法律視角下新型農業經濟合作組織的定位及發展策略分析

徐珮程

（河海大學法學院，南京 211100）

按照公平公正的原則農民自愿參與的經濟合作組織為農業經濟合作組織。發展農業經濟合作組織的主要目的是提升農民收入，確保農村經濟的繁榮。但是在長期實踐中農業經濟合作組織也出現諸多問題，以法律為視角，明確新型農業經濟合作組織的法律定位，并通過法律制度保障促進新型農業經濟合作組織的可持續發展。中國大力實施鄉村振興戰略過程中，農村經濟的發展成為人們關注的重點。在促進農村經濟發展過程中，農業經濟合作組織發揮著重要作用。所以要切實認識到農業經濟合作組織的作用，并能以法律的形式對新型農業經濟合作組織的地位予以明確，不斷規范合作組織的運行，確保合作組織的健康發展，促進農村經濟的高質量發展。

1 新型農業經濟合作組織的法律定位

2017 年國家在原有法律基礎上修訂了《農業專業合作社法》，并形成新的法律體系。在新制度中對原有內容進行調整，具體表現為：①調整法律范圍。在原有法律規定中對同類有限制，當下合作社開始向綜合服務方向發展，取消了原有的同類限制。②建立縣級以上政府綜合合作協調機制。以聯席會議職責規范為基礎，通過政府綜合合作協調機制的建立，明確職責，并能確保在農業合作社發展中的核心地位。③對實踐中的組織和行為予以明確。在新法中通過對地權、林權等相關內容進行明確，對入社與退社的自由性予以強化，并通過法律制度進行保障。④增加合作社聯合社內容。在這部分內容中，增加的主要內容為資金使用監督、用電與用地的扶持政策等。⑤對合作社的市場地位予以明確。完善合作社管控制度，擴大成員范圍，并對空殼社予以整頓。

新型農業經濟合作組織的法律定位標志著中國農村農業經濟發展步入一個新的階段［1］。農業經濟合作組織的市場經營主體地位得以明確，并鼓勵鄉村發展特色農業經濟，因地制宜創新農業產業，提升合作社的創新能力。農業經濟合作社需針對鄉村實際情況，開展多元化經營模式，為農業經營主體提供綜合性服務與幫助。在新法中強化農民權益與財產保護，能自由加入與退出合作社，且不再以低價收購農產品。同時新法鼓勵農民開展互助經營，在合作社的支持與協調下，要求社員能開展互幫互助，提升農業產值，實現經濟增收。

2 新型農業經濟合作組織發展中面臨的問題

新型農業經濟合作組織在發展過程中面臨著諸多問題，嚴重影響農村經濟的發展。在法律層面，新型農業經濟合作組織發展中面臨的問題主要表現為以下幾點。

2.1 登記管理權責問題

農業經濟合作組織作為市場經濟發展中的重要組成部分，要在國家相關部門登記與申請，便于對組織進行監管。但就當下發展情況來看，新型農業經濟合作組織依然面臨著登記機關不明確、登記流程混亂等問題，不僅不利于農業經濟合作組織的有效運行，也對農村經濟發展產生極大影響［2］。由于農村經濟合作組織缺乏規范的法律地位，未能明確登記機關，導致登記時比較混亂，為農村經濟合作組織的未來發展埋下隱患。

2.2 界線問題

由于農村合作與非合作經濟組織在發展過程中界定并不清晰，導致農村經濟組織在運行過程中形式化現象嚴重［3］。由于法律地位不明確，農村經濟合作組織在融資、國家政策扶持等過程中出現諸多問題，難以保障農村經濟合作組織的健康發展。在農村存在的組織有以勞動力為紐帶的生產合作組織形式，常見的形式為幫工、雇工，合作對象為家庭；以連接農戶為手段的生產合作形式，有若干勞動者與投資者組成，按照協議分配利益，開展生產經營活動；以獲取規模經濟為動因的生產合作經濟形式，主要由生產化經營聯合體、社會化服務型農業生產合作經濟組織等。對于不同的組織在界定上依然存在模糊性，導致農村經濟合作組織的合法權益難以保障。

2.3 法律性質模糊

雖然國家對于農業經濟合作組織在法律上進行了完善，在2012 年對農業法重新修訂后，對農村經濟合作組織的基本宗旨進行了明確，且組織的成員可以自愿加入或者退出，管理方式為民主管理，但是依然存在法律性質模糊的問題。在法律中對農業合作社的法律地位予以明確，但在農村經濟合作組織中有集體所有制法人，也有社團法人，由于法律性質方面的模糊，對新型農業經濟合作社的正常運行產生極大影響［4］。

