環境行政公益訴訟受案范圍的辨析

文弘

摘 要：我國環境行政公益訴訟制度主要設置了兩種不同的案件類型，包括行政機關違法行使職權與行政機關不履行法定職責。但從司法實踐來看，此兩類案件的現實數量嚴重失衡，行政機關違法行使職權的案件類型過少，未能有效發揮該制度預先設計的效用，這一定程度上歸結于違法行使職權認定的模糊性以及受案范圍的局限性。為此，有必要對“違法行使職權”進行重新解讀，逐步由行政機關的環境職權過渡至環境職責，并在新時代檢察機關法律監督職責優化的背景下，擴大與完善環境行政公益訴訟的受案范圍。

關鍵詞：環境行政公益訴訟;違法行使職權;受案范圍

中圖分類號：D912.1 文獻標識碼：A 文章編號：1009 — 2234（2022）03 — 0085 — 06

一、環境行政公益訴訟兩類案件的畸形發展

環境行政公益訴訟是行政公益訴訟的組成部分，我國的行政公益訴訟制度相較西方發達國家而言具有起步晚、歷史短的特點，且相關的司法實踐早于制度設計，直至2017年6月27日，全國人民代表大會常務委員會通過了對《中華人民共和國行政訴訟法》（以下簡稱《行政訴訟法》）的修改，才最終在第二十五條第四款中確立了行政公益訴訟制度。置于生態環境領域之中，根據該條文的文義解釋，當負有生態環境和資源保護監督管理職責的行政機關不作為或者違法行使職權，致使環境公共利益遭受損害之時，人民檢察院在履行一定訴前程序后能夠對該行政機關提起訴訟。相比于《行政訴訟法》第十二條正面列舉與第十三條反面列舉的一般行政訴訟的受案范圍，行政機關的違法行使職權和不作為的表述具有一定的模糊性與籠統性，難以為司法機關所直接運用。因此，行政機關的違法行使職權與不作為的內在含義在無配套法律法規作為補充或解釋的情況下，只能交由具體的司法實踐進行回答。

以“環境行政公益訴訟”作為檢索詞在“中國裁判文書網”進行搜索，最終顯示22條搜索結果;而以“環境公益訴訟”作為檢索詞，附加“行政案件”的篩選條件，則顯示出92條搜索結果①。比對兩種檢索方式下的數據，剔除當中與環境行政公益訴訟無關或重復的案件，在2017年至2020年四年期間內，共收集有關案件46件，其中行政機關不履行法定職責的案件45件、違法行使職權案件1件②，且該違法履行職責案件的文書落款時間為2017年4月7日，處在修改后《行政訴訟法》的實施時間之前，檢索具體結果詳見下表1。

從該檢索結果來看，環境行政公益訴訟兩類案件的數量存在著極大的不平衡、不對稱，司法機關將目光主要集中于行政不作為的司法實踐狀況并不利于對法律制度與學術理論的反哺。針對違法行使職權與不作為兩類案件數量差距過大的現象，可作出如下三種解釋。

第一種解釋認為，環境行政公益訴訟的訴前程序阻斷了行政機關違法行使職權的案件進入訴訟程序。章劍生教授認為，我國的行政公益訴訟程序是一種“雙階構造”結構的訴訟程序，即“督促程序→訴訟程序”。檢察建議在其外觀上雖是一種“建議”，但就內部結構與其實際效果而言，該建議實質上能夠起到“命令—服從”的強制效果，即由檢察機關向行政機關發出一種履職“命令”，行政機關隨即“服從”并履行此“命令”為其設定的義務。〔1〕不可否認，自行政公益訴訟制度推行后的兩年期間內，人民檢察院共立案公益訴訟案件214740件、辦理訴前程序案件187565件、提起訴訟6353件，訴前程序之于全案件的占比高達87%。①可見，訴前程序確實能夠阻斷大部分環境行政公益訴訟案件進入訴訟程序，但就訴前程序的制度設計而言，其并不具有“過濾網”的作用，能夠對于違反行使職權的案件進行主動、有效地識別;相反，環境行政公益訴訟中行政機關的違法行使職權或不作為與公共環境利益受損所存在的關聯性，決定了人民檢察院將嚴格遵循環境公共利益受損的這一標準，無差別地針對行政機關的違法行使職權或不作為提出檢察建議。因此，就最高檢所公布的數據而言，其只能反映出環境行政公益訴訟的訴前程序能夠在訴訟程序之前有效解決相關案件，而不能對其內部具體的案件類型進行進一步的分析。

