人民政協作為專門協商機構參與國家治理的內在邏輯、制度優勢與效能轉化

王天楠 陳嘉華

摘要：從三個方面論述了人民政協作為專門協商機構參與國家治理的內在邏輯、制度優勢與效能轉化。指出：人民政協作為專門協商機構的新方位與參與國家治理的新使命在價值理念上相通，適應國家治理現代化的要求上契合，體系、過程和政策功能上有機融合。這些源于人民政協的組織兼容性、制度可塑性和功能拓展性。它以傳統文化為根，避免現代國家治理與傳統割裂；以中國特色為本，確保國家治理現代化與國情吻合；以團結、民主為主題，增加民主決策的實現途徑。在推進國家治理現代化的進程中，將人民政協的制度優勢轉化為治理效能，需要不斷拓展協商治理平臺，加強協商式監督作用，提升政協委員能力和政協機關效能。

關鍵詞：人民政協；專門協商機構；國家治理現代化

中圖分類號：D627文獻標識碼院A文章編號：1672-4496（2022）03-003-09

在新時代中國特色社會主義發展大格局中，人民政協被賦予國家治理的新方位新使命。人民政協是社會主義協商民主的重要渠道和專門協商機構，是“國家治理體系的重要組成部分，要適應全面深化改革的要求，以改革思維、創新力量、務實舉措大力推進履職能力建設，努力在推進國家治理體系和治理能力現代化中發揮更大作用”。這一界定一方面闡明了人民政協這一政治組織、民主形式和專門協商機構是國家治理的重要組成部分，另一方面為人民政協在新時代更好地擔負起國家治理的新使命指明了方向。

一、人民政協作為專門協商機構的新方位與擔負國家治理新使命的內在關聯

人民政協是社會主義協商民主的重要渠道和專門協商機構，有著巨大的組織兼容性、制度可塑性和功能拓展性。因此，在人民政協的制度平臺上，專門協商機構的新方位與國家治理的新使命能夠有機統一、有效兼容、相互依托、相互促進。

（一）人民政協蘊含的社會主義協商民主理念與擔負國家治理新使命相統一

人民政協是社會主義協商民主重要渠道和專門協商機構，其自身蘊含著社會主義協商民主的價值理念。而“社會主義協商民主是在中國共產黨領導下，人民內部各方面圍繞改革發展穩定的重大問題和涉及群眾切身利益的實際問題，在決策之前和決策實施之中開展廣泛協商，努力形成共識的重要民主形式”[1]。這種民主形式是實現國家治理現代化的重要方式。在我國，國家治理是國家治理體系和國家治理能力的有機統一體。其中，“國家治理體系是在黨領導下管理國家的制度體系……國家治理能力則是運用國家制度管理社會各方面事務的能力”[2]547-548。國家治理體系和治理能力現代化要求治理主體由一元管理向多元協作轉化，治理重心由科層管理向社會自治轉變，治理方式由家長式承包向共建共治共享轉向，治理程序由行政命令、人為主導向法治化、規范化轉型。其中內涵的價值如馬雪松所言：“作為制度體系建設與制度效能發揮的國家治理包含人民性的價值立場、科學性的價值導向、公平性的價值旨歸，強調民主、法治、公平、參與、效率等主導性原則。”[3]由此，國家治理現代化內嵌的價值理念同人民政協秉持的社會主義協商民主的價值內涵相統一，即兩者都要求多元主體廣泛地參與協商過程，以實現人民性、民主性；要求將管理的思維模式、方式手段轉化為治理的理念和規范，以實現科學性、公正性；要求將重心由體制內科層下沉到社區與社會，強調體制內的制度體系與體制外系統共建共治共享，同時要求這套制度體系在法治化的軌道上運行，以實現民主、法治、公平、參與、效率等現代價值。由此，人民政協背后蘊含的社會主義協商民主理念同現代國家治理理念具有相通的價值支點。

首先，社會主義協商民主和現代國家治理在人民當家作主的價值目標上相統一。兩者統一在黨領導人民實現當家作主的制度宗旨之中。社會主義協商民主是人民當家作主的重要實現形式和實現方式，國家治理體系治理能力現代化是保障實現人民當家作主的制度體系和能力方面的要求，兩者共同秉承“以人民為中心”的執政理念，共同實現人民當家作主的價值目標。

