3 社會行動語境中社區定義的空間范圍

近年來，各地逐步呈現出較集中的“社區運動”潮涌之勢，包括社區營造、社區參與、社區空間微更新、社區治理等。然而無論是政府主導的社區項目，還是民間自發的社區行動，在對社區的空間維度的認知理解與行動把握上都有很大的不足。

由于城市更新的持續性和城市治理的常態化，目前一些城市的老舊住區更新、公共空間微更新、社區空間微更新、美麗家園、美麗街區等各類社區更新建設項目繁多，幾乎全都集中在“社區”層面實施，但是在社區的空間落實上卻是嚴重割裂的。規劃資源局負責的社區空間微更新突出點狀空間，綠化市容局負責的“美麗街道”項目突出線形空間，住建局負責的“美麗家園”項目突出面狀空間。表面上看，各部門管轄的城市社區空間范圍基本明確，財政投資和歸口管理各自職責分明，界限清晰，但是不同層級的社區往往被動承接，顯然缺少對社區空間的系統性、整體性統籌考慮。無論項目的實施效果、工作效率，還是資源的綜合優化高效可持續利用，其結果都不盡人意。

在民間社區行動領域，上海、南京、成都、深圳等城市有越來越多的社會組織、志愿者積極參與各類社區營建行動，例如基于在地協作勞動的城市社區花園、社區農園建設，基于社區資源或創意的社區特色節日。而“社區”一詞隨之被社區管理和鄰里工作者們頻繁使用，但是所指社區的空間尺度相差甚遠，覆蓋了院落、組團、小區到居住區的廣大范圍。特定社區的相關實踐固然可以發揮不同范圍和程度的作用，但是在經驗推廣或理論提升時，忽略空間尺度差異，將社會學概念中的社區與日常實踐管理中的社區混為一談，可能會產生誤導。

3 “15分鐘社區生活圈”的空間內涵

2016年《上海市15分鐘社區生活圈規劃導則》（試行）和《上海15分鐘社區生活圈規劃研究與實踐》發布，2017年9月《北京城市總體規劃（2016年—2035年）》、2018年1月《上海市城市總體規劃（2017—2035年）》先后公布，均提出打造“15分鐘社區生活圈”的理念。而自2019年啟動編制，至2021年6月，自然資源部發布《社區生活圈規劃技術指南》行業標準（TD/T 1062-2021）[3]，進一步把相關理念和行動向全國推廣。

廣州、深圳、杭州、武漢等城市相繼提出和制定各自的社區生活圈規劃和發展戰略。但是由于民政部對全國社區的空間范圍初始設定不同，城市之間產生了較大的操作差異（見表2）。可分為兩大類：（1）按街道社區范圍的上海模式。無需另外劃分社區生活圈，上海的街道社區與15分鐘社區生活圈大體是匹配的，5分鐘、10分鐘、15分鐘時間步行范圍表達了社區內部多尺度的空間差異。（2）總體規劃劃圈—分區規劃深化—控詳規劃落實的北京模式。街區級、社區級居住公共服務設施在編制控制性詳細規劃過程中確定。武漢大致類似此模式。

表2 部分城市“15分鐘社區生活圈”指定情況Tab.2 Designation of 15-minute community-based life range in selected cities

對于上海以外的城市來說，一個15分鐘社區生活圈需要整合若干居委會社區，也就是若干社區共用“15分鐘社區服務圈”設施。因此，首先要在城市總體層面劃分社區生活圈（見圖2-圖3），其中必然涉及空間劃分依據及劃分精度的問題。在西安的情形中，明確了街道級與社區級（即居委會級）兩個層級的社區生活圈，有些類似于上海的做法。武漢以控規管理單元、社區行政邊界線為主要基礎，綜合考慮居民的日常生活需求，結合公共服務設施分布、城市快速路、主干道等多種因素劃定。按照15分鐘步行可達、服務人口為3萬—6萬人、規模為1—3 km2的標準構建社區生活圈。劃分結果如圖3所示[4]，接近于街道辦事處轄區分布圖。事實上，如果社區生活圈的劃分突破行政邊界，在具體實施時則很可能面臨跨界統籌協調的難題。