第二種解釋認為，違法行使職權的情況具有隱蔽性，相較于行政機關的不作為，其更難為檢察機關所察覺。訴前程序雖然不能為環境行政公益訴訟的案件畸形現象提供有效的解釋，但卻提供了一種可行的思路，即兩類案件對于環境公共利益受損的顯現，其難易程度有所不同。

對于行政不作為的判斷應從以下三構成要件入手：一是行政機關的作為義務;二是行政機關作為的可能性;三是行政機關的客觀未履行職責。〔1〕而具體至行政公益訴訟的個案當中，行政機關未履行職責的判斷應遵循一個總體標準，即行政機關未能通過其行政行為及時制止損害的發生，國家和社會公共利益仍然處于受到侵害的狀態或是潛在威脅狀態，〔2〕這體現了行政不作為的判斷標準與損害關聯性要件存在的內部貫通。

雖然損害關聯性同樣是違法行使職權類型的行政公益訴訟案件的要件之一，但其具體表現卻與行政不作為的案件類型件存在一定出入。行政機關的不作為被動促使國家、公共利益的受損歷經“應無→有”的顯現過程;而行政機關的違法行使職權則是主動促使國家、公共利益的受損歷經“本無→有”的顯現過程。兩者之間的區別關鍵在于國家、公共利益受損的前狀態是否已經具有利益受損的初步事實或風險。對于已經存在的初步受損風險或事實，人民檢察院予以察覺或發現的可能性也相對更高;而對于由行政機關本身的違法行使職權所導致的國家、社會公共利益受損的這種情況，就做出行政行為的專業性而言，檢察機關利用司法權制約行政權，在行政權處于實際優勢地位的情況下會相對被動〔3〕，導致這種利益受損具有一定的隱蔽性，因此，人民檢察院或將難以及時有效地通過行政公益訴訟制度的方式來維護公共利益。

第三種解釋認為，由于違法行使職權在立法中的模糊性，給此類案件進入訴訟程序帶來一定的障礙。對比于有關行政不作為構成要件的大量學術討論，何為違法行使職權則并未引起行政法學界的重視。“違法行使職權”的表述除了出現在《行政訴訟法》之外，還出現在我國現行的《治安管理處罰法》《勞動合同法》《海警法》②相關條文之中，但這些法律之內的“違法行使職權”更多是與侵犯公民、法人和其他組織合法權益的違法后果相對應，這與行政公益訴訟中造成國家、公共利益的受損存在明顯區別，這就使得難以從過往的法律規范中獲取有關“違法行使職權”的解釋。將“違法行使職權”進行字義拆解，雖不難理解其內應包含“行政機關本身具有法定職權”、“行政機關在行使該職權時違背相關的法律”的兩類構成要件，但真正落實至司法實踐之時，對于行政機關本身的職權范圍，所違反法律的范圍，均存在一定的模糊性與不確定性，這就直接導致了人民檢察院在提起環境行政公益訴訟時難以把握其具體范圍，增加了制度落地的困難因素。

二、違法行使職權的具體展開

（一）由“行政職權”過渡至“行政職責”

