浙江省“山海協作”推動共同富裕的邏輯脈絡與經驗啟示

應少栩

摘 要：浙江“山海協作”工程是縮小地區差距，實現共同富裕的重要手段。通過山海協作的內涵要義、實施成效、存在的問題和對策建議四個方面全面、系統地梳理和分析了山海協作工程的邏輯脈絡和現實思考。同時，通過對武義縣、磐安縣等地相關部門、企業的實地走訪調查，發現山海協作在考核機制、地區交流、管理機制、合作廣度深度等方面存在局限性。在高質量建設共同富裕示范區的大背景下，浙江需要通過加強頂層設計、完善工作機制、探索協作機制、強化宣傳機制、推動內容創新等方面不斷完善和創新“山海協作”工程的具體內容，才能對山區26縣實現共同富裕提供更加精準高效的制度保證和平臺支撐。

關鍵詞：山海協作;共同富裕;山區26縣;邏輯脈絡;經驗啟示

中圖分類號：F126 文獻標識碼：A 文章編號：1009 — 2234（2022）03 — 0013 — 05

改革開放以來，在“一部分地區有條件先發展起來，一部分地區發展慢點，先發展起來的地區帶動后發展的地區，最終達到共同富裕”〔1〕思想的指引下，京津冀、長三角、珠三角等東部地區依托區位優勢、工業基礎等率先發展起來。但是，東部地區的快速發展也帶來了其內部城鄉、區域、群體等差距的拉大。浙江作為沿海發達省份，成為全國先富起來的地區，但省域內沿海與山區的發展差距不斷擴大。以人均國內生產總值為例，1978年，浙江省內最高的杭州市為565元，最低的麗水市為226元;2000年，杭州市為22342元，麗水市為6304元，人均國內生產總值的差距從2.5倍擴大到3.544倍。如何通過先富帶動后富，縮小各區域、城鄉之間的發展差距，實現后發地區的跨越式發展，從而推動全省域一體化協調發展，是浙江亟待破解的難題。2002年4月，浙江省發布《關于實施山海協作工程幫助省內欠發達地區加快發展的意見》，決定組織省內沿海發達地區與浙西南、海島等欠發達地區相互結對，共同實施社會經濟協作活動，即“山海協作工程”。2003年7月，時任浙江省委書記習近平在省委十一屆四次全會上提出“八八戰略”，其中之一即“進一步發揮浙江的山海資源優勢，大力發展海洋經濟，推動欠發達地區跨越式發展，努力使海洋經濟和欠發達地區的發展成為我省經濟新的增長點”，并多次強調“山海協作工程”是實施“八八戰略”的重要內容，是統籌區域發展的一個重要抓手。2003年8月，浙江省發布《關于全面實施“山海協作工程”的若干意見》（浙政辦〔2003〕54號），確立了“政府推動，部門協調，企業為主，市場運作，突出重點，梯次推進，形式多樣，注重實效”的原則，大力促進欠發達地區與發達地區的協調發展、共同繁榮。此后，浙江歷屆省委、省政府在“八八戰略”引領下，不斷深化山海協作，推動先富帶后富，實現從沿海地區率先發展到全域共同發展。

山海協作是一個系統工程，涉及到政府、市場和社會三大主體，在經濟、文化、生態、民生、社會等各個領域都有體現。因此，完善的頂層設計必不可少，通過一系列制度的設計和安排，明確協作的主體、內容、方式、目的等。