其次，社會主義協商民主與現代國家治理在追求價值共識的時代目標上相通。國家治理現代化要求政治決策過程要充分發揚民主、相互協商、共同參與，進而凝聚更多的價值共識，由此才能實現更廣泛社會主體追求的價值目標。而“協商民主是實現黨的領導的重要方式，是我國社會主義民主政治的特有形式和獨特優勢”[4]。人民政協通過高頻次、高密度、廣泛多層次的制度化協商實現各階層廣泛參與治理的現代政治價值，是“凝聚共識、凝聚智慧、凝聚力量”的制度化過程。高質量、高成效、高制度化的民主協商本身體現國家治理中“軟”治理與“硬”治理相互結合的現代政治價值，即圍繞人民性的“軟”治理與實現科學性的“硬”治理統一、強調公共參與的“軟”治理與依法治國的“硬”治理統一、體現公平的“軟”治理與注重效率的“硬”治理統一。由此可見，社會主義協商民主的價值蘊含在國家治理現代化之中，而現代國家治理的價值需要社會主義協商民主更有效地實現，兩者相輔相成。

最后，共同實現民主決策的過程價值與科學決策的政策價值。作為社會主義協商民主重要渠道和國家治理重要組成部分的人民政協，秉持民主決策、科學決策的價值理念。社會主義協商民主通過決策之前和決策實施之中廣泛地開展協商實現決策的民主化、科學化；而國家治理體系和治理能力本身蘊含著更為廣泛的主體之間進行充分民主協商的要求，進而通過吸取各方意見、最大限度達成共識，實現決策過程的民主化，并且通過協商中的試錯、容錯、糾錯機制實現決策結果的科學化。現代國家治理體系能夠將各領域體制機制、法律法規安排凝結成一整套緊密相連、相互協調的社會主義協商民主的制度化體系，并培育駕馭這一體系的社會主義協商民主能力，進而實現國家治理體系與治理能力現代化。由此可見，社會主義協商民主與國家治理現代化共同蘊含著民主決策的過程性價值和科學決策的政策結果價值。

（二）人民政協專門協商機構職能與解決國家治理中的新問題相契合

隨著現代國家治理體系的逐步完善，必然帶來治理預期的不斷提高、治理主體的不斷多元、治理方式的不斷創新，同時社會群體對權利的主張、利益的調節、關系的協調也將呈現出日益復雜的態勢。可以說，我們越靠近“善治”的目標，化解風險矛盾的重要性和緊迫性就越突出。其中，人民政協能夠有效吸納社會各界人士，通過人民政協的大舞臺調節關系、化解矛盾，彰顯多層次的整合作用。

第一，少數民生問題政治化，能夠通過人民政協的協商溝通功能加以緩解。民生領域存在一些零散、小量、個性化需求，比如孤獨癥兒童的教育、失獨家庭的養老、罕見疾病的醫保、矯治人員的就業等。如果這些需求難以在社會性的政策中得到回應，有可能累加并衍生出復雜的社會問題甚至政治問題。人民政協能夠充分發揮廣泛聯系不同黨派、不同階層、不同利益主體并進行有效溝通協調的優勢，在公共管理部門與社會各界之間搭建起利益表達的橋梁。

第二，局部問題擴大化，能夠通過人民政協的民主監督功能加以克服。社會信息的不對稱和有效傳播機制的失靈，使得一些局部問題擴大化。比如某一區域的治安事件，可能引起其他地區人民群眾對于社會治安的普遍恐慌，甚至產生對全部公共安全或者公安司法機關信用的不信任感，傷害黨的形象和威信。人民政協可以充分發揮民主監督功能，積極吸納社會各界人士參與監督，開展有針對性的調查研究，形成政協提案，為人大完善相關立法與公安司法不斷加強有效管理提供參考。

第三，專業問題民粹化，能夠通過人民政協的協商咨詢、協商整合功能加以化解。由于無序的、非理性的社會參與，一些需要專門部門調查、專業領域研究、專家學者論證的社會問題被輿情炒作，演變為“民粹者的狂歡”，最近網民對于“丹東襲警事件”的炒作就是一個典型案例。這就需要發揮人民政協協商咨詢、協商整合功能，發揮相關界別政協委員的專業化優勢，積極為公共部門的科學民主決策建言獻策，為廣大群眾的疑慮與困惑提供專業性解釋。

（三）人民政協作為專門協商機構在國家治理的體系、過程和政策中發揮重要作用

結構—功能主義認為：“任何政治體系所發揮的功能都可以從三個層次來考察，即體系層次、過程層次和政策層次。”[5]14分析人民政協作為專門協商機構與擔負國家治理新使命的關系也可以從體系、過程和政策視角考察。

