我國環境保護稅的法律思考

摘要：隨著中國可持續發展的理念持續深入人心，環境保護已經引起社會的普遍關注和重視。環境保護稅制度作為治污減排的重要政策手段，在推動社會經濟不斷發展與生態環境保護實現共贏上發揮著重要作用。但在其實施過程中仍然存在一些諸如稅率設置過低，征稅范圍過窄、征管主體規定存在不足，跨部門合作協調困難、稅收優惠政策有待完善，鼓勵減排效果不明顯等的法律問題。我國環境保護稅法律制度的完善路徑：（一）優化稅率結構，擴大征收范圍;（二）進一步完善部門協作機制;（三）優化環境保護稅的稅收優惠政策等。

關鍵詞：環境保護稅;治污減排;完善建議

中圖分類號：D922.68;D922.22文獻標識碼：A文章編號：2095-6916（2022）10-0088-04

環境保護稅自2018年1月1日實施至今已逾4年。環境保護稅制度的實施在達成環境保護與可持續經濟發展目的的同時，也推動了環境保護法律體系的創新和完善。目前，我國《環境保護稅法》的實施取得了顯著的成效，但仍存在不足亟待改進。

一、發展歷程

在建設生態文明和發展綠色經濟的背景下，環境保護稅是由環境排污費發展演變而來的一種稅收制度。與一些發達國家相比，我國環境保護稅研究起步晚，制度比較零散，尚不夠完善。

20世紀70年代至21世紀初是我國環境保護稅的萌芽階段，以排污稅研究為主。1978年12月，《環境保護工作匯報要點》中首次提出在中國實行排放污染物收費制度的構想。1979年頒布實施的《中華人民共和國環境保護法（試行）》標志著排污費制度的正式建立。1982年，《征收排污費暫行辦法》的頒布，標志著排污費開始在全國范圍內施行。2003年，國務院頒布實施新的《排污費征收使用管理條例》，進一步完善了排污費的征收和管理事項。

21世紀初至今，環境保護稅經歷了成長發展階段，該階段以研究環境保護稅為主。2008年，財政部稅政司、國家稅務總局地方稅務部門和國家環境保護總局政策法規部門正式啟動環境稅的研究和制

定。隨著社會經濟的快速發展和可持續穩定發展戰略的時時推動，環境保護稅的理論研究不斷深入。2013年，隨著“推動環境保護費改稅”的提出，環境保護稅逐漸由理論探討階段走向實踐操作階段。2014年，《政府管理工作分析報告》再次涉及加快發展環境保護稅立法研究工作，推動消費稅和資源稅的改革，充分發揮稅收在保護生態、節能減排、治理污染等方面的重要作用。2015年，為了進一步推動環境保護稅法治建設，提高法律創新改革，國務院法制辦公布《中華人民共和國環境保護稅法（征求意見稿）》及說明全文公布，鼓勵社會各界對環境保護稅體系建設提供建議。2016年12月25日，第十二屆全國人民代表大會常務委員會第二十五次會議通過了《中華人民共和國環境保護稅法》。2018年1月1日，《中華人民共和國環境保護稅法》正式生效，這也意味著排污費這一實施了將近40年的制度，退出了歷史舞臺。

環境保護稅從無到有，發展至今其法律制度體系仍在不斷完善。目前，我國排污費向環境稅的過渡較為順利，環境保護稅制度框架和征管機制初步構建。根據近幾年的稅收數據分析，環境保護稅收入穩步增長，基本合乎立法者的預期，稅收的鼓勵機制和約束作用開始呈現，節污減排意識逐漸深入人心。

二、環境保護稅法律制度的必要性

（一）當前環境面臨復雜問題的迫切需要

當前我國面臨的環境問題十分復雜。在中國人口數量快速增長、市場經濟急速擴張發展的影響下，環境狀況日趨嚴峻，呈現總體惡化、局部地區改善的特點。多年來，為了消除貧窮，保持國家穩定，國家大力發展經濟，但企業排污行為的末端治理不力、環境尋租行為的盛行、工業化產業的進步帶來霧霾、酸雨等一系列的污染現象，危及著社會公眾的生命健康。在越來越多的環境災害發生后，國家逐漸意識到了保護環境、維持生態的緊迫性。與其他的經濟政策和行政手段相比，環境保護稅執行力度更強、法律依據更全面、執法程序更嚴格，可以控制排污量，改善并遏制環境污染的惡化，對于經濟發展方式的轉變、響應可持續發展戰略的實施以及優化市場資源合理配置具有重要意義。所以，結合我們國家現有的方針政策，推進環境保護稅法的建設與完善，有助于解決當前復雜的環境狀況所造成的問題，實現經濟綠色發展。