2.4 農業經濟合作組織內部侵權現象嚴重

農業經濟合作組織內部治理組織機構如圖1 所示，合作組織在運行期間，成員雖然享有很多權利，但由于信息不對稱、違法行為的存在，對組織的內部治理產生極大影響。內部治理期間，缺少會計信息的公布制度，難以對農民成員的權益進行保護，嚴重侵害農民的利益。同時，對于國家的各項補貼，存在農民享受不全或者不知曉的問題。

圖1 內部治理機構

3 法律視角下新型農業經濟合作組織的發展策略

據農業農村部官方網站——中國農業信息網統計，農業經濟合作社在運行期間，合作社的性質有所不同，從事產銷綜合服務的合作社、信息技術服務的合作社、加工服務的合作社、運銷服務的合作社、倉儲服務的合作社、其他產業的合作社的占比分別為44.5%、20.2%、7.98%、8.8%、2.1%、16.5%。從數據可知，中國農村經濟合作社的形式相對比較多樣，但主要以產銷綜合服務為主，創新能力相對不足，現代化水平較低。為促進農村經濟的繁榮，農業經濟合作組織要在發展過程中完善法律制度，通過法律保護促進組織各項工作的有效開展，滿足農村經濟的健康發展需求［5］。

3.1 完善農業經濟合作組織法律制度

為支持農業經濟合作組織的健康運行，需結合國內實際情況，完善農業經濟合作組織法律制度。汲取歐美等發達國家在農業經濟發展中的經驗，以及中國在農業經濟法律制度中存在的問題，通過完善法律制度的手段，支持農業經濟合作組織的經營管理，確保農村經濟的繁榮。完善農業經濟合作組織法律制度，就是以法律的形式，確保合作組織的有效運行，為其發展提供制度保障。

農村在經濟發展中相比于城市處于劣勢地位，且在發展過程中受到經濟、技術、資金等各方面的限制，對農村經濟發展產生極大制約［6］。在發展過程中要積極完善法律制度，為農民農業活動及互助活動的開展提供可靠支持。農業經濟合作組織的形式多樣，并不單指合作社，股份制合作社也廣泛存在。但是合作組織在經營管理期間可能會遇到各類法律問題，就會對組織的權益產生危害。為了給農業經濟合作組織的健康發展創設良好的法律環境，需要對合作組織的法律地位、權益等進行明確與完善，能合理分配不同組織以及組織人員的利益，確保經濟合作組織的健康發展。

以農業經濟合作組織的財務制度為例，為促進農村集體經濟發展，確保組織成員合法利益，財務法律制度的完善十分必要。要求農業經濟合作組織的財務活動必須公開透明，接受民主管理，按照法律制度要求接受鄉鎮人民政府與農業部等相關部門的監督與指導。農業經濟合作組織在資金籌集過程中，需按照相關程序組織開展資金籌集活動，明確籌資方式、用途、規模等內容，當農業經濟合作組織與社會資本合作時，權責邊界、收益分配要在合同中明確規定。資產運營期間，不僅要避免公款私存的情況，還要強化票據管理。對于農業經濟合作組織的集體資產進行管理過程中，需做好資產管理、增減等核算工作，在賬內核算中納入無形資產權屬與價值。

3.2 明確農業經濟合作組織的法律地位

在中國《民法典》中有明確規定，農業經濟合作組織屬于特別法人，并非簡單的營利性或者非營利性，具備二者的雙重功能。特別法人也屬于法人，適用于市場經濟中的“法人”相關法律。

據江蘇省農業農村廳副廳長季輝介紹，截至2021 年10 月底，全省村組集體資產規模超過4 000億元，村均集體經營性收入突破200 萬元。江蘇省農村集體經濟已經進入了新的發展階段，但是實際發展過程中由于農業經濟合作組織的法律地位未能明確，對農村經濟發展產生了極大影響［7］。