第一，人民政協是中國特色社會制度和國家治理體系的重要組成部分。“從縱向結構來看，人民政協形成了龐大層級組織體系。具體表現為全國委員會與地方委員會，從中央一直到縣區，層層設置。”[6]91在不同層級，人民政協與同級黨委、政府和人大共同組成“四套班子”。由此，從中央到縣區四層國家治理體系中形成黨委決策、政府執行、人大表決、政協協商的分工結構。從橫向結構來看，除辦事機構辦公廳（室）外，人民政協機關內設十大專門委員會，各自聯絡相關領域的委員和各界人士，進而保障政協切實履行政治協商、民主監督、參政議政的職能，這些都是國家治理體系的一部分。從組織形式來看，召開會議是人民政協履行職能的主要方式，從中央到地方，每年的政協全體會議同人大全體會議同期召開，形成中國政治生活與國家治理中獨特的“兩會模式”。此外政協的專門委員會與黨委、人大、政府有關部門不定期舉行的聯席會議，更使人民政協深度參與國家治理。

第二，人民政協是國家治理體系的重要組成部分還體現在政治過程層面。結構—功能主義的過程層面是“要求和支持的輸入通過一個轉換過程變成權威性政策的輸出。”[5]15這里的轉化過程由三方面組成，并且形成一個不斷往復的循環。第一方面，利益表達功能，政協委員在構成上具有鮮明的黨派和精英特征，各黨派、各團體和社會各界、各階層代表人士被吸納到人民政協之中，通過政治協商、民主監督、參政議政的方式將社會各界、各階層的利益訴求輸送到政治系統中，進而使人民政協成為政治過程中重要的利益表達渠道。第二方面，利益綜合功能，即經利益表達提出的要求綜合成幾個重大的政策選擇方案。在這一過程中，人民政協通過“更加靈活、更為經常地開展專題協商、對口協商、界別協商、提案辦理協商，探索網絡議政、遠程協商等新形式”[7]，并在實踐中逐步探索出應急協商、督辦反饋協商等多種新形式，輔助完成黨和政府的利益綜合。第三方面是政定制訂功能，人民政協通過對其他協商渠道的支持和配合，在黨委決策、人大立法、政府制定政策過程中起著重要作用。其一，政協協商是政黨協商的延伸。黨派合作性是人民政協最主要的屬性之一。在國家治理過程中，面對重大利益關系調整和人民群眾普遍關心的社會問題，不僅需要各政黨之間廣泛協商，也需要在更大范圍征求意見并形成廣泛共識，需要各黨派在政協的平臺上與更廣泛的社會團體、社會階層進行協商，進而實現化解矛盾沖突、促進社會和諧穩定的目標。其二，政協協商是對人大協商的配合。一些地方黨委在人民政協開展了一些地方性法規立法協商工作，為在國家層面開展立法協商積累了實踐經驗。其三，政協協商對政府制定政策起著輔助作用。政府相關領導和部門負責人參加政協協商活動，進而有利于完善民主協商成果的采納和落實。另外，政府委托政協開展的重大課題調研、邀請委員參與的重大項目研究論證等工作，不但有利于提高政府科學民主決策的能力，而且有利于提升國家治理現代化水平。

第三，政策層面分析的是政策的實際作為，不僅指政策的輸出，更主要是政策的轉換以及政策的實施效果。人民政協在政策轉換與政策實施中起著關鍵作用。習近平總書記指出：“堅持發揚民主和增進團結相互貫通、建言資政和凝聚共識雙向發力，積極圍繞貫徹落實黨和國家重要決策部署情況開展民主監督。”[4]這里，增進團結和凝聚共識就是使執政黨的路線、方針、政策得到各民主黨派、各團體和社會各界、各階層廣泛支持和擁護，畫出最大同心圓，從而提升政策的實際作為。人民政協圍繞貫徹落實黨和國家重要決策部署情況開展的民主監督，實質是對政策轉換以及政策實施效果進行的督促與檢查，進而促進政策在執行中達成最佳效果。由此，人民政協能夠充分利用自身優勢，對涉及憲法、法律和法規的實施，涉及人民群眾切身利益的實際問題，廣開言路、暢所欲言，進而緩和社會矛盾、釋放社會壓力，推動政策實際轉換、提升政策實施效果。

二、人民政協作為專門協商機構參與國家治理的制度優勢

作為專門協商機構，人民政協在我國政治框架中的性質、地位、作用都具有鮮明的中國特色，而且這種特色深植于中華優秀傳統文化，同人民代表大會相互補充、相得益彰，彰顯其參與國家治理的制度優勢。