圖2 太原市社區生活圈布局示意Fig.2 Diagrammatic layout of community-based life range in Taiyuan City

圖3 武漢市主城區15分鐘社區生活圈劃分Fig.3 Schematic division of 15-minute communitybased life range in the city of Wuhan

4 “完整居住社區”的空間內涵

2010年吳良鏞院士提出“完整社區”的概念，完整社區“不僅包括住房問題，還包括服務、治安、衛生、教育、對內對外交通、娛樂、文化公園等多方面因素，既包括硬件又包括軟件”[6]。2019年12月全國住房和城鄉建設工作會議提出推進“完整社區”建設，試點打造一批完整社區，2020年8月由住建部牽頭13家部委（不涉及民政部）聯合發布《完整居住社區建設標準（試行）》（以下簡稱“《標準（試行）》”），2021年12月住建部發布《完整居住社區建設指南》[7]（以下簡稱“《指南》”），但是“完整社區”變成了“完整居住社區”，兩者的概念內涵是有區別的。

根據《指南》，“完整居住社區”是指在居民適宜步行范圍內有完善的基本公共服務設施、健全的便民商業服務設施、完備的市政配套基礎設施、充足的公共活動空間、全覆蓋的物業管理和健全的社區管理機制，且居民歸屬感和認同感較強的居住社區。完整居住社區的規模（2.2條）要求，“各地應根據兒童、老年人等社區居民的步行能力、基本服務設施的服務能力以及社區綜合管理能力等，合理確定完整居住社區規模。以居民步行5—10分鐘到達幼兒園、老年服務站等社區基本公共服務設施為原則”。至于“以城市道路網、自然地形地貌和現狀居住小區等為基礎，與社區居民委員會管理和服務范圍相對接，因地制宜合理確定居住社區規模”，也是規劃中常規的空間布局與劃分法則。“原則上單個居住社區以0.5萬—1.2萬人口規模為宜”，此規模相當于過去半個多世紀以來遵循的居住區—居住小區—居住組團構成的居住區規劃空間結構等級體系中的居住小區。

從《指南》提供的完整居住社區規模示意圖幾個案例來看，面積規模為15—25 hm2，正是居住小區的規模。可以說，所謂“完整居住社區”在很大程度上是換了一個標簽的標準居住小區，其適用性主要應該指向兩類：一是城市里空間規模不完整的棚戶區、城中村、自建房等，二是城市更新中因功能不完整而需要功能提升、查漏補缺的居住小區。

由于社區概念自身所包含的空間與地域特性，《指南》及所含《標準（試行）》主要從居住社區的功能要素出發，輔以人口規模指引，預留了彈性，但是也增加了實際操作時的不確定性，地方執行部門需要判斷怎樣的社區組合可以構成完整居住社區，在條件受限時如何以最少的動作和成本達到完整居住社區的評價目標。例如，完整居住社區的空間范圍過小，可能還會涉及基本公共服務設施配置低水平或不經濟的問題。為此，《指南》提及了完整居住社區對各類設施實行最低配置規模的控制要求，以避免因指標核算后配套設施規模不足無法建設或規模過小建設后無法運行等問題。

“完整居住社區”的名稱明確了社區以居住功能為主或僅限于居住功能，與《指南》中提出的其他非居住功能的“城市組團”相對。“完整居住社區”的微觀局部性使其難以完整地描述城市空間。因此，《指南》又提出15分鐘生活圈規模及建設要求（2.4條）（見圖4，表3），“建立社區步行和騎行網絡，推進社區綠道建設，串聯若干個居住社區，構建15分鐘生活圈，統籌中小學、養老院、社區醫院、運動場館和公園等設施配套。15分鐘生活圈一般由城市干路或用地邊界線所圍合，居住人口規模為5萬—10萬人，服務半徑為800—1 000 m，與街區、街道的管理和服務范圍相銜接。”不難發現，15分鐘生活圈規模與居住區、街道社區的規模相當，并采用了原先居住區規劃空間結構等級體系中的人口規模和服務半徑加以解釋。《指南》實際上認可，居住區或街道社區才是“完整社區”。

