我國區(qū)域生態(tài)府際合作治理的困境及提升策略

嚴(yán)小英 陳勇

摘要：生態(tài)環(huán)境是人類生產(chǎn)生活的基礎(chǔ)，關(guān)系到千秋萬代的福祉。由于生態(tài)問題具有復(fù)雜性和整體性的特征，無法由某個政府獨(dú)立有效地解決跨區(qū)域生態(tài)問題，生態(tài)有效治理迫切需要政府間加強(qiáng)合作，形成更加密切的聯(lián)合行動，以提高生態(tài)治理的實(shí)效。區(qū)域生態(tài)府際合作治理的困境有：（一）區(qū)域生態(tài)府際合作治理價值理念的缺失;（二）政府權(quán)力組織結(jié)構(gòu)的異構(gòu);（三）區(qū)域生態(tài)府際合作治理政策制定與執(zhí)行的錯位。提升策略：轉(zhuǎn)變生態(tài)價值理念，加強(qiáng)府際合作意識;調(diào)整府際關(guān)系，建立更有效的區(qū)域生態(tài)治理協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu);完善區(qū)域生態(tài)府際合作治理制度。

關(guān)鍵詞：區(qū)域生態(tài)治理;府際合作;困境;提升策略

中圖分類號：D630;X32文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A文章編號：2095-6916（2022）10-0047-04

黨的十九大報告強(qiáng)調(diào)，建設(shè)生態(tài)文明是中華民族永續(xù)發(fā)展的千年大計。我國在生態(tài)治理上取得了前所未有的成就，但從中央生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察組通報的情況來看，我國生態(tài)治理任重道遠(yuǎn)，還有一段很長的路要走。習(xí)近平指出，“良好的生態(tài)環(huán)境是最公平的公共產(chǎn)品，是最普惠的民生福祉”[1]。如何更好地滿足人民群眾對于生態(tài)環(huán)境的高需求，是提升政府治理能力現(xiàn)代化必不可少的一環(huán)，由于我國地域廣袤的國情和生態(tài)破壞案例的復(fù)雜性，強(qiáng)化不同層級，區(qū)域政府之間的協(xié)調(diào)合作，成為應(yīng)對生態(tài)治理難點(diǎn)問題的必然趨勢。

一、我國區(qū)域生態(tài)府際合作治理的理論依據(jù)

（一）生態(tài)問題的跨區(qū)域性

黨的十八大以來，黨和國家高度重視生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作，各級政府就生態(tài)問題做出了前所未有的努力，但從中央環(huán)保督察組深入一線核實(shí)查處的情況來看，全國各地的生態(tài)仍然普遍存在長期角力、糾偏乏力、改了又改等諸多問題。隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的不斷推進(jìn)，生態(tài)問題日益嚴(yán)重，最終會對人類的生存和發(fā)展帶來巨大的挑戰(zhàn)。生態(tài)環(huán)境具有整體性特征，而這一特征使生態(tài)問題呈現(xiàn)“脫域”形態(tài)。“脫域”式生態(tài)問題的類型由單一性向復(fù)合性轉(zhuǎn)變，增加了治理的艱巨性。類似水和大氣污染等生態(tài)問題會跨越地理界限、突破傳統(tǒng)的政治邊界，其危害往往具有比較大的波及性，且在不同區(qū)域內(nèi)會呈現(xiàn)出不同的問題表征。正是由于生態(tài)問題的跨區(qū)域性，地方政府成為了休戚與共的命運(yùn)共同體，必須加強(qiáng)合作，才能遏制生態(tài)問題的進(jìn)一步惡化。