（一）人民政協制度以傳統文化為根，可避免現代國家治理與傳統割裂

習近平總書記指出：“作為統一戰線組織，人民政協繼承了中國優秀傳統政治文化中天下為公、兼容并蓄、求同存異等文化基因，并且實現了創造性轉化和創新性發展，在創立和發展過程中，海納百川、尊重差異、包容多樣，堅持大團結大聯合，體現了人民政協的重要特征，成為多黨合作和政治協商制度的重要載體。”[8]人民政協蘊含的這些文化特征為其在國家治理中發揮重要作用提供了文化支撐。

首先，人民政協貫通千百年來中國人天下為公、天下大同的理想，這一理想同黨領導人民當家作主的治國理念相通。同時，天下為公、天下大同的理想通過黨全心全意為人民服務的宗旨和以人民為中心的執政理念體現出來。人民政協在黨的領導下，秉持天下為公、天下大同的理念，表現為：在人民政協的界別設置上，吸納了各黨派、各團體、各界人士的利益，最大程度地吸納人民群眾參加；在人民政協協商討論的內容上，既有關注改革發展穩定的重要政治問題，也有關心人民群眾切身利益的實際問題和廣大社會成員福祉的民生問題。人民政協在目標上，努力團結一切可以團結的力量，畫出最大同心圓，達成最大公約數。國家治理現代化要求治理主體廣泛多元；治理內容上緊盯公眾關心的公共事、緊迫事、棘手事；治理方式上，各方主體廣泛參與治理過程之中，通過充分、廣泛地協商，最大程度凝聚共識，努力實現社會自治。由此，秉持天下為公、天下大同理念的人民政協有助于更好地實現國家治理現代化的目標。

其次，人民政協深植于兼容并蓄、求同存異的歷史文化土壤中，這為實現國家治理現代化提供了有力保障。國家治理現代化不同于管理，不是單一的自上而下的過程，而是自下而上與自上而下相互配合、相互補充、相得益彰的過程。這就需要將國家層面的戰略部署同社會層面的群眾要求結合起來，政策制定者要廣泛調研、征求意見后形成具有群眾基礎的決策，而社會成員也要積極向決策者反映情況、對政策進行及時反饋。在這樣一個自上而下與自下而上反復溝通協商的過程中，決策者要在政策制定中兼容并蓄，在政策調整中求同存異；而面對社會成員間有不同利益、不同觀點、不同主張時，也要兼容并蓄、求同存異，而不能固執己見、一意孤行，這樣才能將社會的善治與自治結合起來，進而降低政策執行中的成本，最終推進國家治理現代化水平。

最后，人民政協在創立和發展過程中，海納百川、尊重差異、包容多樣，對推進國家治理體系和治理能力現代化起著獨特的作用。海納百川、尊重差異、包容多樣是中華優秀傳統文化的內容，也是人民政協創立、發展過程中秉持的理念。這種理念有利于人民政協更好地肩負國家治理新任務。這是因為：其一，實現國家治理現代化，既要吸收世界各國在國家治理中的成功經驗，同時也要傳承中國古代治國理政的有效做法。人民政協作為制度化平臺，可以對這些經驗進行充分協商討論，吸收各界人士關于現代國家治理的建議。其二，人民政協自身是一個尊重差異、包容多樣的平臺，關于國家治理中出現的利益紛爭、觀念差異、方式方法差別都能夠給予足夠的尊重，聽取各階層各界人士的不同意見，充分討論協商，凝聚共識與建言獻策雙向發力，進而有利于實現現代國家的軟治理。

（二）人民政協制度以中國特色為本，可確保國家治理現代化與國情吻合

“人民代表大會是我國的根本政治制度，中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度、愛國統一戰線、民族區域自治和基層群眾自治是實現人民當家作主的基本政治制度。”[9]27-31人民政協作為我國的基本政治制度，彰顯了中國特色。習近平總書記指出：“中國特色社會主義制度的生命力，就在于這一制度是中國的社會土壤中生長起來的，人民政協就是適合中國國情、具有鮮明中國特色的制度安排。”[8]人民政協是協商機構，人民代表大會是權力機關，兩者相互補充、相得益彰，共同構成中國特色政治制度安排。70多年的中華人民共和國發展歷史證明，這種中國特色的制度安排有利于滿足人民群眾參與國家治理的訴求。這種制度設計不是西方的“兩院”體制，但吸收了“兩院”體制的優點，有利于吸納各界精英參與國家治理。

