完善和規范辯論環節提高協商建言質量

陳文慶

提 要：政協協商是我國社會主義民主政治的特有形式。協商的平臺和協商方式關系到政協協商的具體成效。辯論作為極具邏輯理性的爭辯方式，對問題透視得更為充分，辯論者情緒、情感表現（表達）更充分，更易于對問題利弊的識別。協商過程中的辯論，有益于推進協商中的真誠建言、專業建議、精準建言、有效建言。針對政協協商中存在的建言缺乏交鋒、議案提交主體單一、協商問題泛化等問題，為提高政協協商建言質量，提高問題的聚焦點和精準度，建議重視辯論，規范性辯論，以立足政協協商目標和任務的理性辯論，提高政協建言質量。

習近平總書記指出：“要把協商民主貫穿政治協商、民主監督、參政議政全過程，完善協商議政內容和形式，著力增進共識，促進團結”依據協商發生主體的不同，我國目前協商民主有多種形式，如對話、討論、辯論、審議等。在眾多的協商形式中，政協協商以“能聽意見、敢聽意見”的真誠諫言，成為我國社會主義民主政治的特有形式，且以其有別于西方議會制的最大限度的統戰成效，體現了我國社會主義制度的獨特政治優勢。從操作層面上，協商的平臺和協商方式關系到政協協商的具體成效。近年來，政協協商尤其強調真誠建言、專業建議、精準建言、有效建言。各種議政論壇、座談會、懇談會、辯論會已慢慢形成周期性訂制式的政協活動，如：全國政協的雙周協商座談會、一些地方政協的協商議事廳等。一些辯論式座談協商，因產生觀點、思想的激烈交鋒和碰撞，讓人覺得參與人敢于直面現實、直抒胸臆，有一種琴心劍膽的俠骨柔腸、為民請命的風范。充分協商過程中的思想沖突、碰撞、交鋒是不可避免的，尤其是經歷激烈辯論之后，各種觀點、意見可表達得更為充分，更有益于廓清問題的認識，使建言相對全面，所提出的解決問題的對策更能兼顧到多方利益。

一、政協辯論的概念及其創新的現實意義

我國是人民當家作主的國家，不存在西方的階級對抗，人民在根本利益和共同奮斗目標上是一致的，“辯論”作為思想認識的工具，辯論的意義定義為對“真理的共同探討”；辯論就是使人們產生激烈思想碰撞的方式；“真理是由爭論確立的”，我們認可辯論在政治協商中的功能和意義。我國早就有辯論建言納言的傳統。發生于公元前81年，針對因鹽鐵官營等經濟政策引發民怨的問題，漢昭帝命丞相田千秋召集賢良文學之士，約60多人與御史大夫桑弘羊對此事展開激烈的辯論，最后取消酒類專賣和部分地區鐵器專賣的鹽鐵會議，被認為是我國歷史上有文獻可考的最早的帶有民主協商意味的會議。

政協協商建言需要辯論，一是政協作為專門協商機構功能發揮的必要，二是政治協商事實本身的需要。政協是我國最具廣泛社會基礎的統戰組織，組成群體多樣，而且政協委員多是來自各界別有影響的代表人士。政協作為專門機構，主要是通過與專門人士的對話、溝通、討論、審議為公共決策科學性建言，以促進公共利益最大化并達成政治團結。政協協商的問題多“聚焦社會熱點、直擊民生痛點”。熱點和痛點問題既是客觀存在的事實，也是主觀價值選擇和判斷的事件。不同黨派及各界人士，由于認識背景、所站立場和角度不同，對問題看法和認識不同。政協委員各有專長，甚至個性鮮明，不善妥協……在意見的交互中，發生分歧，各有看法才是這一群體交互意見時認識與情感的真實表達。如：鄉村教育中的村校去留問題，由于價值立場不同，看法、建言相左。有主張哪怕是一生一師，也要堅持一村一校；有主張撤并、聯合建校，使資源利用更優。這些意見的差異在于價值和立場的不同。留的依據是讓學生就近上學；撤并的依據是強調集中資源，辦好學校，讓學生接受良好義務教育。目前，我國采納的是兼顧政策，國務院辦公廳2018年27號文件，將百人以下的小規模鄉村教學點和鄉鎮寄宿制學校同時作為農村義務教育的重要組成部分。這樣的協商結果在一定程度上是不同意見的折中。類似的問題，不僅需要對話、溝通、更需要辯論，讓不同的意見充分表達、充分預見利弊，才可有理性、科學建言的產生。再如：針對前衛生部部長高強發表于《人民日報》上對少數人“與病毒共存”的錯誤言論進行批判的言論，持續在網上發酵，也充滿了不同立場的辯論情緒。在我國日益民主和法制化的進程中，在民生政治中，尤其是重大民生問題上的決策性辯論是不可避免的。