（二）生態(tài)治理的多元主體

生態(tài)環(huán)境是一種公共享有的物品，價格和競爭機(jī)制在其中難以發(fā)揮太大的作用，它的非排他性特征決定了人們可以不付出或付出較小的代價就可以獲得其他人的付出——以享受到公共物品的供給。這樣的特性在一個商品社會里沒有人愿意付出代價去提供公共產(chǎn)品，政府不可避免地成為公共物品的供給者，且在生態(tài)治理過程中發(fā)揮著不可替代的重要作用，只有這樣才能平衡區(qū)域生態(tài)治理的成本與收益，避免生態(tài)資源的過度開發(fā)和利用。政府是權(quán)力的擁有者，它的勝勢是其他主體無法相比的;政府權(quán)威的普遍性、權(quán)力和暴力的合法性等特點(diǎn)，決定了它在生態(tài)治理中的主導(dǎo)地位。但是，這并不意味著生態(tài)治理的主體就只有政府，同時也還包括社會組織和公民個人，這些也是生態(tài)治理中不可忽視的主體力量。

（三）區(qū)域生態(tài)府際合作治理的必要性和可能性

區(qū)域生態(tài)府際合作治理的必要性主要包含三個方面：首先，區(qū)域生態(tài)府際合作治理是開展區(qū)域復(fù)合型生態(tài)問題防治的內(nèi)在要求。隨著區(qū)域一體化、信息化的快速發(fā)展，資源和信息等突破了傳統(tǒng)的行政區(qū)劃邊界，政府面臨著復(fù)合性的跨區(qū)域生態(tài)問題。當(dāng)這些問題無法僅僅依靠單個地方政府的力量來徹底解決，區(qū)域生態(tài)府際合作治理便應(yīng)運(yùn)而生。其次，區(qū)域生態(tài)府際合作治理是我國國家治理現(xiàn)代化建設(shè)的必然要求。習(xí)近平指出國家治理體系“包括經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會、生態(tài)文明和黨的建設(shè)等各領(lǐng)域體制機(jī)制、法律法規(guī)安排，也就是一整套緊密相連、相互協(xié)調(diào)的國家制度”[2]。而區(qū)域生態(tài)治理作為國家治理體系的中間環(huán)節(jié)，它的成效也助力于國家治理體系的完善與發(fā)展。區(qū)域生態(tài)治理離不開府際合作，只有建立良好的府際合作關(guān)系，雙方政府才能真正地在合作競爭當(dāng)中提升自身的治理能力。最后，區(qū)域生態(tài)府際合作治理是區(qū)域統(tǒng)一發(fā)展的迫切要求。世界是一個地球村，綜觀我國目前的區(qū)域生態(tài)治理中的府際關(guān)系多呈現(xiàn)異化的狀態(tài)，往往是處于一個“競爭有余而合作不足”的狀態(tài)，如何克服彼此的差異尋求合作共識，這是一個時代發(fā)展不可避免的課題。

區(qū)域生態(tài)府際合作治理的可能性也可從三個方面闡述。一是經(jīng)濟(jì)實(shí)力顯著增長和科學(xué)技術(shù)的迅猛發(fā)展夯實(shí)了物質(zhì)基礎(chǔ)。我國的經(jīng)濟(jì)增長速度換擋，發(fā)展方式轉(zhuǎn)變、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整，朝著質(zhì)量增長方向邁進(jìn)。這樣的繁榮景象為我國區(qū)域生態(tài)府際合作治理提供了契機(jī)，我國在生態(tài)治理上的財政投入力度也是逐年增長。同時，如水環(huán)境治理中，生活和生產(chǎn)污水循環(huán)技術(shù)、資源化和減量化的污染源頭控制技術(shù)、生態(tài)修復(fù)技術(shù)，等等，這些都為我國的區(qū)域生態(tài)府際合作治理提供了技術(shù)支撐。二是地方政府存在共同利益和資源、優(yōu)勢的互補(bǔ)性。雖然地方政府在生態(tài)治理的具體利益和目標(biāo)上是存在差異的，但這并不否定他們的根本利益還是一致的，都對良好的生態(tài)環(huán)境有需求，這為區(qū)域生態(tài)府際合作治理提供了可能性。三是以馬克思主義生態(tài)治理思想為基礎(chǔ)的習(xí)近平生態(tài)文明思想為區(qū)域生態(tài)府際合作治理提供了思想基礎(chǔ)。馬克思的相關(guān)著作中雖然沒有對區(qū)域治理有特意的闡述，但其“勞動分工”“區(qū)域分工”“合作工廠”“相互依賴”等[3]觀點(diǎn)都對我國的區(qū)域生態(tài)治理有一定的啟示。