首先，“議行合一”國家架構中補充諫言協商的制度載體。“議行合一”是馬克思主義關于國家建構的基本學說，也是社會主義國家組織政權的基本制度框架。中國共產黨借鑒巴黎公社和蘇聯的經驗，吸收近代以來中國政治發展道路的教訓，建立起以工人階級為領導、以工農聯盟為基礎的人民民主專政的社會主義國家。人民行使國家權力的機關是全國人民代表大會和地方各級人民代表大會。按照政治學的理論，我國實行人民代表大會為唯一國家權力機關的“一院”體制，而不像美國眾議院、參議院并行的“兩院”體制。但是，人民政協作為中國共產黨領導多黨合作政治協商的組織，在“一院”制中吸收了“兩院”制的優點。人民政協雖然并不擁有西方國家參議院或上議院的權力，但它在中華人民共和國成立之前曾代行人民代表大會權力，是誕生人民共和國的搖籃。中華人民共和國成立之后，尤其是改革開放之后，人民政協吸納各界精英，圍繞改革發展穩定重大問題和涉及群眾切身利益的實際問題，在決策之前和決策之中開展廣泛協商，進而有效彌補了人大重選舉、表決而輕協商討論的不足；彌補了人大代表以人口比例選舉而不能突出各界精英作用的不足，彌補了單一“一院制”缺乏監督制約的不足，進而有利于各界人士參與到國家治理之中。

其次，大眾民主中補充精英民主的內容，有利于各界精英參與國家治理，科學決策。人民代表大會的代表按照人口比例選舉組成，這種更多體現大眾民主的制度安排雖然突出了人民當家作主的制度特征，但對精英在決策中重要作用的考量并不重，對特殊行業、界別人士特殊利益、特殊才能、特殊作用的考量也需進一步加強，因而在決策過程中可能出現突出大多數人意愿而對少數的特殊群體照顧不周的情況。由此，在人民代表大會制度之外補充了人民政協制度。政協委員由推選產生，囊括了社會各界精英，能夠有效彌補大眾民主的不足，并且在大眾民主中吸納精英民主的內容，充分吸收社會各界精英參與國家治理之中，發揮各界精英在不同領域的專業特長、滿足少數人的特殊利益訴求、發揮各界精英在決策中的特殊作用，進而有利于推動國家治理現代化，推動決策的科學性。

最后，選舉民主之外增加協商民主的形式，有利于實現人民當家作主，推進國家治理體系和治理能力現代化。人大代表行使人民當家作主的權力主要通過選舉與表決等方式實現。然而，選舉的職能更多的是賦予代議者代行權力的合法性，具有賦權性質，而不是一種國家治理的具體操作方式。協商民主彌補了選舉民主的不足，不但賦予民主更多的實現形式，而且使民主成為一種現實可行的國家治理方式。現代國家治理正是在多元主體參與下相互協商實現的，通過協商擴大公民有序參與公共事務、實現人民當家作主權力；有利于促進科學民主決策；有利于化解矛盾沖突、促進社會和諧穩定；有利于保持黨和人民群眾的血肉聯系；有利于發揮我國的制度優勢。

（三）人民政協以團結、民主為主題，可增加民主決策的實現途徑

“有事好商量、眾人的事由眾人商量是民主的真諦。協商民主是實現黨的領導的重要方式，是我國社會主義民主政治的獨特形式和特有優勢。”[10]20作為社會主義協商民主的重要渠道和專門協商機構的人民政協，在人員組成上，廣泛、多元、兼容；在參與國家治理過程中，彰顯“我有你沒有，我能你不能”的民主治理優勢，是實現民主決策的有效途徑。

首先，人民政協有利于拓展社會各界有序參與治理的協商渠道。人民政協是各黨派團體和各族各界人士發揚民主、參與國是、團結合作的重要平臺，也是參與社會主義協商民主、參與國家治理的平臺。人民政協拓展了社會各界有序參與政協協商，并為協商搭建了良好的體制化、常態化參與平臺，支持和保障了各民主黨派、無黨派人士積極參與政協協商活動，并不斷探索新的社會組織參與政協活動的方式途徑，進而充分發揮政協委員聯系群眾、團結各界的重要作用，有效聽取意見、溝通思想、協調利益、化解矛盾、達成共識。