表3 完整居住社區和15分鐘社區生活圈的規模Tab.3 Sizes of complete residential communities and 15-minute community-based life ranges

圖4 完整居住社區與15分鐘社區生活圈的關系圖式Fig.4 Relational schema of complete residential communities and a 15-minute community-based life range

《指南》某種程度上是對民政部將全國范圍內社區定位在居委會層面所帶來的“普遍存在規模不合理、設施不完善、公共活動空間不足”等突出問題和短板的一種糾正。相對來說，上海在實踐探索后從一開始就選擇以街/鎮社區覆蓋全市，每個街/鎮社區都是完整社區，整體上不存在補短板建設“完整社區”的問題，也不僅僅是“完整居住社區”。

5 社區規劃的相關空間比較

紛繁的社區定義中由空間內涵差異造成的復雜乃至有些混亂的局面，不可避免地帶入了社區規劃。只有在相關的空間維度比較下，才能厘清空間規劃的邊界與屬性。

5.1 社區規劃與社區生活圈規劃

學術范疇和學術語境中社區的概念與定義具有多義性、模糊性，并不一定對研究成果產生消極影響，甚至反而促成多元探討。但是在行政范疇和行政語境中，涉及貫徹實施則要求清晰明確的定義。“生活圈”是個學術概念，適用于社區研究，但直接進行社區生活圈規劃的實踐則有其難度和局限性，因為社區生活圈的空間范圍的劃分方法恰是規劃的技術難點和前置條件。換言之，“社區生活圈規劃”并不適合作為一種規劃的類型，也不是規劃的形式，而是一種規劃的認知理念。也就是我們認同社區生活的空間范圍是有半徑限制的“圈”，或者更確切地是由所有社區個體成員的生活扇形疊合而成的圈。

首先，生活圈劃定的學理依據不足，例如圈的中心的不確定性、圈的邊界的模糊性。其次，目前所采用的3類劃分方法都有不足。①基于步行距離估測的方法。多數研究和規劃采用此法，將社區生活圈的空間范圍等同于居民步行的可達范圍，并綜合考慮人口規模、用地面積和行政管理邊界等要素劃分社區生活圈邊界。②基于設施推算的方法。通過識別設施完備性和計算設施密度進行劃分。③基于居民出行活動數據預測的方法。根據個體行為調查數據或手機信令大數據，通過識別生活空間、分析居民行為需求來劃分生活圈，但是存在數據獲取成本高的問題。

社區生活圈規劃側重社區生活圈的“頂層設計”，自上而下的色彩濃厚，是從供給側出發，在城市總體規劃層面劃圈進行調配，以保障相應的公共服務供給。劃圈所采用的方法雖然也力求從居民需求視角和慣常時空行為特征出發，但總體規劃階段的空間尺度和工作性質決定了有限的劃分精度。生活圈劃分的結果處置起來也較尷尬。如果15分鐘社區生活圈的空間范圍與行政街道（社區）的管轄范圍重合，那就等于是換一種新說法、另貼一個標簽，而行政街道（社區）的定義和空間范圍界定本身足夠明確實用。如果社區生活圈的空間范圍與街道（社區）的管轄范圍不一致，那么公共服務設施配置和資源供給在實際操作時基本是按行政轄區而不是模糊的生活圈來執行的。因此，城市（社區）生活圈規劃的“概念界定、范圍劃定、內涵確定和職能體系劃分有了一定共識但仍然模糊”[8]，而這些基本要素的不確定性對于構建一個新的規劃類型來說屬于致命的問題。

此外，由于規劃編制與行政管理的專業思維差異，社區生活圈規劃的理念傳導過程存在問題，并不能帶來有效實施。目前一些城市嘗試開展的社區生活圈規劃也確實遇到了具體問題，比如管理匹配問題，即從規劃要素、空間指引型的目標體系到對應條塊管理工作任務的轉換問題。生活圈的目標體系是按空間活動類型來制訂的，包括居住、就業、各類服務、出行、休閑等，而社區工作是由對口部門按“條塊計劃”來具體實施的。