行政機關的環境職權范圍是分析何為違法行使職權的基本前提，“職權”一詞具有典型的行政法學色彩，意指職務范圍以內的權力。根據行政公益訴訟制度關于檢察機關訴前程序的規定，《行政訴訟法》第二十五條第三款使用的是“應當向行政機關提出檢察建議，督促其依法履行職責”的表述，轉而以“依法履行職責”要求行政機關糾正其違法行使職權和不作為。相較于職權所強調的公權力，職責是指職務范圍以內的責任，包括權力行使和義務履行之時所衍生的責任。行政機關的不作為可表現為不行使其所享有的公權力或是不履行其應盡的法定義務，但違法行使職權礙于“職權”一詞的基本含義，則難以將其解釋為行政機關在履行相關義務之時的違法。這就導致了“行為”與“救濟措施”之間所針對的內容有所出入，造成受案范圍的縮小化。因此，對于行政機關環境職權的認識，理應由“職權”逐步過渡至“職責”，這樣才能有效涵括行政機關因環境領域內權力行使與義務履行所衍生的責任，并在環境行政公益訴訟制度、后續檢察建議以及提起訴訟的具體內容相互一致。

行政機關的環境責任在其內容上具有二重性，既包括以保護環境、使環境質量達到規定或設定目標而所為的“份內之事”，同時也包括因不能有效保護環境、不能實現規定或設定的環境質量目標而承擔的“不利后果”〔4〕。這種責任的二重性置于環境行政公益訴訟制度的語境之下，“分內之事”便是我們所探討的行政環境職責，而“不利后果”便是在此訴訟中行政機關因敗訴而所承擔的相關法律后果。值得注意的是，我國行政機關的環境職責在較長時間內均處于一種難以追責的狀態，即便立法機關在2014年修訂了號稱史上最嚴的《環境保護法》，該法在其第六章中對于行政機關及其工作人員的法律責任也僅有兩條相關規定，且這兩條責任規定與該法第六條第二款“地方各級人民政府應當對本行政區域的環境質量負責”所體現的“分內之事”并無銜接。事實上，行政公益訴訟的制度設計，在一定程度上彌補了這一責任缺口。通過司法訴訟的形式，能夠有效跳離行政內部責任追究的單一框架，極大扭轉了行政機關環境職責難以追責性的現狀。

（二）違法履行環境行政職責的具體內容

1.環境行政職責的范圍

關于行政機關環境職責的具體范圍，學術界的討論不在少數，但多數學者主要依據的是《環境保護法》的篇章結構，并在此基礎上對行政機關的環境職責進行分類。例如，部分學者認為政府的環境主要包括四方面：一是負責環境協調;二是承擔環境風險責任;三是促進公眾環境參與，保證環境公平正義;四是提供環境公共產品和服務〔5〕;又如，有學者指出，政府的環境職責應歸納為決策、執法、財政保障、監督責任四部分〔6〕。這些不同的環境職責劃分方式均有一定的意義，一定程度上體現了《環境保護法》的基本內容。但這些劃分方式卻忽視了一個重要的問題，即所具體列舉的內容是否能夠完全構成行政機關環境職責的閉環，答案顯然是否定的。這些學者將環境職責限定于具體的、可操作的職責之中，而未建立起一種具有體系性的職責框架，存在一定的局限性。對于行政機關違法履職的范圍，不僅應以具體的職責制度作為依據，同時還應考慮到整體的職責框架。事實上，《環境保護法》第六條所規定的內容能夠作為行政機關環境責任的兜底條款，成為體系性行政機關環境職責的關鍵著力點，并由此對外發散具體的責任制度。因此，在體系性、框架性的行政機關環境職責的討論中，我們難以再向過往的學者一樣，將眼光關注在具體的職責，而是需要借助行政法學中行政行為的相關理論，構建起完善的環境職責框架。將行政行為兩分為抽象行政行為與具體行政行為的做法，在我國行政法學理論與實務界基本形成了共識。〔7〕行政行為的二分對于行政機關的職責確定具有重要的意義，剖析行為所對應的職責，并嵌套至環境領域，由此得出行政職責的二分，即抽象的環境行政職責和具體的環境行政職責。