（二）解決排污費既存問題，增強法律執行力度

排污收費制度實行的20多年間取得了不少成效，但隨著經濟發展方式的轉變、市場資源需求的變化和更高環境保護任務的提出，排污收費制度與當前的經濟發展不相適應，在執法過程中逐漸顯現出了很多社會問題，環境保護稅法律制度的必要性也逐步提升。第一，排污費的法律地位和效力低。相較于排污費來說，環境保護稅以法律的方式確立，其強制性和規范性作用顯著，在執法過程中，各部門能真正做到有法可依。第二，排污費的征收范圍窄、征收標準低。排污費項目只針對生產領域的污水、廢氣、噪聲、固體廢物及危險廢物等，而稅收則可以覆蓋生產、流通、消費等各個領域。費相對于稅來說，其征收標準設置較低，由于企業的違法成本低于污染治理成本，很難監督企業規范自身行為。第三，排污費具有強烈的滯后性。排污費明顯是一種事后懲罰制度，而環境保護稅則是事前告知公眾污染環境的后果以及須承擔的責任。第四，排污費制度規劃不合理，地方政府干預性強。在實踐中，由于環保部門收取的費用直接計入地方財政，收費與部門利益息息相關，一些地方環保部門不僅漠視企業的違法行為，甚至為企業的瞞報、不報行為提供保護傘，為腐敗的產生提供了機會。稅收的制度明確規范，稅務系統已經建立了稽查審計制度，將成為打擊腐敗的一種有力武器。

（三）完善環保法體系，健全稅收制度

稅收是政府宏觀調控的措施之一，保護環境一直都是政府工作過程中考慮的重要因素。“先污染后治理”型市場經濟體對環境的破壞導致環境問題日趨嚴重，人們才開始關注現行市場經濟的弊端，環保意識才逐漸得到重視。經濟基礎決定上層建筑，由于綠色市場打開較晚，相關消費商品和技術服務初步開發，我國的環境保護稅收法律制度不夠完備，面臨著無法可依的困境。很多企業鉆舊制度的法律漏洞和法律空白，肆意在犧牲生態環境的基礎上謀求自身經濟利益，綠色稅法的實施為執法部門抑制高耗能產業排放污染物提供了嚴格明確的法律依據。環境保護稅作為一個直接以保護環境為目的的稅種，意味著我國稅制向綠色轉型邁出了重要一步，對于健全稅收制度、完善環保法體系具有深遠影響。

（四）貫徹科學發展觀，構建和諧社會

落實科學發展觀，構建和諧社會，需要環境保護稅工作的實施。科學發展觀的內涵要求國家能協調好經濟發展和環境保護之間的良性互動，以盡可能少的資源管理投入和盡可能低的環境代價完成高效益、低成本的科學發展道路。構建和諧社會，需要我們尊重、順應、保護自然，并突出解決人與自然之間的主要矛盾，將環保理念牢記于心，以達到節約能源，改善環境的目標。傳統型企業的發展理念是追求利益和效益的最大化，只要自身行為沒有觸犯法律，企業利用任何途徑和方式發展自身優勢都是被允許的，治理污染和環境保護是國家和社會的工作。但在可持續發展理念的構建中，保護環境是每一個社會個體都應積極肩負起的重任，所謂影響越大責任越大，企業在利用社會和生態資源的同時，基于公平原則，不能僅一味地謀求經濟利潤，而應當兼顧社會綜合效益。環境保護稅的開征，使企業在自行治理和交納排污稅之間做選擇，在這一過程中，高污染低效益的企業類型便會淘汰，從而推動綠色產業的發展，優化市場的資源配置，促使企業助力可持續發展戰略，達成經濟發展與環境保護的雙贏。

