我國生態環境保護工作發展歷程及趨勢

趙晶晶 肖文濤

摘要：回顧了我國生態環境保護工作發展歷程，經過起步、矛盾凸顯、新時代等階段的發展，取得的環境保護制度建設日趨完善、環境保護工作的監管手段多樣化發展、環境污染治理水平突飛猛進等成就。提出新時代我國生態環境保護工作要以生態文明建設為統領，把“堅持保護優先”作為首要原則，以“高質量發展”為導向，推動經濟社會全面綠色發展，實現經濟效益、社會效益、環境效益三效合一。

關鍵詞：生態文明；保護優先；高質量發展

中圖分類號：X3文獻標識碼院A文章編號：1672-4496（2022）03-105-04

基金項目：2022年度遼寧省軟科學研究項目野科技支撐遼寧智造強省建設的對策研究冶。

過去一百年，尤其是二戰以來，地球人口急劇擴張，生產力迅猛發展，科學技術突飛猛進，人們的物質生活水平實現了大幅度提升。與此同時，工業化生產排放的污染物越來越復雜多樣，人們生活排放的廢物也隨著生活水平提高越來越多，一味追求經濟效益的工業化發展模式使我們賴以生存的大氣環境、水環境、土壤環境日益惡化。自然界的生態平衡已然岌岌可危，對人類的生存和發展構成了現實威脅。大力推進生態環境保護工作，保護和改善我們所賴以生存的生態環境，實現人類社會的可持續發展，是我國及全世界現階段最緊迫而艱巨的任務之一，也是人類生存、社會發展的根本性問題。

一、我國生態環境保護工作發展歷程

（一）起步發展階段

1973年第一次全國環境保護會議的召開，標志著我國環境保護工作的正式開啟。1978年改革開放以來，我國的經濟實現了飛躍式發展，取得了巨大成就，與此同時，環境保護工作也在逐步發展。1979年9月，《中華人民共和國環境保護法（試行）》頒布，正式建立了環境影響評價制度，其中明確規定了所有建設單位在其廠址選擇、設計、施工建設、運營生產全過程中都需采取措施防止對環境產生污染和破壞。并且建設項目的新建、改擴建、技術改造等所有工程，都必須按國家規定編制對應的環境影響評價文件，經生態環境保護主管部門審批通過后方可開工建設。

雖然我國已經意識到環境保護的重要性并出臺了相關的法律，但是由于社會發展程度和經濟水平有限，體制還不夠健全，制度也不夠嚴格，法制執行能力有限，發生了環境污染，懲處也不夠到位，致使我國在生態環境保護方面出現了較多的突出問題。另外，早期的環境保護制度執行率普遍不高，群眾普遍環境意識不強，經濟發展仍是第一重要任務。

（二）矛盾凸顯階段

1993年，我國確立了社會主義市場經濟的基本經濟制度，經濟飛速增長，但給生態環境保護帶來了巨大危機。首先，迅猛發展的工業化、城市化等給環境帶來了越來越大直至不可承受的壓力，環境承載力已日趨極限。其次，早期的環境管理制度缺乏約束力。受當時的國情影響，我國發展側重點主要在經濟方面，環境管理不斷讓步于經濟發展，政策執行上由本應的“剛性”逐漸變成了“彈性”。這意味著，本應維持平衡的環境保護與經濟發展，漸漸失去了平衡，環境保護已無法優化經濟發展。

20世紀90年代后期以來，我國經濟迅猛發展，經濟實力不斷提升。但是，這也直接導致了生態環境的急劇惡化，各類污染事故的頻頻發生。單一追求經濟效益的發展模式給自然環境帶來的壓力過大，自然資源枯竭，生態平衡被破壞。大氣環境、水環境質量變差，霧霾天氣頻繁，水體黑臭化，嚴重影響了民眾的生存和健康。另外，污染產生后再進行治理，不僅費時費力，經濟、人力等成本高昂，效果還不一定理想，并且水體、土壤等的污染，可能需要幾代人共同努力才能解決。