其次，人民政協有利于營造協商討論的良好民主氛圍。團結和民主是人民政協工作的兩大主題。習近平總書記指出，政協民主必須“努力營造既暢所欲言、各抒己見，又理性有度、合法依章的良好協商氛圍”[8]。這是因為，其一，這種氛圍的營造體現在人民政協打破了地域局限，以行業界別作為協商討論單元。同一界別同一行業中的委員彼此沒有上下隸屬關系、沒有上下級領導與被領導關系，進而打破科層人事制度帶來的束縛，形成較為民主的討論氛圍。此外，不按地區劃分而按界別劃分，還能夠打破地域局限，拓展不同委員的視野，能夠就某一專業問題進行廣泛而深入的討論。其二，政協關于某一問題只討論建議，不選舉、不表決，這種方式打破了選舉民主中的零和博弈，而采取非零和博弈的方式，相互交換意見、相互溝通說服，有利于共識的凝聚與協商民主氛圍的營造。其三，政協委員由推選產生，避免了唯“選票”馬首是瞻的選舉民主弊病，有利于發揮政協委員的個人專長，體現個人意志，為專家暢所欲言營造民主氛圍。

最后，人民政協有利于提升社會主義民主治理的效能。社會主義民主具有廣泛性、真實性、管用性的特征，人民政協有利于彰顯社會主義的這些特性。其一，人民政協作為社會主義協商民主的重要渠道和專門機構，用協商民主的形式實現社會主義民主的價值，使民主擺脫“橡皮圖章”、黨派傾軋、金錢政治等弊端，彰顯出社會主義民主的真實性。其二，人民政協委員是推選出來的各界社會精英，這使委員的代表性不再受地域、人口束縛，能夠把各行各業精英聚集起來，增加了民主的廣泛性。其三，人民政協在凝聚共識和建言獻策上雙向發力，圍繞改革發展穩定的重大問題和關乎群眾切身利益的現實問題開展廣泛協商，進而使民主更為管用。

三、進一步提升人民政協制度優勢轉化為國家治理效能的途徑

國家治理現代化要求治理體系的健全完備，公共權力得到有效監督，國家治理能力不斷提升，國家治理的過程和目標更有利于實現人民群眾對美好生活的向往。這對作為專門協商機構的人民政協提出了更高要求，要求人民政協不斷拓展治理平臺，提升民主監督效能、協商治理水平，將凝聚共識與建言獻策的制度優勢轉化為治理效能，進而推進國家治理現代化。

（一）拓展人民政協協商治理平臺

國家治理現代化要求完善行政部門為主導的“硬”治理的同時，更注重拓展協商為主要特征的“軟”治理。這就要求人民政協不斷創新協商治理的體制機制，適應國家治理現代化要求。

首先，完善政協協商與政黨協商相互銜接的治理平臺。在我國，政協協商與政黨協商不但有著相同的文化基礎、理論基礎、實踐基礎和制度基礎，而且主體重合、協商內容交叉、目標一致、功能互補。完善政黨協商和政協協商首先要健全兩者的制度機制，即協商議題的提出機制方面，議題選定上，上要“搭天線”、下要“接地氣”，與黨政所需、群眾所盼、界別所長結合起來，拓展向群眾征集議題的渠道與形式；協商資源的整合方面，做到黨派、團體、各界人士合理分工、優勢互補，嘗試黨派、團體和界別聯合調研、資源共享機制；知情明政方面，保障協商參與者的知情權，確保信息公開、共享與對稱；協商反饋方面，政協創造與政府各相關部門聯系起來的制度平臺，通過專報、政協信息、新聞報道和大會發言等方式促進協商成果的轉化利用；察效問責方面，一方面加強政協委員責任擔當，另一方面及時跟蹤察效，注意質量，不能單純為了協商而協商。

其次，優化政協協商同黨委、政府之間的銜接，建立與黨委、政府銜接的協商治理平臺。政協協商必須在黨的領導下，為黨委、政府中心工作服務。如果缺乏同黨委和政府的工作銜接，政協協商就成了無源之水、無本之木。因此，在銜接原則上，必須始終將黨的領導作為工作指南，堅定“四個意識”，做到“兩個維護”；銜接內容上，一要堅持重大事項向黨委報告，二要堅持積極向黨委提出推進政黨協商和政協協商的工作建議；銜接方式上，要將政協協商納入各級黨委重大決策過程，實現政協協商與黨委、政府重大決策在程序上的有效銜接。另外，要特別注意政協協商與政府工作銜接中注重事務性的特點，如列席人大會議聽取和討論當地政府工作報告、政府相關部門領導聽取政協委員的協商議政發言、政協委員協商提案交政府及其部門辦理、政協協商的調研視察要緊密圍繞政府工作的重點等，由此建立政協與黨委、政府的日常聯絡機制。