三、我國環境保護稅法律制度的現狀分析

（一）稅率設置過低，征稅范圍過窄

稅率是稅收功能的主要體現，對環境保護稅能否真正起到規范排污者減少污染物排放，推動綠色經濟發展的作用發揮著至關重要的影響。目前我國《環境保護法》中規定，環境保護稅的征收實行定額稅率，按照征稅客體的數量固定稅額，稅率基本是在排污費收費基礎上實行的稅負平移。具體的污染物稅額設置權給予了各省、自治區、直轄市的人民政府，由政府根據當地經濟發展狀況和環境污染程度進行自主設定。據數據顯示，我國環境保護稅稅額總體設置過低，區間可調動性較小，難以適應如今復雜多變的環境污染形勢。環境保護征收的稅費遠遠低于治理污染物的設備和科技研發費用，在規范和引導企業節能減排、環境保護，推動企業走可持續發展道路上效果微弱，企業缺乏推動產業綠色轉型的動力，使得傳統高污染企業存留甚至再起，稅收的誘導功能無法發揮作用[1]。

《環境保護稅法》的征收稅目為大氣污染物、水污染物、噪聲污染、固體廢料污染物。通過以上稅目的規定我們可以得出，環境保護稅的稅目范圍設置過窄，沒有將可能對環境造成威脅的所有污染源涵蓋在內。例如，造成溫室效應的主要氣體——二氧化碳。根據《環境保護稅法》第二條的規定，不難看出納稅主體的設置范圍有限，但是在執法實踐中，做出污染環境行為的主體不僅局限于這些，納稅主體范圍是不全面的，一定程度上會減弱稅收的預期作用，增加基層監督人員的工作任務和壓力。

（二）征管主體規定存在不足，跨部門合作協調困難

在過去的排污費征管中，征稅和檢測的權利和義務由生態環境主管部門負責，環境保護稅建立起了新的稅收征管模式，采取多部門征收協作機制，即企業進行申報，稅務機關負責征稅管理，生態環境主管部門協同配合監督和檢測管理，建立各部門之間的稅務信息共享平臺和工作合作機制[2]。在現有的法律規定中可以看出，在環境保護稅的征收管理過程中，稅務機關與生態環境主管部門是有主次地位之分的，稅務機關處于主要地位，生態環境主管部門起輔助作用。但是在實踐中，由于環境保護稅具有特殊性，污染物排放的數據監測和技術計算需要由專業性較強的生態環境主管部門負責，稅務部門只能被動地依靠環保部門檢測和傳遞的數據來開展工作。這就導致了生態環境主管部門較之排污稅時享有更少的權力，承擔更多的義務，一定程度上容易引起部門出現消極應對工作的情況。因此，迫切需要進一步明確稅務機關和生態環境主管部門的責任承擔和權力分配，增強部門之間的協調性和合作意識，消除間隙，完善部門長期合作機制的開展。

（三）稅收優惠政策有待完善，鼓勵減排效果不明顯

《環境保護稅法》對企業排污行為的引導松緊有度。不僅強化了企業污染物排放的責任承擔，而且增加了為主動采取措施降低污染物排放濃度的企業給予稅收減免優惠的政策，創造企業節能減排的主動性和積極性。企業通過減排行為享受到了優惠政策，有利于推動污染性企業向環保型企業的轉變，促進企業兼顧經濟效益與社會公共利益。但是，從《環境保護稅法》第十三條的規定可以看出，對納稅人排放應納稅空氣污染物或水污染物，其排放濃度低于國家和地方排放標準的10%和30%的采用相同的稅收標準，此外，對納稅人排放應納稅空氣污染物或水污染物，其排放濃度低于國家和地方排放標準50%以上的減免稅標準尚未明確。科學有效的優惠政策應當秉持多減多優惠的原則，最大限度地支持不同程度的減排行為，因此，現行的環境保護稅法減免規定還有待完善。

四、我國環境保護稅法律制度的完善路徑

（一）優化稅率結構，擴大征收范圍

目前在排污費基礎上實現稅負平移的環境保護稅稅率不能滿足減排的需要。因此，要優化環境稅稅率結構，逐步提高其稅率水平。一方面要完善環境保護稅相關法律基礎，通過修訂法律來逐步提高稅收下限，合理規劃促進企業節能減排、經濟綠色轉型的最優稅率。另一方面制定全國統一稅率。我國現行的浮動定額稅一定程度上導致了地區稅率差異。高稅率地區的環境保護稅稅負較重，環境保護成效更明顯，繼而該地區的高污染型企業為了追求低成本高回報的經濟目標，將產業轉移到稅率較低的地區，加重當地的環境破壞程度。因此，統一的稅率一定程度上會避免類似企業轉移問題，實現降低企業稅收負擔和促進企業節能減排的雙重目標。