當這種局面越演越烈，我國已經意識到自然環境為經濟發展付出了怎樣的代價，國家環境保護總局于2008年升格為環境保護部，各省環境保護局也升格為環境保護廳。歷史累積的影響已然造成，破壞已不可逆轉，恢復卻困難重重，我國的生態環境質量下滑嚴重。2013年夏季，國務院總理李克強在達沃斯年會上的講話曾經強調：“中國30多年的改革發展，可以說走過了西方發達國家幾百年走過的路。所以，環境等許多問題在短時間內集中地在中國反映，這是一個特殊的現象。如果我們要總結一些發達國家走過的歷史，確實可以用‘先污染后治理來形容。在中國，現在凸顯的一些污染問題也確實和粗放的發展方式有關。”[1]

在這個時期，環境保護幾乎無法約束經濟的飛速發展，也可以說，雖然我們認識到不能以犧牲環境為代價謀求經濟發展，但是最終的結果是經濟增長的環境保護約束程度極其有限。這是由多種原因導致的，當時我國正在實施改革，從計劃經濟轉向市場經濟，市場力量迅速增強，全民齊心協力發展經濟，環境保護工作不可避免受到一定程度的忽略。另外，從主觀上看，我們雖然認識到“先污染、后治理”的發展模式存在問題，但受限于國內經濟水平，工業化程度不如國外發達國家，因此對環境污染的感受也不那么強烈。根本原因是大多數人沒有切膚之痛，造成對環境保護工作的重要性認識不足，自然環境與經濟發展之間的關系不可避免地走向失衡。

（三）新時代發展階段

生態環境與生產力是密切相關的，它是生產力的關鍵要素。一方面，良好的生態環境是勞動者生存和生活的前提。倘若沒有新鮮的空氣，沒有健康的食品，沒有潔凈的水，人類的生存和生活都難以維持下去，何談社會生產力的發展？另一方面，生態環境作為勞動對象的一個重要組成部分，所有物質資源無一不來自生態系統。整個生態系統運行狀況直接影響和決定生產力的發展。不同地區的資源總量和生態系統承載能力決定了生產力的發展極限、規模和速度等[2]。2012年黨的十八大召開，將生態環境保護列為重要議程。2013年11月12日，《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》經中國共產黨第十八屆中央委員會第三次全體會議討論通過，其中提出了要“緊緊圍繞建設美麗中國深化生態文明體制改革，加快建立生態文明制度，健全國土空間開發、資源節約利用、生態環境保護的體制機制，推動形成人與自然和諧發展現代化建設新格局”。環境保護工作再次被放到了重要的位置，并一直持續至今。

環境保護的含義不再局限于治理一條被污染的河流，或者恢復一片被砍伐的森林，其意義在不斷地擴展和豐富。隨著社會文明的發展和人類環境保護意識的不斷提升，環境保護工作的開展也在“與時俱進”。我國提出了“生態文明建設”和“高質量發展”。習近平總書記曾指出：“那種要錢不要命的發展，那種先污染后治理、先破壞后恢復的發展，再也不能繼續下去了。”[3]近些年來，我國致力于轉變經濟發展方式，提出了調整經濟和產業結構、促進科技進步與創新等戰略性措施。全國各省市都在努力優化區域的產業布局，致力于產業結構優化升級，同時大力淘汰落后產能、化解過剩產能、優化存量產能。按照主體功能區劃分，以生態環境安全為底線，根據各地區的功能定位，調整優化產業布局、規模和結構。按照各地區的生態環境承載力，結合該地區的發展潛力，確定其產業發展方向。目前，淘汰落后產能仍然是供給側結構性改革的重要內容，也是轉變生產方式、實現高質量發展的重要途徑。通過工業結構調整實現二氧化硫、氮氧化物等各類污染物的源頭減量。

與此同時，我國環境保護制度建設日趨完善。2015年1月1日，新修訂《中華人民共和國環境保護法》實施。2018年以來，《中華人民共和國環境影響評價法》《中華人民共和國環境噪聲污染防治法》《中華人民共和國固體廢物污染環境防治法》等陸續修訂實施。這些法律的修訂實施，以及“水十條”、“大氣十條”、“土十條”、環保垂直管理改革等政策持續落地完善，為我國環境保護工作提供了強有力的制度保障。