（一）山海協作的主體

山海協作實施主體的明確和加強對更好發揮“山海協作”工程的作用起著至關重要的作用。在不斷的創新與實踐中，浙江“山海協作”逐漸形成了三個層面的主體。一是省級層面。浙江省政府成立了山海協作領導小組，下設山海協作辦公室，負責日常工作，包括提出總體要求和發展目標、制定中期方案和年度工作計劃、明確結對關系和重點任務、實施政策激勵和考核督察。二是市縣層面。浙江“山海協作”工程中的“山”主要指浙江西南部、浙江西部、浙江南部、浙江中部的26個加快發展縣（山區縣），他們相對省內其他地區，經濟較為落后，工業基礎較薄弱，地形閉塞，交通不便，是“山海協作”的受援主體。“山海協作”工程中的“海”主要指浙江沿海發達地區，是“山海協作”的支援主體。當前，浙江“山海協作”工程已實現26個山區縣和發達縣一對一結對合作全覆蓋，同時衢州、麗水兩個全域屬于山區縣的設區市也與杭州、寧波等發達地區開展結對合作。三是社會層面。浙江民營經濟發達，市場活力強，注重用市場化的手段和方式推動山海協作，確立了以政府為主導、市場為主體的原則，定期組織發達地區的企業到欠發達地區考察、調研、投資，積極鼓勵在外浙商和浙企到省內欠發達地區投資興業。

（二）山海協作的內容

明確山海協作的重點內容是更好發揮“山”“海”優勢的關鍵所在。隨著山海協作工程的深入推進和發展，“山海協作”的具體內容也隨之變化，從以經濟協作為主的單一模式轉為經濟、社會、生態、文化、群眾增收等多領域、全方位的協作。一是經濟協作。按照經濟高質量發展和新發展理念的要求，經濟協作的重點更加側重在生態農業、生態工業、文旅融合等生態產業和綠色經濟上，更加體現和發揮26個加快發展縣的生態優勢，加快推動生態優勢轉化為經濟優勢。二是社會協作。繼續強化“雙下沉、兩提升”政策①，助推優質醫療資源共享和優秀醫療人才下基層服務，提升欠發達地區醫療水平;通過校際合作、優秀教師送教、聯合辦學、遠程教育等形式，助推城市優質教育資源共享，提升欠發達地區教育水平。三是生態協作。按照“綠水青山就是金山銀山”的理念要求，生態協作的重點更加側重在生態產品價值的轉化、利用，生態資源的補償機制的構建、生態產品的宣傳、推介等方面，引入沿海地區的資本、技術，與山區26個縣的生態資源稟賦有機結合，做大做強他們的生態產業和生態產品。四是文化協作。通過文化走親、非遺展示、旅游推介等活動，增強“山”與“海”的文化認同感和歸屬感，拉近協作雙方的距離。四是群眾增收協作。實施山海協作百村振興計劃，推動浙西南山區鄉村振興，消除山區村集體經濟薄弱村，促進低收入農戶增收致富;加強大學生創業園、文化創意中心、農村電商孵化園等平臺的建設，吸引優秀青年和鄉賢回鄉創業，帶動山區群眾增收致富。

（三）山海協作的方式

采用何種方式實施山海協作是實現產業集約化、規范化、規模化、特色化發展的重要保證。通過20年的不斷探索與實踐，構建起協作雙方政府共建合作機制，形成了三種產業發展平臺。一是山海協作產業園。對適合發展工業的山區縣，以建設科技化、信息化、集約化、生態化產業園為目標，圍繞主導產業，引進上下游關聯產業，培育生態型現代產業集群。二是生態旅游文化產業園。對重點生態功能區、源頭地區等不適合發展工業的山區縣，按照“共抓大保護，不搞大開發”的要求，發揮生態人文優勢，培育省級旅游風情小鎮、休閑旅游示范區、最美生態旅游線路和生態旅游項目。三是“飛地園區”。為破解后富地區高端要素缺乏、創新能力不足、發展空間受限、市場渠道不暢等難題，在結對合作的發達地區建設“飛地園區”、特色街區，實現企業研發在都市、生產基地在山區，土地指標后富地區提供、產業空間在先富地區，特色農產品及民間手工藝品生產在山區、銷售在沿海地區。通過山海協作產業園、生態旅游文化產業園和“飛地園區”，把山區縣的生態優勢與沿海發達縣的經濟優勢更好地結合，實現“山”與“海”的協同發展。