國務院在2018年6月27日印發了《打贏藍天保衛戰三年行動計劃的通知》。規定經過三年的努力，計劃大幅減少主要大氣污染物排放總量，VOCs就是其中的重要一員，便有學者觀點將其歸入環境保護稅稅目[3]。隨著2020年第75屆聯合國大會后我國碳達峰碳中和工作的不斷推進，將二氧化碳歸入環境保護稅征收范圍的呼聲也越來越高。因此，需要增加環境保護稅現行法律中的征收稅目類型，將VOCs、二氧化碳歸入環境保護的征稅范圍[4]。

（二）進一步完善部門協作機制

要想充分實現環境保護稅的功能目標，需要稅務機關和生態環境主管部門間的通力協作。因此，需要進一步加強部門間的協助配合，通過修訂征管部門的法律法規，細化在征管過程中各部門的具體工作職責，加強部門間的聯系，提高稅收的征管效率。

完善法律法規中部門協作的規定。從《環境保護稅法》中第十四條的規定可以看出，我國《環境保護稅法》在協作機制方面做出了簡要規定。而負責征管規定的《稅收征管法》針對稅務機關與各部門之間的互動協作機制卻沒有具體規定，其條款過于概括。運用互聯網技術完善稅收協同征管機制，提高共享數據傳遞功能。目前，我國各地的稅務信息共享平臺的發展水平參差不齊，一些地區存在信息發布延遲、數據質量不高等問題。可以運用互聯網技術完善稅務信息共享平臺，定期對監測數據進行比對復核，優化完善網絡申報功能，開展針對部門征管人員的培訓活動等，促進稅務機關主動對接其他部門，推動征管工作高質高量完成，實現環境保護工作的有效滲透。

（三）優化環境保護稅的稅收優惠政策

我國《環境保護稅法》有關稅收優惠的規定還有所欠缺，不利于發揮稅收法律規定針對企業節能減排行為的激勵作用，不能充分踐行立法目的。應當結合現有的環境保護稅優惠政策問題，綜合考慮稅收管理與生態保護之間的利益沖突，進行嚴密的實地考察和數據分析，對相關規定進一步完善。

詳細劃分污染物排放濃度的減征標準，形成多減排多優惠，少減排少優惠的機制。目前的優惠檔次分為兩檔，規定較為籠統，不利于實現稅收公平和減排效率。可以在原有規定的基礎上增加三檔設定：當排放濃度值低于標準的10%時，減按85%征收環境保護稅;當排放濃度值低于標準的70%時，減按35%征收環境保護稅;當排放濃度值低于標準的90%時，減按15%征收環境保護稅等。因此，更加詳細的減征檔次可以使更多的納稅人享受到稅收優惠政策，讓納稅人的減排努力程度與政策享受程度成正比，鼓勵企業尋求綠色、低碳的生產方式，適應新時期可持續經濟理念的發展模式，從而

促進產業綠色優化升級。

結語

當前，全球環境問題日趨嚴重。環境保護稅法律制度在我國節能降排、治理污染的過程中貢獻著一份重要力量。通過開征稅收的方式，增強了社會公眾對保護環境的責任意識，鼓舞了環保事業和循環經濟的發展。環境保護稅法的實施，不僅促進了我國稅收法律體系的建設，而且有利于法治精神的傳播，但由于其出臺時間不長，面臨著各種現實挑戰，因此需要不斷地吸取先進經驗，揚長避短，與時俱進。

參考文獻：

[1]陳苑.環境保護稅改革研究現狀及法律思考[J].現代交際，2021（1）.

[2]趙騰宇.我國環境保護稅“稅收優惠”制度的審視與完善[J].中國環境管理干部學院學報，2019（2）.

[3]傅志華，施文潑.環境保護稅實施兩周年評估和制度完善建議[J].財政科學，2020（11）.

[4]丁國峰.公共利益視域下環境保護稅制度的完善[J].稅務研究，2021（11）.

作者簡介：劉思彤（1997—），女，漢族，河北保定人，單位為河北大學，研究方向為經濟法學。

（責任編輯：趙良）