二、我國區(qū)域生態(tài)府際合作治理的困境

（一）區(qū)域生態(tài)府際合作治理價值理念的缺失

一是生態(tài)理念有待進(jìn)一步轉(zhuǎn)變。十八大以來，政府逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)樯鷳B(tài)保護(hù)優(yōu)先的生態(tài)治理理念，避免“先發(fā)展、后治理”的老路，踏上了“邊發(fā)展、邊治理，預(yù)防大于治理”的新路，突破了以往經(jīng)濟(jì)發(fā)展與生態(tài)保護(hù)對立的局面。但總體來看，我國政府的生態(tài)保護(hù)和治理的自覺意識還不夠，主要通過自上而下的行政命令進(jìn)行強(qiáng)制要求，并沒有將正確的生態(tài)價值理念內(nèi)化于心，重經(jīng)濟(jì)發(fā)展輕生態(tài)保護(hù)的觀念沒有得到根本性的扭轉(zhuǎn)。二是生態(tài)合作意識有待進(jìn)一步加強(qiáng)。不同層級政府因?yàn)檎J(rèn)知、視角的差異，容易在生態(tài)保護(hù)和治理中形成整體利益與局部利益的沖突;不同區(qū)域的同級政府，因自然地理?xiàng)l件、經(jīng)濟(jì)社會條件等不同，也很難形成一致性目標(biāo)和步伐。例如，霧霾對盆地和平原地區(qū)的影響有明顯差異，平原地區(qū)政府對霧霾治理的關(guān)注度自然低于盆地地區(qū)政府。FDF61C7C-528A-4EF2-B8E2-A7457FB7D463

（二）政府權(quán)力組織結(jié)構(gòu)的異構(gòu)

一是“各管一段”的生態(tài)管理體制。我國長期以來的生態(tài)管理體制都是以行政區(qū)域劃分為標(biāo)準(zhǔn)的，在這種管理體制下，地方政府聚焦轄區(qū)生態(tài)問題，治理權(quán)力僅限于本區(qū)域，且只需要對本區(qū)域生態(tài)環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)，忽視生態(tài)本身的滲透性和整體性。在縱向政府關(guān)系上，政府合作的最主要的動因還是來自中央或者上級政府的強(qiáng)制命令，當(dāng)區(qū)域生態(tài)問題產(chǎn)生時，執(zhí)法人員需要在本省逐級上報得到上級部門的指示，這樣層層上報往往會延誤生態(tài)治理的最佳時期，而在橫向政府的合作當(dāng)中，區(qū)域合作主體之間信息不夠暢通、動力不足、協(xié)調(diào)不夠，這阻滯了區(qū)域生態(tài)問題的有效治理。

二是“九龍治水”的分割管理方式。在生態(tài)治理中我國長期以來缺乏統(tǒng)一的具有權(quán)威性的生態(tài)治理協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，現(xiàn)有區(qū)域協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)僅具備有限碎片化整理功能。我國當(dāng)前橫向政府之間的合作主要是以不具有強(qiáng)制性的“行政協(xié)議”為紐帶的區(qū)域聯(lián)席會議、區(qū)域發(fā)展論壇、領(lǐng)導(dǎo)小組等制度形式，行政協(xié)議約束力的基礎(chǔ)來自締約主體的誠實(shí)守信，對違反合作協(xié)議的主體只是進(jìn)行協(xié)商式的責(zé)任追究，缺乏相關(guān)法律法規(guī)的明確規(guī)定，這樣降低了協(xié)議對于主體的約束力，很多行政協(xié)議不了了之，并沒有被真正實(shí)行。縱向政府之間、橫向政府之間和政府各個部門之間的分散治理、職責(zé)交叉重復(fù)、多頭指揮，最終造成效率低下成本高企。各個地方政府和部門之間無形建立起“銅墻鐵壁”，成為地方政府合作的阻礙。