（四）山海協作的目的

深刻理解和全面把握實施“山海協作”工程的初衷和目的，對更好地提升結對雙方的協作度、推動山區共同富裕具有十分重要的意義和作用。一是助推山區發展。實施“山海協作”需要協作雙方共同努力，但初衷仍是為了欠發達山區，希望通過“山海協作”，山區26個縣能加快補齊發展短板，實現跨越式發展和共同富裕。二是發揮沿海示范。沿海地區經濟發展水平較高，人民生活較富足，率先實現富裕的基礎和優勢比較明顯。通過加快發展縣和沿海發達地區點對點結對合作，充分發揮沿海發達地區的經濟優勢，帶動山區高質量發展。三是推動協調發展。山海協作的最終落腳點是實現“山”與“海”的協調發展。只有縮小區域、城鄉的發展差距，實現全省的協調發展，才能最大限度激發起全省域的創新發展活力，為實現共同富裕提供浙江示范。

自2002實施山海協作工程以來，浙江就沒有停止對山海協作模式的創新和探索，從補短板、創平臺、優服務、強合作等方面，不斷深化山海協作工程的內容和形式推動先富幫后富，解決發展不平衡不充分問題，為高質量建設共同富裕示范區提供重要保證。

（一）基礎設施短板得到較快補齊

基礎設施是經濟社會發展的重要基礎，具有戰略性、全局性和整體性作用。欠發達地區發展之所以落后，很大原因在與基礎設施落后，要實現跨越式發展，必須補齊基礎設施短板。一是綜合交通運輸短板得到較好補齊。近年來，隨著衢寧鐵路、龍麗溫文泰段等交通基礎設施的規劃和建成，打通了與外界的交流通道，結束了松陽、遂昌、龍泉、慶元不通鐵路和文成、泰順不通高速的歷史，使得越來越多加快發展縣融入到“三個1小時左右交通圈”①，縮小與外界的時空距離，越來越多產業、項目可以更加便捷地落地山區。二是能源水利基礎設施短板得到較好補齊。麗水、縉云、松陽、武義等地通過大力發展農光互補光伏電站、雨污分流管網改造、天然氣管道建設等，解決了偏遠山村喝不上純凈水的難題，通過農業和光伏資源的協同共享模式，高效利用土地資源，減少了碳排放，實現經濟富民和生態富民。三是生態保護和生態經濟短板得到較好補齊。近年來，山區26縣深入貫徹落實新發展理念和“兩山論”，依托各自良好的生態資源優勢，不斷補齊生態產業發展的短板，助力生態經濟高質量發展。松陽通過老屋改造，并根據各地自然人文景觀，打造高端精品民宿，發展文旅產業，使得閑置、破舊的古村落重新煥發生機;安吉、常山通過“兩山銀行”，打破農民融資難問題，使得碎片化的生態資源得以集約化、高效化開發。

（二）后發地區內生發展動力持續發力

建設共同富裕示范區，重點就是要實現山區26縣的跨越式發展和共同富裕，關鍵是要幫助他們提升“造血”功能。山海協作工程實施之初，浙江省就提出“把省內沿海發達地區的產業轉移輻射到浙西南山區、海島等欠發達地區”。為實現產業合作由零散型向集群型轉變，推動后富地區高質量發展，針對山區縣具體情況，分類創建合作平臺。在此之后，山海協作產業園、山海協作生態旅游文化產業園和山海協作飛地園區的建設和發展，不但實現了“山”和“海”的優勢互補、合作共贏，而且對于加快發展縣引進好項目、實現產業的落地、產品的孵化、群眾的增收、發展差距的縮小都具有較好的作用。2013年至2017年，首批9個省級山海協作產業園共投入開發資金147.63億元，引進企業335家，累計實際到位資金411.17億元，累計總產值247.81億元。②2018年至2020年，全省27個省級山海協作產業園（生態旅游文化產業園）實施產業合作項目885個。③其中，“十三五”期間，麗水市共實施“飛出去”飛地20個，開展“山海協作”項目890個、到位資金910.58億元。〔2〕金磐扶貧經濟開發區成為產業飛地的樣板，“十三五”以來累計上繳稅收30億元，占全縣財政收入1/3以上。〔3〕