其一是抽象的環境行政職責，該職責主要體現在環境行政立法和環境行政決策兩類，并應在具體適用中作廣義的理解。抽象行政行為是指行政主體運用行政權，針對不特定相對人制定規制規則的行為，〔8〕置于環境領域內所對應的抽象的環境行政職責，則是指行政機關應在環境領域內進行行政立法以及就相關環境問題作出行政決策，以保障環境質量目標的實現。此中的環境行政立法即包括行政法規、規章的制度，也包括針對不特定對象，能反復適用的規范性文件的制定;而環境決策則是指行政機關應對環境問題所作出的相關決策，具體包括環境規劃與治理標準的制定、環境工作的財政保障、環境工作計劃和目標的制定等。

其二是具體的環境行政職責，其含義同樣需要借助具體行政行為的概念以作為跳板進行引申。具體行政行為是指行政主體運用行政權，針對特定相對人設定權利義務，實現行政規制目的的行政行為。〔9〕在轉化為具體的環境行政職責之時，關鍵在于是否具有特定的行政相對人。對此，所謂的具體環境行政職責，則是指在環境保護工作中，行政機關為保障環境質量的實現，應對具體的行政相對人作出一定的規制措施，這些規制措施包括但不限于環境領域內的行政許可、行政處罰、行政強制等內容。行政機關履行具體的環境行政職責會為特定的行政相對人增減一定的權利義務，正因如此，基于違法履行職責所產生的行政相對人不當的權利義務，更容易直接作用于生態環境之中，造成環境污染與生態破壞。這就要求環境行政公益訴訟制度需要重點關注具體的環境行政責任的違法履行。

2.違法性分析

由“職權”過渡到“職責”的理念進一步明確了行政機關的環境職責范圍，緊隨其后則應是對于職責履行的違法性進行分析。何海波教授曾將行政行為的合法要素分為行政主體、適用條件、事實根據、行政程序、處理結果共五個方面，并在此基礎上重構了行政行為的司法審查根據〔10〕。這些合法要素與域外梳理得出的違法類型在一定程度上能夠實現彼此間的銜接，利用此五個合法要素反向對兩類違法性進行解釋，由此可得到過程性違法和實質性違法的具體內涵。過程性違法是指存在于行政機關做出行政行為的相關過程之中的違法情況，包括行政主體不符、行政程序違法、管轄有誤以及事實認定中違法收集證據等內容;結果性違法，則是指行政機關做出某種行政行為的最終結果與該行政職責背后的目的、理念、價值等不相符的違法情況，包括法律適用錯誤、行為結果與立法目的相背離等內容。無論是過程性違法，亦或是結果性違法，都屬于違法履行職責的范疇，同樣需要納入到環境行政公益訴訟的受案范圍之中。

三、環境行政公益訴訟受案范圍的再思考

經過對“違法行使職權”的解構，環境行政公益訴訟的受案范圍得到了進一步的明晰，行政機關不作為的內涵經過大量司法實踐的檢驗已經相對明確，而對于行政機關“違法行使職權”的內涵，則理應解釋為行政機關對其抽象或具體的環境行政職責的過程性或結果性的違法履行。雖然這種受案范圍的認定一定程度上有利于環境公共利益的維護，但實際上卻是極大地擴充了現有法律制度以及司法實踐所體現的受案范圍，也為行政訴訟制度的體系帶來了一定的沖擊，尤其是關于抽象的環境行政職權可訴性的問題。因此，有必要對行政公益訴訟這項制度進行重新的審視，以化解環境行政公益訴訟與行政公益訴訟兩者受案范圍在《行政訴訟法》的矛盾與沖突。