（三）區(qū)域生態(tài)府際合作治理政策制定與執(zhí)行的錯位

一是政策制定存在一定的偏差。政策制定常滯后于生態(tài)問題的出現(xiàn)或者惡化，與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的需要不相適應(yīng)，中央政府在政策制定當(dāng)中很容易出現(xiàn)原則性“一刀切”的做法，地方政府執(zhí)行中央政府的命令過程中，政策在一定程度上缺乏本區(qū)域的特色。地方政府的政策制定多以屬地主義為原則，忽視生態(tài)治理的整體性，在處理跨區(qū)域生態(tài)問題時，各行政區(qū)在地方利益的誘導(dǎo)下存在不同程度上的地方保護(hù)主義，由此造成“政出多門”現(xiàn)象。同時，政策的制定在內(nèi)容上各個行政區(qū)并不具有協(xié)調(diào)性，甚至相互矛盾，區(qū)域一體化政策程度較低。

二是政策執(zhí)行有待進(jìn)一步提升。我國通過政府的決定、通知、條例進(jìn)行傳達(dá)和執(zhí)行的方式缺乏連續(xù)性和穩(wěn)定性。站在縱向府際關(guān)系角度來看，生態(tài)治理政策的推行通過各級政府的層層傳達(dá)，地方政府對中央政府的生態(tài)治理政策進(jìn)行選擇和非原則性變動執(zhí)行，造成下一級政府會在上一級政府生態(tài)治理政策上制定出“打折扣”的政策，生態(tài)治理政策的實(shí)際執(zhí)行效果不盡人意。

三、我國區(qū)域生態(tài)府際合作治理的提升策略

（一）轉(zhuǎn)變生態(tài)價值理念，加強(qiáng)府際合作意識

馬克思指出：“人作為自然存在物，而且作為有生命的自然存在物，一方面，具有自然力、生命力，是能動的自然存在物;這些力量作為天賦和才能、作為欲望存在于人身上;另一方面，人作為自然的、肉體的、感性的、對象性的存在物，和動植物一樣，是受動的、受制約和受限制的存在物”[4]。我國在面臨著生態(tài)問題時，政府要尊重客觀規(guī)律，同時發(fā)揮主動能動性。

一是提高生態(tài)價值認(rèn)知。通過開展各種有效的生態(tài)意識教育，煥發(fā)政府和相關(guān)工作人員生態(tài)治理的自覺意識，逐漸擺脫機(jī)械執(zhí)行中央政府生態(tài)治理政策的態(tài)度，強(qiáng)化生態(tài)環(huán)境整體治理的統(tǒng)一價值觀念，凝聚共識。對于經(jīng)濟(jì)發(fā)展和生態(tài)保護(hù)兩者之間的關(guān)系，政府首先要認(rèn)清兩者是完全可以做到并行不悖的，即沒有良好的生態(tài)環(huán)境，就談不上經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。同樣，經(jīng)濟(jì)的發(fā)展正在為生態(tài)治理提供物質(zhì)上和技術(shù)上的支持，沒有經(jīng)濟(jì)發(fā)展，也談不上好的生態(tài)治理成效。與此同時，絕不重蹈“先污染后治理”的老路徑，做到“邊發(fā)展邊治理”，強(qiáng)調(diào)預(yù)防大于治理的方式。