（三）基本公共服務均等化順利推進

基本公共富裕均等化是實現共同富裕的內在要求。習近平在浙江工作期間，多次強調公共服務資源的重要性。他指出，“引進資金、引進企業、引進項目固然重要，但從長遠來看，提高社會發展水平、促進人的全面發展影響更加深遠。”“在加強經濟協作的同時，著力抓好新農村建設和教育、科技、文化、衛生、人才等社會領域的合作，積極推進欠發達地區的社會建設。”〔4〕因此，浙江始終將公共服務和社會事業建設作為山海協作工程的重點工作，不斷推動優質醫療、教育資源下沉和共享。“關于實施新一輪山海協作工程的若干建議”、“雙下沉、兩提升”政策等意見和政策的出臺，為推進和創新醫療和教育優質資源的共享提供重要的制度保障，越來越多的優質資源開始下沉基層，提升了山區基本公共服務均等化水平。浙江大學衢州研究院、浙江大學麗水醫院、遂昌縣試點全國首創、浙江唯一的醫療衛生人才“省屬縣用”、強化省市大醫院與縣級醫院、基層醫療衛生機構的合作等一些具體舉措和政策的出臺和實施，山區26縣的基本公共服務水平顯著提高。據統計，2019年，浙江11個設區市基本公共服務均等化實現度差距進一步縮小，實現度最高的紹興為99.2%，實現度最低的麗水也達到95.8%，差距由2018年的4.8個百分點縮小到2019年的3.4個百分點，趨于均衡發展。④

（四）結對協作促進山區群眾持續增收

實現山區群眾的增收致富是山海協作的重要目標和落腳點。通過“山海協作百村經濟發展促進計劃”“深化百村結對計劃”的實施、“消薄飛地”鄉村振興示范點的建設等，省里和沿海發達地區為山區26縣援建了眾多村集體經濟增收和村民致富的產業項目和基礎設施，在農家樂、民宿產業、文旅產業等生態產業發展商，貢獻了諸多資金、技術、人才和市場，也主動積極引導企業到山區投資興業，發展生態農業、生態工業和文旅產業。

山海協作工程的持續推進，幫助山區群眾實現了增收致富，共同富裕的基礎更加堅實。截至2020年，浙西南山區市縣通過山海協作累計獲得援助資金近百億元，鄉村振興示范點26縣全覆蓋，30個“消薄飛地”建設帶動2500多個集體經濟薄弱村“消薄”。〔5〕杭州、麗水兩市人均國內生產總值的差距從3.3倍縮小到2.2倍，農村居民人均可支配收入的差距從2倍降低到1.6倍。發展水平最低的麗水市人均國內生產總值（按常住人口計算，下同）從2002年的8532元增加到2020年的69526元，農村居民人均可支配收入從2002年的2920元增加到2020年的23637元，城鎮居民人均可支配收入從2002年的9900元增加到2020年的48532元;發展水平最高的杭州市人均國內生產總值從2002年的28150元增加到2020年的155463元，農村居民人均可支配收入從2002年的5242元增加到2020年的38700元，城鎮居民人均可支配收入從11778元增加到2020年的68666元。杭州、麗水兩市人均國內生產總值之比從3.3倍縮小到2.2倍，農村居民人均可支配收入之比從1.80倍縮小到1.64倍。杭州、麗水兩市的城鄉居民收入比均出現下降。①

雖然山海協作的持續推進，對縮小浙江山區與沿海的發展差距，帶動山區群眾增收致富發揮了非常關鍵和重要的作用。通過對武義、磐安等加快發展縣的調研，發現山海協作工程在具體的實施過程中仍存在諸多問題。只有牢固樹立問題意識，加快補齊短板，才能推動山海協作工程持續健康的實施和發展。

（一）資源不足限制發展和加劇不平衡

土地等資源的不足制約著產業和項目的落地和發展，客觀上也導致地區發展的不均衡。例如磐普產業園目前規劃的環白云山建筑用地需要1100畝，但現實可供使用的土地指標只能滿足700畝左右，客觀存在的土地指標與現實發展的不匹配，對山海協作相關產業的發展造成很大的影響。同時項目集中度較高，對于較偏遠的山區輻射帶動力不夠，導致鄉鎮之間、村莊之間的發展出現不平衡現象。