（一）現有法律制度的容納性

1.檢察機關法定職責的拓展

根據《中華人民共和國人民檢察院組織法》（以下簡稱《檢察院組織法》）第二條第一款的規定，人民檢察院是國家的法律監督機關。在我國司法體制經過多次深化改革的時代背景下，檢察機關的定位早已與1979年《檢察院組織法》最初所意指的“法律監督機關”存在巨大的差異。檢察機關法律定位的轉變與發展，一定程度上反映了我國日趨復雜的司法實踐現狀，尤其是2014年以來國家啟動新一輪的司法體制改革后，隨著國家監察體制和公益訴訟制度的相繼確立，檢察機關的定位與職能也迎來了前所未有的變革。

就檢察機關的法律定位而言，在新時代的背景下，最高人民檢察院以權力對象作為檢察權的分類標準，已經基本確定了刑事、民事、行政和公益訴訟“四大檢察”法律監督總體布局。〔11〕由此可見，行政公益訴訟制度雖規定于《行政訴訟法》之中，但就其本質而言，公益訴訟制度已經成為了我國相對獨立的一項訴訟制度，是檢察機關行使法律監督職能的一項新的途徑。因此，在對行政公益訴訟制度進行解讀之時，不能將其完全禁錮于一般行政訴訟的基本原理之中，即以一般行政訴訟的受案范圍作為衡量行政公益訴訟受案范圍的標準，否則將會導致行政公益訴訟制度淪為一般行政訴訟制度的附屬品，這也違背了行政公益訴訟制度、乃至是整個公益訴訟制度本身的維護國家、社會公共利益的制度設立初衷。

就檢察機關的監督職能而言，檢察機關作為“法律監督機關”，其所行使的監督職能在時代的發展中已經不具備“一般監督”的性質，而是展現為“行政監督”與“訴訟監督”兩種基本形式，并已逐步獨立于檢察機關的訴訟職能。在行政公益訴訟的制度設計下，通過督促履行職責或者提起公益訴訟權力的確立，使得檢察機關被賦予對行政機關進行法律監督的權威。應當說，行政監督的職能是行政公益訴訟制度帶來的副產品。〔12〕雖然檢察機關的行政監督職能源自于行政公益訴訟制度，但該職能一旦形成，就將具有獨立的價值與意義，并能在一定程度上反哺行政公益訴訟的發展。換而言之，隨著“行政監督職責”的不斷鞏固與發展，檢察機關對于行政機關進行法律監督的范圍也必將不斷深入與擴展，同時也為行政公益訴訟受案范圍的擴大奠定理論基礎。

2.生態環境受損要件的兜底效果

環境行政公益訴訟制度設計的初衷是為了維護國家、社會公共的環境利益，而國家、社會公共環境利益直接外化于生態環境的現實情況。因此，檢察機關在提起訴訟之時，需要滿足生態環境受到損害這一重要的起訴要件。《最高人民法院、最高人民檢察院關于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》（2020修正）第二十二條規定了檢察機關在提起行政公益訴訟之時應提交起訴書、公共利益受到損害的證明材料以及已履行訴前程序的相關材料。此外，《最高人民法院關于審理環境公益訴訟案件的工作規范（試行）》第五十三條則是以公共利益是否受到有效保護或是否仍處于受侵害狀態作為對行政機關是否履行法定職責的審查標準。這兩個司法文件將生態環境受損的這項實質因素作為起訴要件進行了再次強調，并將其作為行政機關是否履行法定職責的判斷標準，可見，相比于環境行政公益訴訟之下的其他起訴條件，生態環境的受損在此其中應作為實質性、基礎性的起訴條件，并能為其他起訴條件的認定提供一定的判斷標準。