二是強(qiáng)化合作治理共識。合作與競爭是個對立統(tǒng)一體，區(qū)域生態(tài)治理過程中，只有競爭沒有合作，政府系統(tǒng)容易產(chǎn)生內(nèi)耗，資源得不到有效的利用，惡性競爭更有可能造成治理主體的“兩敗俱傷”。同樣，合作如果離開了競爭，政府的工作就難以形成激勵機(jī)制，不符合現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)中充分調(diào)動發(fā)揮各要素活力的要求，系統(tǒng)也就很難更好地運(yùn)轉(zhuǎn)下去。

（二）調(diào)整府際關(guān)系，建立更有效的區(qū)域生態(tài)治理協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)

通過調(diào)整府際關(guān)系，達(dá)到整體性治理的目的。要厘清我國縱向和橫向政府之間的關(guān)系，既保證中央政府權(quán)力的有效貫徹，又保證地方政府獲得一定的獨(dú)立自主權(quán)。理清中央政府與地方政府在事權(quán)上的合理劃分，明確二者之間具體的權(quán)責(zé)界限。同時建立更有效的區(qū)域生態(tài)治理協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。我國現(xiàn)階段的府際合作處于一種非制度化的階段，有效的區(qū)域生態(tài)治理協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)是保障府際合作的重要組織，只有強(qiáng)化區(qū)域生態(tài)治理協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的權(quán)威性和獨(dú)立性，才能更好地解決生態(tài)治理過程中責(zé)任主體缺位的問題。中央政府成立“區(qū)域協(xié)調(diào)管理委員會”和建立跨行政區(qū)的協(xié)調(diào)管理機(jī)構(gòu)進(jìn)行統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和干預(yù)，地方上則建立擁有獨(dú)立的立法權(quán)、行政權(quán)、財政權(quán)的跨行政區(qū)的生態(tài)協(xié)調(diào)管理機(jī)構(gòu)，在加強(qiáng)中央政府的統(tǒng)一協(xié)調(diào)功能的同時充分發(fā)揮地方政府的積極性。

（三）完善區(qū)域生態(tài)府際合作治理制度

完善區(qū)域生態(tài)府際合作治理體制。習(xí)近平指出，“今天，擺在我們面前的一項(xiàng)重大歷史任務(wù)，就是推動中國特色社會主義制度更加成熟更加定型，為黨和國家事業(yè)發(fā)展、為人民幸福安康、為社會和諧穩(wěn)定、為國家長治久安提供一整套更完備、更穩(wěn)定、更管用的制度體系。”[5]由此可見，不管在哪個領(lǐng)域范圍，制度的建設(shè)都極其重要。

健全區(qū)域生態(tài)府際合作治理體制機(jī)制。完善利益溝通協(xié)調(diào)與生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。利益協(xié)調(diào)機(jī)制是區(qū)域生態(tài)府際合作治理機(jī)制中的重要一環(huán)，對理順府際間的利益關(guān)系，對解決其中的利益沖突發(fā)揮著至關(guān)重要的作用。在縱向利益關(guān)系上，為了減少府際惡性競爭，中央政府應(yīng)該更加積極引導(dǎo)地方政府形成正確的利益觀念，承認(rèn)地方政府自身利益的合理性，堅持以中央利益為中心，同時兼顧局部利益的原則處理區(qū)域生態(tài)問題。在橫向利益關(guān)系上，政府在區(qū)域生態(tài)治理的府際合作中，如較弱勢的群體會付出更多的成本但收益卻不成正比，較發(fā)達(dá)的區(qū)域可能付出較少的成本就能獲得同等的利益或者遠(yuǎn)超于成本的利益。這樣不協(xié)調(diào)的“付出收益比”長期地存在著，較弱地區(qū)的積極性就會被打壓，合作意愿降低，最終導(dǎo)致合作的破裂。這就需要在利益協(xié)調(diào)上要兼顧公平與效率，處理好“誰來補(bǔ)”“補(bǔ)給誰”“怎么補(bǔ)”“補(bǔ)多少”四個方面的問題，加強(qiáng)府際合作意愿。FDF61C7C-528A-4EF2-B8E2-A7457FB7D463