（二）“山海協作”的考核機制不夠科學合理

“山”與“海”的考核不對等。通過走訪磐普產業園發現，上級相關部門主要對受援地區（磐安縣）的工作業績、干部素質等進行考核，而對支援地區（普陀區、東陽市）的工作業績、干部素質等考核的頻率不高，力度不大。這使得客觀上容易導致支援地區（普陀區、東陽市）派往受援地（磐安縣）幫扶的干部在促進“山海協作”工程實施、引進大企業好項目的能力和水平與受援地區（磐安縣）的實際期望和需求有所差距。

（三）“山海協作”的地區交流有待增強

通過走訪磐普產業園等山海協作產業園和武義、磐安等山區縣發現，全省各個“山海協作”的加快發展縣與沿海發達縣市的相互交流、學習的平臺還缺乏，機會還不夠多，省里目前一般一年召開一次全省山海協作的會議，這使得省內許多加快發展縣相互交流、學習不同地區在“山海協作”工程上的先進經驗的機會比較少。缺乏諸如全省層面的較高頻率的山海協作交流分享會的平臺，使得一些地區對山海協作產業園規劃是否合理科學、是否存在問題、招商引資是否到位、如何發揮山海協作優勢主推地區發展等存在困惑。

（四）“山海協作”的管理機制有待完善

通過走訪磐普產業園等地發現，受援地區（磐安縣）根據支援地區（普陀區、東陽市）引進的項目、產業提供所需的土地指標，但項目的后續投入運營、產業的發展主要是由支援地區（普陀區、東陽市）負責管理，這樣會導致受援地區（磐安縣）的積極性受到影響，而項目、產業帶來的資金、人才等回報對受援地區（磐安縣）當地的產業發展、群眾的增收致富會受到一定程度的限制。

（五）“山海協作”雙方多領域合作不夠全面深入

通過走訪磐普產業園等發現，“山海協作”雙方合作的領域主要集中在生態旅游、文化康養、生態產品等方面，“山海協作”雙方合作的領域還不夠深入，例如磐安的山貨雖然已逐步走進普陀的機關食堂，但相對于社區、商場等地，知名度、認可度和銷售量還有待提高。

新時代如何深入推進“山海協作”工程升級版，充分更好地發揮“山”與“海”的優勢，加快發展縣跨越式發展，實現山區的共同富裕，值得思考。中央賦予浙江高質量發展建設共同富裕示范區的重大使命和光榮任務，浙江省委多次強調，要發揮山海特色資源互補優勢，讓山區和海洋經濟成為新一輪發展增長極，對山區26縣的發展寄予厚望。結合調研實際，提出以下建議：

（一）進一步深化認識，加強頂層設計

一是充分認識打造山海協作工程升級版在縮小地區差距、解決發展不平衡不充分問題等方面的重大意義，充分認識打造山海協作工程升級版與高質量建設共同富裕示范區的內在關聯，打破部分人固有的認為山海協作工程是單方收益（受援地區或支援地區）。無論是對于受援地區還是支援地區，都要充分認識到打造山海協作工程升級版都是民心工程、德政工程、雙贏工程，是縮小發展差距、實現共同富裕的重要手段，對加快山區跨越式發展、建設共同富裕示范區具有重要的現實意義。二是精準完善山海協作的頂層設計。建議由市級山海協作相關部門統一牽頭，加強調研，對當前市內山海協作結對雙方的產業需求、人才保障、資金配置等各方面全面精準把控，對現有的協作結對關系進行全面、系統、精準地梳理，從而形成更加科學、合理、準確的協作結對關系。如果是設計跨地市的山海協作，建議由省級山海協作相關部門牽頭，對全省各對協作結對的雙方的產業匹配度、互補度等進行深入細致的分析研究，從而助推形成更加科學精準的結對關系。