最后，拓展專家協商治理平臺。政協委員中匯集了各行各業的專家，因此，在政協的平臺上發揮好各界精英的作用，拓展專家協商治理機制是國家治理現代化的要求。為此，一是為專家提供協商治理渠道，邀請相關領域專家參與專門領域決策，在決策之前與決策中同專家廣泛協商，將特別問題的專門協商與日常協商協調起來。二是組織專家委員對本地區關系黨委政府工作的重大問題和群眾切身利益問題進行調研，提出相關方案，為黨委政府決策提供參考。三是政協委員在政府相關部門與廣大群眾就相關問題進行聽證、座談過程中，發揮專家委員的專業所長，一方面提供智力支持，另一方面發揮斡旋協調的中間人作用。

（二）提升人民政協民主監督效能

國家治理現代化要求對公權力進行有效監督。人民政協的民主監督，雖然不是權力監督，但在我國政治體制與監督體系內起著獨特的作用。提升政協民主監督效能是完善對公權力進行有效監督的一種重要手段。

首先，健全權力運行的制約和監督機制要求監督主體的廣泛性。全國政協現設34個界別，地方政協也有30個左右的界別。然而，隨著我國社會經濟結構變化，社會階層和群體不斷分化、重組，并且出現一些新的社會階層和利益群體。這些階層和群體各自擁有自己的利益訴求，并在產生發展過程中同其他階層和群體產生不同程度的矛盾和沖突。因此，需要通過優化人民政協界別構成，進而有效發揮調節階層關系、化解利益矛盾、形成共識的作用。要廣泛吸納新社會階層的代表人士加入人民政協，從而使人民政協的界別代表始終與我國經濟社會發展和社會階層變化保持動態平衡。如增加新的社會階層人士、法律界人士等界別。增加法律界別，一方面適應我國全面依法治國的要求，另一方面法律工作者隊伍龐大、在市場經濟中發揮法治監督的作用。另外，還要依據界別設置的職業化標準，恢復自由職業界民主人士界別，照顧到還不能立刻組織團體的方面；增加福利保障界的職業化程度，進而有利于近年人民群眾對食品、衛生等民生領域安全的關注，對之進行有效監督，提出對策建議，護衛民生安全、增進民眾福祉。

其次，健全權力運行的制約和監督機制不僅要求縱向監察式監督，也需要橫向協商式監督。協商式監督是人民政協適應國家治理現代化的新職能。在協商監督中，協商是原則和途徑，政協章程是要求和根據，協商監督要貫徹人民政協整個履職過程。由此，人民政協協助各級黨委、政府解決問題、改進工作，進而實現增進團結、凝聚力量的目的。這里，政協民主監督具有過程性特點，即通過全過程的民主協商監督確保重大決策不發生失誤和紕漏，更好地順乎民意、合乎實際；具有直接性特點，要求面對面協商，有利于黨和國家機關工作人員直接傾聽人民群眾批評意見；具有平等性特點，要求平等參與和平等對話，使公權力自覺置于人民群眾監督之下。

再次，健全權力運行的制約和監督體系不僅要求以權力制約權力的“硬性”監督，而且需要非權力性的柔性監督。政協民主監督是非權力性監督，不具有法律強制性和法律約束性，而是運用“話語權、批評建議權”實現對公權力的軟性監督。這種話語權不同于社會一般輿論的話語權和意識形態的話語權，而是人民政協根據政協章程履行政治協商、民主監督、參政議政職能而產生的話語權。這種話語權的監督要求發揮人民政協在“四套班子”中的特殊地位，影響黨委決策、政府執行和人大立法工作，運用決策（立法）之前和決策（立法）之中征求意見的機會，充分運用建言獻策的話語手段進行民主監督。此外，許多政協委員在黨委、政府、司法等權力機關擔任或曾經擔任過領導職務，還有的政協委員由各級政協推薦到當地政府部門、司法機關擔任監督員、檢察員、督導員，人格化權力與職務化權力增加了政協民主監督的話語權。

最后，健全權力運行的制約和監督機制要求不同的監督形式和監督平臺。黨的十九大提出：“把黨內監督同國家機構監督、民主監督、司法監督、群眾監督、輿論監督貫通起來，增強監督合力。”[10]54由此可見，在這一系列監督形式中，人民政協的民主監督是重要組成部分。人民政協監督處于我國政治體系內部，彌補了權力監督、專門機構監督以及體制外社會輿論、新聞媒體監督的短板，能夠以協商建議的形式開展協商式監督。此外，人民政協本身不是民主監督主體，而是民主監督的載體和平臺，為共產黨與民主黨派、無黨派人士相互監督提供載體，為各黨派、各團體，各族人民和各界人士對國家機關及其工作人員的工作進行監督提供制度平臺，進而健全了權力運行制約和監督的機制。