進(jìn)一步推進(jìn)區(qū)域生態(tài)府際合作治理法制建設(shè)。第一，不斷推進(jìn)立法工作。在區(qū)域生態(tài)府際合作治理當(dāng)中，必須充分發(fā)揮立法的引領(lǐng)作用，讓地方政府行為有法可依。新時代，我國關(guān)于區(qū)域生態(tài)治理和府際合作的相關(guān)法律應(yīng)當(dāng)在“依法治國”方略的指導(dǎo)下，主動適應(yīng)經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展的需要，不斷對我國生態(tài)治理領(lǐng)域的法律空白進(jìn)行填補(bǔ)，制定完善關(guān)于荒漠化、土壤污染、水污染等各個生態(tài)環(huán)境要素領(lǐng)域相關(guān)的法律，形成系統(tǒng)完整的法律法規(guī)體系。同時，法律要具有可操作的性質(zhì)，剝離地方保護(hù)主義空間，協(xié)調(diào)區(qū)域地方政府之間存在的生態(tài)立法矛盾。第二，嚴(yán)格區(qū)域生態(tài)府際合作治理執(zhí)法監(jiān)督。法律如果得不到有效遵行，只能是一紙空文。只有嚴(yán)格執(zhí)法、加強(qiáng)監(jiān)督，法律法規(guī)才能落到實(shí)處。府際合作是加強(qiáng)區(qū)域生態(tài)執(zhí)法的突破口，政府要想在區(qū)域生態(tài)執(zhí)法過程中大有可為和真有作為，只有以政府合作來促進(jìn)執(zhí)法協(xié)同。

結(jié)語

生態(tài)問題是世界上每一個國家都十分關(guān)注的重大問題，因?yàn)樗P(guān)系到民族與國家的可持續(xù)發(fā)展，我國要走可持續(xù)發(fā)展道路就必須有效解決生態(tài)問題。生態(tài)問題解決得好，可以促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展。反之，生態(tài)問題如果得不到重視，民族就難以永續(xù)發(fā)展。十八大以來，我國生態(tài)治理取得了一定的成就，如政府的生態(tài)價值理念已經(jīng)發(fā)生了前所未有的轉(zhuǎn)變，在生態(tài)治理體制機(jī)制上得到了不斷創(chuàng)新等，但在區(qū)域生態(tài)府際合作治理上仍然面臨諸多困境。

目前，我國社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新時代，邁入新常態(tài)，我國生態(tài)治理也站在新的歷史臺階上，面對社會主要矛盾的變化，在生態(tài)治理上政府也面臨著更大的壓力，如政府的生態(tài)理念沒有得到根本性的改變，行政區(qū)行政模式弊端的存在，政府之間的利益協(xié)調(diào)機(jī)制不夠完善等問題的存在，這些都成為了區(qū)域生態(tài)府際合作治理的阻礙。只有政府朝著良性的互助合作方向發(fā)展，區(qū)域生態(tài)治理才能走向善治的道路。如何加強(qiáng)府際合作提升生態(tài)治理的實(shí)效，是一項(xiàng)亟待研究的課題。問題暴露有一個過程，而且隨著時代的發(fā)展，我國區(qū)域生態(tài)治理也會不斷產(chǎn)生新問題，因此，我國區(qū)域生態(tài)府際合作治理也會一直在路上。

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作者簡介：嚴(yán)小英（1996—），女，漢族，湖北恩施人，單位為杭州萬向職業(yè)技術(shù)學(xué)院，研究方向?yàn)轳R克思主義生態(tài)文明理論。

陳勇（1976—），男，漢族，新疆烏魯木齊人，單位為杭州萬向職業(yè)技術(shù)學(xué)院，研究方向新聞傳播、思政教學(xué)。

（責(zé)任編輯：趙良）FDF61C7C-528A-4EF2-B8E2-A7457FB7D463