因此，社區生活圈規劃作為社區規劃類型的探索，最終很可能回歸社區規劃，即基于街道社區定義和范圍的規劃。實際上，在上海2019年的規劃試點中，社區規劃、社區生活圈規劃、街道社區更新改造規劃等名稱各異，但工作內容大致接近。這也符合當前城市更新轉型探索期的特征。

5.2 社區規劃與居住區規劃

《城市居住區規劃設計標準》（GB50180-2018）較之前版本有很大變化，調整了居住區分級控制方式，以“15分鐘—10分鐘—5分鐘生活圈居住區”取代了“居住區—居住小區—居住組團”的分級模式，從而與學科專業中既有的概念解釋決裂。然而這一標準在當前的應用上也出現了分裂。

一方面，在絕大部分城市建成區，居住區規劃類型已被社區規劃類型替代，社區規劃是在規劃之上的再規劃、規劃之后的再規劃，作為前提的規劃是居住區規劃、居住小區規劃、城市詳細規劃等類型。另一方面，在部分城市新區或邊緣區，有條件規劃建設居住區、居住小區（即15分鐘—10分鐘生活圈居住區）的地點，居住區規劃被冠以“未來社區”規劃之名。雖然結合了若干社區空間治理的信息化場景應用，但是將居民使用者尚不確定的居住區偷換成“社區”概念，利用社區概念中自有的地域性、歷史性時空內涵提升項目，讓人以為新規劃的空間場所必然產生預設的理想社區生活。也可以說是對2018版居住區規劃設計標準所合成的“生活圈居住區”概念棄而不用。

社區規劃與居住區規劃的共同之處在于空間的結構性、系統性，居住區規劃中這個特征的重要性是顯而易見的，而在社區規劃中則往往被現狀的復雜條件所掩蓋和制約而易于被忽略。

5.3 社區規劃與社區中的規劃設計

對于社區規劃結構性、系統性特征的認知不足，以及對于社區空間尺度的認知模糊，也使得社區中的規劃設計與社區規劃容易被混為一談。從幾個公頃的居委會社區規劃，可能出現的20公頃左右的“完整居住社區”規劃，到幾個平方公里的街道社區規劃，有時都稱為“社區規劃”，但是其內涵、內容相去甚遠，所要討論的社區問題的復雜程度也是無法相提并論的。

此外，將社區的學術概念與行政定義不加區別地使用會導致將社區具體項目設計與社區規劃混為一談。學術語境中的社區概念定義寬泛，對地域規模并無嚴格界定，但是不能直接適用于專業范疇。一處小到幾十平方米的社區花園的設計營建或是社區微更新項目，比如一片運動場、一塊兒童游戲場、一條林蔭道等，其性質是小微尺度的社區公共空間設計，是社區中的規劃設計，而不能直接冠以社區規劃之名。也有一些社區規劃師將他們在社區參與的各類設計營建工作統稱為“社區規劃”。這種簡單的等同也是混淆了空間尺度。社區層面需要解決的問題是多尺度、多樣性的，背景各異的社區規劃師所擅長的專業領域的尺度恰恰是大不一樣的。具體的規劃設計項目著眼于局部空間的品質提升，側重通過小規模、小尺度的社區物質空間更新來提升社區環境品質；社區規劃則強調社區整體性、系統性的社會空間發展，從系統中梳理出問題，在系統層面提出解決對策。

6 總結與展望

針對當前我國相關社區實踐和社區規劃的問題實質、矛盾及根源，從社區概念中核心的空間內涵出發，基于空間維度的重新審視和總結分析是極其必要的。

（1）社區的學術概念、行政定義及實際應用混淆不清。學術語境中各種帶有限制前提的“社區”概念，不同部門、地方、使用者所使用的空間尺度、內涵意義和解釋說明均不相同的“社區”概念，使得社區的概念空間、知覺空間及物理空間常被混為一談，也使得當前與社區相關的政策實踐、規劃實踐比較混亂。這對普羅大眾甚至專業領域人士都造成了認知上的混淆，客觀上也對新的規劃類型的形成和空間規劃體系架構的明晰造成一定的障礙。