（三）提升政協委員能力與政協機關效能

推進國家治理能力現代化要求提升政協委員自身的能力。政協委員是人民政協在國家治理中發揮作用的主體，充分發揮政協委員作用是提高人民政協實際工作效率和協商治理水平的關鍵。在新時代，鞏固人民政協在國家治理中的示范引領作用，必須從政協委員自身入手，通過各種方式解決目前存在的參政能力不強、協商意識較差及參與手段落后等問題。為此，一是提高政協委員理論素養，擰緊思想開關。思想理論素養是政協委員參與國家治理的基石，它直接關系政協委員參政議政能力。因此，推進國家治理現代化要求把政協委員的思想理論建設擺在人民政協各項建設的首位，充分發揮思想政治教育對各民主黨派、無黨派人士政協委員的培育塑造作用。通過提倡、鼓勵政協委員自覺學習習近平總書記關于人民政協以及統戰工作的一系列重要論述，提高自身把握政協工作規律與特點的能力。二是要切實增強政協委員主動參與協商治理的意識。意識是行為的先導，主動參與協商是政協委員認真履行職責、積極參與協商治理的表現。為此，推進國家治理現代化要求通過加強相關制度建設，完善政協委員參政議政機制與追責機制，厘清各級政協委員在參與國家治理過程中的權利和責任；要求提高政協委員參政意識與責任意識，認真履行提案責任；各級黨政機關要增強平等、虛心、真誠協商意識，為政協委員參與國家治理營造寬松、平等、和諧的氛圍。三是要推進國家治理現代化要求以信息化技術完善政協委員網絡學習交流平臺。第一，政協委員要借助云計算、大數據等移動互聯網信息技術，建立參政議政電子檔案，將日常調研、提案以及參加的其他協商治理活動予以實時動態跟蹤；第二，廣泛借助大數據提供的數字統計資源，為撰寫相關提案提供數據統計、文件資料等信息資源；第三，以移動互聯網技術為依托，搭建政協委員網絡學習交流平臺，吸收和借鑒他人有益經驗，提高治理能力。

推進國家治理能力現代化要求加強政協機關自身建設。因為“政協機關是政協組織常設的辦事機構，是政協工作的中樞神經系統，承擔著參謀、組織、聯絡、協調、綜合、服務等工作職責，既是政協工作的指揮部、參謀部，更是委員履職的服務部、保障部和綜合協調部”[11]，這種制度載體、協商平臺的屬性要求政協機關同樣適用國家治理現代化要求。首先解決政協機關工作人員工作動力的問題。一是更新思想觀念，適應人民政協國家治理重要組成部分新定位。在干部選拔任用上，將政協干部與黨委、政府干部通盤考慮、長遠規劃、科學謀劃，加強政協機關干部的選拔、使用、交流、調配、培養工作，形成政協干部的擇優選拔、任用機制。在編制配置上，要同參與國家治理的新職能相匹配，使政協機關編制合理化。在結構方面，老中青年齡結構相當，知識、專業、任職經歷等結構相協調。交流上，打通黨委、政府、人大、政協的界限，實現干部交流順暢。二是提升政協機關工作人員的能力素質，要求提升有效對話與溝通能力，協調平衡能力，預判風險化解矛盾能力，發揮反饋糾錯能力。這些能力都是更好地服務政協委員，為政協委員參與國家治理、履職盡責提供必要保障。三是提高政協機關的工作效率，建立健全委員視察機制，專項調研機制，信息供給、交流、反饋機制，委員聯絡溝通機制，意見整理、上報、催辦、答復機制，并通過考核加強這些機制的運轉效能。四是加強信息化建設，適應現代數字化治理的要求。政協機關辦公實現信息化，建設“數字政協”“智慧政協”。

總之，在新時代，人民政協參與國家治理，不但彰顯了中國特色社會主義的制度優勢，而且為推進國家治理體系和治理能力現代化提供了重要制度保障。

參考文獻

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責任編輯：李飛

基金項目：2020年度中央社院統一戰線高端智庫課題野國家治理現代化視閾下提升人民政協專門協商機構效能的路徑研究冶淵ZK20200104冤曰2022年度遼寧省經濟社會發展研究課題野以鑄牢中華民族共同體意識為主線推進新時代民族工作創新發展研究冶淵2022lslwzzkt-041冤。