另外，隨著經濟發展和科技進步，環境保護工作的監管手段也在向多樣化發展，環境污染治理水平突飛猛進。一些基礎性、關鍵性的節能環保技術也在不斷提升，為生態文明建設提供了技術保證。近些年來，國家對科研院所等的基礎研究投資不斷加大，技術研發與創新水平不斷提高。環境科技已成為世界各國促進可持續發展最為重要的手段之一，眾多環境問題的解決更加依賴于科學技術的發展。污水處理、固體廢物綜合利用、大氣污染防治等領域的技術不斷創新，已經成為新興產業并逐漸發展壯大。越來越多的生態環境管理部門利用大數據、無人機、電力監管等高科技手段開展工作，提高環境監管和執法工作水平；利用生物技術解決污水處理領域的“瓶頸”難題。

二、新時代我國生態環境保護工作發展趨勢

（一）以生態文明建設為統領

生態文明以尊重和維護自然為前提，以人與人、人與自然、人與社會和諧共生為宗旨，以建立可持續的生產方式和消費方式為內涵，以引導人們走上持續、和諧的發展道路為著眼點[4]。生態文明建設是關系中華民族永續發展的根本大計。2007年黨的十七大報告提出：“建設生態文明，基本形成節約能源資源和保護生態環境的產業結構、增長方式、消費模式”，“生態文明觀念在全社會牢固樹立”。

“綠水青山就是金山銀山”是生態文明建設的有效實踐。2015年《中共中央國務院關于加快推進生態文明建設的意見》（以下簡稱《意見》）中，把“兩山論”的重要理念納入到了中央文件中，使得“兩山論”成為現代生態文明建設的核心思想。從理論的層面來看，“兩山論”是人與自然和諧發展；從實踐層面來看，“兩山論”是我國經濟發展方向變化最直觀的體現；從理念層面來看，“兩山論”生態文明建設觀是新時代高質量發展的重要指導。“兩山論”有利于我們更加深層地認識如何平衡經濟發展與生態環境保護，在避免破壞生態環境的同時，提升生產力，發展經濟，不斷改善現有生態環境現狀，生產力也能隨之獲得進一步發展，讓發展與保護協同共生有了良好基礎。生態保護與經濟發展并不矛盾，兩者是辯證統一關系。只有建設好生態，才能更好地挖掘其中蘊含的經濟價值，并帶來持續顯著的效益，為經濟社會發展夯實基礎。

生態文明建設不僅是經濟發展問題，也是社會治理問題。從新《環保法》到《意見》，再到《生態文明體制改革總體方案》，從立法到社會整體治理層面持續規范完善國家生態文明領域的法律法規，從不同領域和層面提升生態文明建設綜合能力。例如，實行山水田湖草沙一體化發展模式，是保護與修復生態環境的有力舉措。保護與修復需要同時進行，不能只顧一頭。只有真正實現了統籌兼顧，精準施策，才能保護環境，逐步修復被破壞的生態。同時要加快推進生態系統保護修復工程，確保生態產品具有更強大的生產力，持續增加綠植面積，加強水土流失治理，解決荒漠化和石漠化問題，提高湖泊與濕地面積，也讓生物多樣性得到保護。

此外，還要不斷擴大環境容量生態空間，使自然生態處于更加平衡狀態，為生態安全提供有力保障。為了在生態保護過程中取得更大成效，關鍵在于對落后經濟結構與發展方式進行改變，經濟效益的提升不是只有無節制索取生態資源一條路徑，也不是只關注生態環境保護而不發展經濟，關鍵在于找到保護與開發的平衡點，兩者同時推進[5]。

（二）把“堅持保護優先”作為首要原則

保護生態環境重要，還是發展經濟重要？從本質上來說，就是環境與經濟之間是怎樣一種關系，需要達到一種什么程度的平衡。2018年6月16日公布的《中共中央國務院關于全面加強生態環境保護堅決打好污染防治攻堅戰的意見》，把“堅持保護優先”作為首條基本原則提出來，強調要“落實生態保護紅線、環境質量底線、資源利用上線硬約束，深化供給側結構性改革”。黨的十八大以來，“堅持保護優先”已經成為我國制定各項重大發展戰略的重要原則。這一原則充分體現了生態文明建設規律的內在要求，準確反映了我國生態文明建設面臨突出矛盾和問題的客觀現實，明確指出了推進生態文明建設的著力方向，為我們建設生態文明提供了重要指導。