農業經濟合作組織提供的服務為農產品加工、生產與銷售等各個環節的工作，同時也要提供技術、管理等方面的知識與幫助。目前由于未能對農業經濟合作組織的法人地位進行明確，對合作組織的融資、政策享受等各項工作產生了很大影響。在具體實踐過程中社會一般將合作組織看做企業法人，但是農業經濟合作組織不僅僅是盈利機構或者組織，還在鄉村振興戰略實施過程中，作為經濟發展帶頭人，為維護農民利益貢獻著自己的力量。所以單純將農業經濟合作組織看做企業法人是不合理的。因此要對農業經濟合作組織的法律地位予以明確，能讓其享受金融、國家政策等各方面的福利與政策，積極帶動農村經濟發展［8］。

農業經濟合作組織是集體財產的主要管理者之一，代表集體對財產進行管理與利用。長期以來，就農業經濟合作組織是集體財產的所有者還是管理者一直在爭論，但是法律最終選擇了管理者這一屬性，農業經濟合作組織并非集體資產的所有者，集體資產管理期間，必須遵循民主管理、公開透明、成員收益與支持公益的基本原則。農村集體經濟組織成員的資格認定要有一定的標準，法律制度也在不斷完善，并最終確定2 種資格認定方式。

1）以本村戶籍為形式標準。農村團體是農村集體經濟組織建立的環境，農村村民之間相互認識，具有穩定的人際關系，所以缺少對法律的依賴性。農村秩序穩定化的結果為戶籍，所以農村集體經濟組織在對成員資格認定時，要以當事人戶籍為首要標準。但是在具體實施期間，并非只以籍作為標準，更多的采取復合標準。比如成員資格認定時，不僅要求有戶籍標準，還要求具備在本集體經濟組織內“生產生活”要素。不同的區域在具體實施過程中有所差異，但戶籍標準作為關鍵識別標準，有著不可撼動的地位。

2）以是否以本集體經濟組織土地作為基本生活保障為實質標準。在一部分農村地區，雖然有人將戶籍遷入到農村集體經濟組織，其生活有土地作為保障，但是對于這部分人不能將其認定為集體經濟組織成員。當事人雖然屬于農村集體經濟組織成員，也在農村有農事活動，但是由于并未通過民主議定程序，所以無法認定這類人為組織成員。但是還有一些情況需認定當事人為農村集體經濟組織的成員，即使沒有本村的戶籍，比如嫁入、入贅本村的配偶、戶籍暫時遷出的在讀大學生和服兵役人員等。

3.3 完善農業經濟合作組織的運行機制

“中國農村合作社”的報道中指出，到2021 年6月江蘇省全省農民專業合作社市場登記數達8.1 萬家，其中縣級以上示范社、擁有產品注冊商標的合作社、試點社、以家庭農場為主要成員的規模合作型合作社數量分別為1.06 萬家、1.2 萬家、180 家、300 家。截至2020 年底，江蘇省農民合作社在帶動農民增收方面發揮著重要作用，合作社可分配盈余超過120萬億元。為繼續保持農業經濟合作組織的引導作用，需完善農業經濟合作組織的運行機制，確保合作組織各項工作開展的質量與效率［9］。①農業經濟合作組織在運行過程中，要以法律手段予以保護，規定組織的建設條件與運行章程。對合作組織的內部組織職責進行完善，能做到科學運營。②在重要事項決策期間，要確保每一位入社農民都有投票權，確保民主決策，避免在運行期間出現專斷的“大戶”型合作組織。③強化監督機制。在農業經濟合作組織的發展期間，需要對組織進行嚴格監管，尤其是在涉及到財務事務時，更要實現全面監督。每一位社員都要發揮其監督權利，并能為合作組織的有效運行提供保障。④明確分配制度。經濟合作組織在交易之后都會有剩余資金，這部分資金需要按照一定的比例進行分配，但是現階段的法律制度中并未作出規定，所以未來需要對分配制度予以完善［10］。

3.4 細化農業經濟合作組織的指導政策

細化農業經濟合作組織的指導政策需堅持總體要求，細化指導政策，全面推進鄉村振興，加快農業農村現代化。總體要求主要表現為指導思想、基本原則與目標任務3 個方面，具體見表1。