一般的行政訴訟帶有主觀訴訟的色彩，其主要保障的是行政相對人的私人利益，而公益優先保護的準則則是屬于客觀訴訟的范疇。〔13〕能否有效維護國家、社會公共利益作為行政公益訴訟制度運行效果的歸屬，其決定了行政公益訴訟范圍的大小必須圍繞國家、社會公共利益進行展開。〔14〕雖然上文在對“違法行使職權”分析的過程中，其所得出的環境行政公益訴訟的受案范圍與司法實踐的現狀并不一致，并在一定程度上擴大了受案范圍，但從生態環境受損的實質性、基本性的起訴要件來看，只要是行政機關基于行政職責的履行而導致生態環境受到損害，這種情況便應進入至環境行政公益訴訟的考察范圍，此后才會嵌套其余的起訴條件。受案范圍是行政公益訴訟制度的基礎性范疇，關涉侵害公共利益的違法行政行為應當接受司法監督的范圍，進而影響公共利益的保障程度。〔12〕因此，從環境行政公益訴訟的目的出發，生態環境受損的訴訟要件為“違法行使職權”的擴展留有了解釋的空間，這在兩高出臺的相關司法文件也得到一定程度的認可。

（二）完善環境行政公益訴訟受案范圍的兩種思路

基于檢察機關“行政監督”職權的擴張以及環境行政公益訴訟的目的，對于環境行政公益訴訟的受案范圍，必須需要對現有的立法規定進行一定的擴大解釋。從目前環境行政公益訴訟的司法實踐來看，由于立法的模糊性與不確定性，檢察機關對于“違法行使職權”的判斷依舊采取謹慎的態度，更多地是對行政機關的“不作為”提起訴訟，而對于行政機關違法履行抽象的環境行政職責的情況，檢察機關更是未能踏出創造性的第一步。對此，為推進環境行政公益訴訟司法實踐與制度設計初衷相匹配，有必要對當下的環境行政公益訴訟制度，甚至是整個公益訴訟制度進行優化與完善，目前主要有以下兩類思路。

第一種思路是修改與完善現有法律。對于《行政訴訟法》第二十五條第四款的規定，應將其中的“負有監督管理職責的行政機關違法行使職權或者不作為”更改為“負有監督管理職責的行政機關違法履行職責或者不履行職責”，用行政職責取代行政職權，促使整個行政公益訴訟制度的內部邏輯一致。此外，為使得行政職責能夠包含行政立法、行政決策等抽象性的職責，讓檢察機關提起此類行政公益訴訟之時能夠有法可依，可在生態環境和資源保護、食品藥品安全、國有財產保護、國有土地使用權出讓等領域相對應的法律法規中對行政機關的職責的加以明確。以環境行政公益訴訟為例，可在《環境保護法》中增加相關條文，明確行政機關的環境行政職責的范圍，通過列舉或是概括的方式使得諸如環境行政立法和行政決策的內容能被涵括在內。由此一來，通過《行政訴訟法》和具體單行法的結合適用，行政公益訴訟的受案范圍也能因此能得到預期的擴大。

第二種思路是創設專門的公益訴訟法。公益訴訟的價值與定位理應和其余的三大訴訟并行，這也與目前檢察機關的“四大檢察”法律監督總體布局相互適應。隨著我國公益訴訟制度的不斷完善以及司法實踐的不斷深入，學術界對于公益訴訟制度的研究還將會迎來下一個井噴期。公益訴訟制度具有獨立的受案范圍、起訴主體以及特殊的訴訟價值，目前我國的公益訴訟制度主要規定在《民事訴訟法》和《行政訴訟法》之中，此外還有數份相配套的司法解釋文件，這些法律規范能夠成為制定公益訴訟法的基礎材料。雖然目前制定公益訴訟法的時機尚未成熟，但在未來可預期的司法體制改革下，公益訴訟制度的獨立性將會日益增強，并逐步獨立于《民事訴訟法》和《行政訴訟法》的制度框架，由此能夠真正地解決諸如受案范圍等內容，在公益訴訟制度與民事訴訟、行政訴訟制度中不銜接與不一致的疑難問題。

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〔責任編輯：包 闊〕