（二）進一步完善工作機制，提高協作準度。

一是完善山海協作考核機制。針對目前主要考核受援地區的情況，建議省級山海協作部門增加對支援地區交流干部、引入產業、項目等的考核力度，對干部的綜合素質、業績表現，引進項目產生的收益等各方面進行全方位考核，調動發達地區支援協作的積極性和主動性，打破考核機制上的地區不平等。二是完善山海協作交流機制。針對目前山海協作地區交流的平臺不夠多、密度不夠大的情況，建議省級山海協作部門適當增加省級交流平臺和機會，為加快發展縣打造山海協作工程升級版、學習兄弟縣市先進經驗提供更多的機會。同時，建議省級山海協作部門加大對協作雙方派駐干部實行常態化的線上線下的培訓、指導，進一步提高交流干部實施山海協作工程的執行力、精準力和持續力。三是完善山海協作管理機制。改變以往的受援地區提供土地、支援地區引進管理項目的模式，支持受援地區加入到引進產業、項目的管理運營過程中，有利于引進項目的科學、合理、可持續發展。

（三）進一步探索協作機制，解決資源不足問題。

探索生態補償飛地。針對土地資源不足制約當地產業發展的實際，根據麗水、遂昌等地的前期探索，建議在山區26縣探索規劃建設“生態補償飛地”，由省級山海協作部門統一牽頭，聯合發改、建設等部門，依據山區26縣的資源稟賦、產業發展等特征，選擇匹配度高、互補性強的結對縣市，將有利于加快發展縣產業發展的大項目、好項目引入到該地的生態補償飛地產業園里，同時加快發展縣也可以在結對縣市設立生態補償飛地，將生態產品等引入到沿海發達地區，同時在支援地區吸引自身產業發展所需的項目、人才、資金、技術，就地孵化，增強自身造血功能。

（四）進一步強化宣傳機制，推動合作向縱深發展。

鑒于當前山海協作雙方合作的領域還不夠廣泛、合作力度還不夠大、合作成效還不夠突出等問題，建議協作結對雙方加大宣傳山海協作的宣傳力度，通過召開縣、鄉、村各級山海協作推進會，在官方媒體（電視臺、廣播、報刊、官方公眾號、官方微博）、社區宣傳等渠道，向各級領導干部和人民群眾宣傳山海協作工程，使他們了解并支持這項工程。同時，受援縣應當更加積極主動走出去，走進結對縣市的機關、企業、學校、社區等，線上線下相結合，大力宣傳推介本地的優勢產品、產業和項目，吸引對方企業、人才的進駐。為協作雙方推動山海協作向更加縱深、寬領域發展打好基礎。

（五）進一步推動內容創新，打造“村級山海協作”。

鑒于偏遠山村接受山海協作工程的輻射帶動不明顯的實際，建議創新山海協作工程的具體內容，探索建設“村級”的“山海協作”。一方面，加快受援縣和沿海發達地區的山海協作部門對全縣的行政村產業特點、村民生活等進行梳理，按照產業、村民收入、資源稟賦的不同水平和層次進行分類，形成全縣行政村的分層分類;另一方面，省、市級山海協作部門依據雙方分類后的村，將產業特點相似、有互補性或者村民收入提高上能借鑒學習的雙方行政村直接聯系在一起，從而加快發展縣的經濟發展薄弱村可以最直接、最高效、最科學地得到來自沿海發達地區經濟發達村地結對幫助，提高山海協作工程在促進微型地區發展的助推力和持續力。

〔參 考 文 獻〕

〔1〕鄧小平.在武昌、深圳、珠海、上海等地的談話要點〔M〕.北京：十三大以來重要文獻選編（下），人民出版社，1993.

〔2〕阮春生.資源共享“飛地互飛” 山海“飛地”助推麗水共同富裕〔N〕.麗水日報，2021-04-09（01）.

〔3〕浙江金磐扶貧經濟開發區——山海協作 互利共贏〔N〕.人民日報，2021-01-08（01）.

〔4〕習近平.不斷推動山海協作再上新臺階〔N〕.浙江日報，2006-12-28（01）.

〔5〕王世琪，甘凌峰.山海攜手，闖出協調發展新空間〔N〕.浙江日報，2020-11-11（03）.

〔責任編輯：侯慶海〕