（2）部門政策、規劃實踐錯綜復雜。當前國家民政部、自然資源部、住建部等部門對社區的各自定義缺少統一和相互認可的基礎，“社區”的空間內涵不一致，空間范圍不能疊合。從資源統籌來說，街道層級的社區在提供公共服務設施等級、規模、品質方面更有優勢和潛力，而大多數城市的居委會社區規模較小（5分鐘左右的步行半徑），在設施和服務提供方面往往只能滿足最低層級的基本配置要求。若以居委會社區定義為基礎，則15分鐘社區生活圈的“社區”又該如何定義和對應？

此外，多頭管理嚴重。社區建設歸屬民政部管理；老舊小區改造、完整居住社區建設歸屬住房和城鄉建設部管理，住建部的《完整居住社區建設指南》由各地住建委貫徹實施；社區生活圈規劃建設歸屬自然資源部管理，《社區生活圈規劃技術指南》由各地規劃資源局貫徹實施。這種管理方式勢必影響規劃編制，又勢必進一步影響實施控制。上述所有條線工作會在地方政府及其派駐機構街道辦事處匯總，并有相當部分事務下沉到居委會層級。部門相關社區政策錯綜相連，而尺度邊界范圍不清，政策實施效率必然大打折扣；對于城市基層社區建設、社區服務提供的具體執行來說，則難以應對。

基于社區空間維度，對社區的行政定義、部門協同和社區規劃類型發展提出改革建議和未來展望。

（1）民政部調整社區概念

從提升政策實施成效、提高社區服務與管理效率出發，也從促進和保證規劃在部門之間的橫向協調出發，各部委有必要對相關“社區”定義的空間范圍進行統一或銜接，直接而可行的辦法是民政部調整社區的設定。目前的社區設定從2000年使用至今已20年有余，適應社會經濟變化、結合城市等級規模而適時調整社區的范圍合情也合理。將社區的設定調整為街/鎮層級，對于公共服務設施水平優化和公共服務供給品質提升是有利的，也為社區生活圈的推行提供了方便，可避免城市總體規劃階段勞而無功的社區生活圈劃分工作。一般來說，社區空間單元的規模在1—10 km2，可以因地制宜地構建規模適宜、功能完善的城市基本功能單元。

（2）社區規劃類型整合

隨著我國城市逐步進入存量更新發展階段及城市社區建設發展日趨成熟，社區規劃作為一個新的規劃實踐領域，歷經20年探索，漸趨成形。在規劃體系內，社區規劃自身也面臨著相互銜接、類型整合的問題。空間是規劃學科、專業、實踐體系的內核，空間的目標、路徑與手段，空間的系統分析和空間的具體應對是統一規劃類型的基點。

社區規劃是一種地域范圍針對性很強的規劃，在城市有機更新為主的情況下，完全的自上而下存在著規劃層級間關系復雜而傳導不盡合理的局限；社區規劃又需為城市整體更新和社會治理發揮重要的統籌協調作用，完全的自下而上也有其協調性差的局限。對社區規劃來說，一個承上啟下的行政層級、一個明確適宜的空間范圍顯得尤為重要。綜合來看，街/鎮社區是相對合適的規模范圍。因為在街/鎮層級的行政管轄范圍，實質性地統籌社區資源、合理配置社區設施、調整社區用地才是可能的；同時街/鎮社區也是與居民日常活動范圍較為相符的邊界范圍，接近15分鐘步行的時間距離和1 000 m的空間距離；再則也是社區治理向城市治理的合理過渡區間。社區規劃的規劃對象與規劃設計的過程決定了其強調規劃實施、注重實踐操作的要求，因此化繁為簡也是社區規劃類型自身實踐整合的目標原則。毋庸置疑，一個新的規劃類型的出現既受相關政策與行政權的較大影響，但也有其自身的生成邏輯。