堅持保護優先，是將生態環境保護理念從經濟發展源頭引入，并貫穿始終。經過幾十年的經濟高速發展，我們面臨著自然資源緊張、環境污染嚴重、生態系統破碎和退化的局面，這種局面也嚴重限制了經濟的進一步高效發展。因此，我們必須重新思考經濟發展模式和理念，改變傳統的經濟發展模式，促進產業結構的轉型和優化升級，堅守生態環境底線，關注重點在“質量”而不是“數量”。

（三）以“高質量發展”為導向

2017年中國共產黨第十九次全國代表大會首次提出了“高質量發展”的表述，這意味著我國的經濟發展由高速增長階段轉向了高質量發展階段。習近平總書記多次強調“高質量發展”，意義重大。發展理念是否正確，從根本上決定了發展的成敗。“高質量”發展道路是滿足人民日益增長的對美好生活向往的最正確道路，也是建設現代經濟體系的必由之路，是生態文明建設理念的體現。

近年來，空氣污染、水體黑臭以及由于環境污染導致的食品安全問題頻頻出現，各種疾病多發和低齡化。每個人都不同程度地感受到了環境污染對我們生活的影響，人民對美好生活的向往出現了瓶頸。在這一時期，黨和國家領導人提出了“高質量”發展理念，并以壯士斷腕的決心轉向高質量發展。在轉型初期，我們仍然面臨著很多問題，傳統的發展模式太過深入人心，轉變必然是疼痛的，也必然是艱難的。我們必須探索出一條適合我國國情的社會主義特色高質量發展道路，人類社會才能永續發展。

高質量發展是促進經濟又好又快地發展，是一種環境友好型的發展模式。在發展經濟的同時，重視保護和改善環境質量，避免自然資源無序開發，維護生態系統的平衡和健康。發展經濟和環保永遠都不是對立關系，它們既互相牽制又互相促進。第十四個五年規劃已經出臺，我國全面實施高質量發展，進入歷史發展新階段，堅決摒棄“竭澤而漁”發展理念，不再重復西方發達國家錯誤的道路。與此同時，我們也不能只追求保護環境而不發展經濟，而是要在經濟發展過程中堅持生態環境優先的理念，在尊重自然界規律的前提下發展經濟，實現二者的共同發展，實現金山銀山和綠水青山的平衡。經濟實力的提高可以加大環境保護方面的投入，生態環境高水平保護可以推動經濟高質量發展，優化經濟結構、轉變經濟發展方式，倒逼產業優化升級、促使產業從低端向中高端邁進。生態環境投入不是無效投入，而是關系經濟社會高質量發展、可持續發展的基礎性、戰略性投入[6]。

三、結語

工業文明已經深刻改變了人類的生產與生活方式，我們也深刻認識到環境與經濟和諧發展的重要性。2019年年末，新型冠狀病毒肺炎疫情暴發，嚴重影響了人們的生活，也更加讓我們明白人與自然和諧相處的重要性。我們只有充分并深刻地認識到“生態文明建設”的重要性，全面貫徹新發展理念，擺脫過去習慣性依賴的發展模式，堅持走注重品位的“高質量發展”發展道路，才能推動經濟社會全面綠色發展，實現經濟效益、社會效益、環境效益三效合一。

參考文獻

[1]李克強與出席夏季達沃斯論壇的中外企業家代表對話交流實錄[EB/OL].[2022-05-29].https：//news.12371.cn/2013/09/10/ARTI13788 17201773979.shtml.

[2]穆艷杰，胡建東.生產力與生態環境保護關系新理念探析[J].長春師范大學學報，2021（7）：39-44.

[3]習近平的改革足跡———浙江[EB/OL].[2022-05-29].https：//www. 12371.cn/2018/12/13/ARTI1544685871185295.shtml.

[4]李春艷.建設生態文明探尋環保之路[J].環境與發展，2014，26（3）：1-2.

[5]李建德.新時代中國特色社會主義生態文明建設的理論及實踐[J].甘肅農業，2022（3）：80-82.

[6]郭永.經濟發展和生態環境保護協同推進研究———以河南省鄭州市為例[J].農村·農業·農民（B版），2022（2）：29-30.

責任編輯：趙洪波