表1 總體要求

細化農業經濟合作組織的指導政策，對農業經濟合作組織的發展具有重要意義。在細化過程中，要結合國家政策方針，國內外發展經驗基礎上，做好指導政策細化工作，了解經濟合作組織在發展過程中面臨的問題，在指導政策的細化過程中予以解決。①在黨中央及地方政府的引領下，繼續深化農村經濟改革，利用好各項扶持政策，確保經濟合作組織在農村經濟發展中的關鍵作用。同時也要利用好城鄉一體化政策，加快一體化發展，在一體化發展過程中培育新型經濟合作組織，提升農村經濟發展質量。②加強資金支持。農業經濟合作組織各項活動的開展離不開資金支持，所以當地政府要設立專項資金，加大對農業經濟合作組織的支持力度。③財務政策指導。合作組織在發展過程中，也要在政府的財務指導下，積極吸引市場經濟，當遇到好項目時，在政府的指導與牽引下，吸引社會投資，確保合作組織能籌集到更多發展資金，提升合作組織的現代化發展水平。④提升農民的法律意識與素養。通過專門的培訓制度，不斷提升農民的法律意識與綜合素養，保證農民在參與農業經濟合作組織的同時，能得到法律保障。

3.5 完善內部治理制度

為確保農業經濟合作組織內部治理的合規性，保障農民的合法權益，需強化組織內部治理。①完善侵權救濟規定。在對成員救濟權利與程序安排期間，要從法律角度予以完善，也就是要倒置起訴權與舉證倒置，對侵權救濟規定予以完善。需通過法律方式對成員的剩余控制權予以保護，并能對剩余財產、收益等進行披露。②強制披露經審計后的信息。組織成員的合法權益如何保障，要以法律的形式予以明確，組織會員有權對合作社的年度業務報告、會計報告等相關信息進行查閱。為對合作組織的財務會計報告進行有效審計，可委托審計機構開展此項工作，為避免信息不對稱問題的發生，要強制合作社披露會計信息，對合作社成員的合法權益予以保護。③加大處罰力度。需通過法律制度的完善，對危害合作組織集體效益的行為進行處罰，并需承擔相應的責任。完善內部治理制度，能為農業經濟合作組織的有效運行提供可靠支持，確保在組織運行的可靠性，避免在運行期間發生違法亂紀，危害農民成員權益的行為。④明確組織管理是“內部人”還是“外部人”。就是在農業經濟合作組織內部治理期間，要求由“內部人”擔任負責人，并能按照現代企業的運行模式進行發展，“內部人”主要是懂得技術、管理、經濟等方面的人才，避免將組織交給“外部人”治理［11］。

3.6 優化制度設計

1）發揮民主監督機制。在農業經濟合作組織運行期間，會受到委托模式下成本與道德風險的影響，為消除這方面的影響，要做好制度設計，確保民主監督機制作用的發揮。村民委員會有對農業經濟合作組織民主監督的權利，其法律依據源于《中華人民共和國村民委員會組織法》，村民委員會財務審計期間，要對本村資金管理使用及本村集體資產等相關情況開展審計。在村民委員會的民主監督下，能確保農業經濟合作組織財務的透明性，避免集體資產被挪用［12］。

2）強化監督。合作組織的成員需發揮好監督作用，有權行使罷免權與質詢權，并能在內部治理中真正發揮其作用。

3）發揮經濟效益的驅動作用。當下通過法律制度保證社員能自由加入與退出，但是如何推動農業經濟合作組織的健康發展，就需利用好經濟驅動作用，在經濟驅動下，社員能有效發揮其內部治理與監督作用。

4）制度激勵。農業經濟合作組織有一般企業的特征，但是也會體現出合伙企業、獨資企業等各種組織形態的特征，可以說農業經濟合作組織屬于混合組織形態，成員是組織的重要組成部分，影響著組織的發展［13］。為激發社員在合作社中的主體作用，推動合作社的現代化發展，就要通過制度激勵帶來經濟效益，通過股權、分紅等多項措施，提升社員的勞動積極性，確保農業經濟合作組織的健康發展，為鄉村振興提供支持。

4 結語

在新的歷史時期，對新型農業經濟合作組織的發展及運行需提出新的要求，在支持農村經濟的健康發展上，需充分發揮新型農業經濟合作組織的積極作用。法律問題是制約新型農業經濟合作組織發展的關鍵因素，為更好地應對新型農業經濟合作組織在發展中遇到的法律問題，需完善農業經濟合作組織法律制度、明確農業經濟合作組織的法律地位、完善農業經濟合作組織的運行機制、細化農業經濟合作組織的指導政策等多種途徑，不斷為新型農業經濟合作組織的健康發展提供保障，并能從法律層面強化制度保障，優化組織治理，以確保新型農業經濟合作組織在鄉村振興戰略實施過程中的作用。