政協的協商的目標是廣泛凝聚人心和力量，不是西方議會制的敵對政見斗爭，因而，要堅持真誠協商，“形成既暢所欲言、各抒己見，又理性有度、合法依章的良好協商氛圍”。為避免辯論雙方各為利益而相互攻擊，使辯論偏離議題，變成殺傷語言的秀場，也基于辯論的表達方式過于激烈，與其爭論，不如友善對話溝通更務實等觀念，我國政治協商中主要采用陳述意見，提出建議的交互方式。因而，目前以協商座談會、議政會、情況通報等會議形式為參政議政建言平臺為主。如：2013年重新啟動的全國政協雙周協商座談會，就屬于邀請式的高層協商座談會。此外，政協協商還有社情民意、金點子（微點子）、提案等書面建言形式。近年來，政協收到的提案數量翻倍增長，有些議政論壇、議政廳、座談會已形成規范制度性政協協商方式。在欣喜政協工作取得成績的同時，政協面臨提案數量暴漲，而質量有待提高；黨政部門承辦提案任務重，而政協委員對提案辦理不滿意；黨政部門依法依規承辦提案，渴望精準議案，而政協提案開放性高，民主性強，個人提案多的現實，導致一些提案無從辦理；一些奇葩提案為民眾所詬病的問題與矛盾同時存在……解決這些問題的關鍵是提高建言質量，做到真誠建言、專業建議、精準建言、有效建言。辯論，由于其更具邏輯理性的爭辯方式可對問題透視得更為充分，人們的情緒、情感表現更真實，建言利弊更直觀并易于識別，若能規避辯論弊病，完善辯論各要素之間的結構關系，理順其運行方式，不失為提高建言質量的有益方式之一。

二、政協辯論設置的基本原則

“政協協商民主作為一種民主形式，必須以黨和國家正在做的事情為中心，自覺做到在大局下思考、在大局下行動，才能發揮制度效能、彰顯意義價值。”2018年12月29日，在政協全國委員會新春茶話會上，習近平總書記強調，“人心是最大的政治，共識是奮進的動力”。政協的核心功能是統戰，通過協商達成中國共產黨領導下的最大的政治認同、思想認同、理論認同、情感認同。要達成最大的團結，政協辯論不可或缺。完善和規范政協辯論環節，應當設置以下原則。

第一，理性認知辯論：辯明真理，共識建言。在我國目前提案中，政治類問題比例最低。這一情況可以理解為我們在政治共識上比較一致，沒有什么較大分歧或問題。從治國理政的現實看，無論什么時代政治的價值和立場沖突是不能避免的。如：近期發生的香港修例鬧劇；中美貿易戰；網上熱議的一帶一路倡議中的中國亞非投資；黑人留學生的教育資助；言論自由是不是可以無限自由；豐縣八娃女子網絡管控刪帖是否應當……這些問題表面上是法律、經濟、外交、管理問題，但隱含著意識形態的沖突，這些問題若得不到澄清，將嚴重影響到政治認同。這些問題若不能正本清源，就會陷入塔西陀陷阱，使政府、政黨失去公信力。理性認識辯論，把一些涉及價值觀、價值立場的是非問題納入政協協商辯論，以完善的辯論機制引導辯論，使人們對問題認識更清，政策理解更到位，不失為有效化解價值和立場的沖突，達成政治和思想共識的方式。比如：網上熱轉的關于香港修例沖突，議員就修訂法律是有益還是損害了香港司法獨立；是有益還是損害了香港居民的幸福作了辯論式良心發言，讓人們看到這一本是完善香港現有法律制度漏洞的提案卻引發了持續的抗議游行，發生了暴力沖擊的背后是一些機構或人士利用、放大了價值和立場的沖突的事實。這一現象亟待加以規范。

第二，理性規范辯論：就事論事，錚錚建言。1956年，周恩來總理提出，“將來在代表大會上要建立辯論制度”,“我們共產黨人相信真理越辯越清楚”。周恩來總理說的辯論是針對人民代表對政府有不同的意見，有不滿意的問題時，可以提出爭論。他說的辯論與我們今天說的辯論在意義和形式上雖然有差異，但是，他把辯論視為辨析真理的有用性工具的看法與筆者今天的觀點是一致的。政協相比于人大，其群體和陣營更具鮮明性，而且政協委員是不從政，但有為民請命而參政的責任意識、有基于自身專業和人文修養的咨政能力的人士。他們往往個性鮮明，各有見解，政協委員對議題、問題往往有不同的意見的雙方或多方，而且不只是意見不一，甚至存在意見的對立性。一個建議或方案受提議人情感偏好、知識和能力背景、價值選擇的左右，因而，辯論在協商中發生的可能性較大，情緒、情感鮮明。如果沒有健全的保護、保障制度，政協委員害怕因言獲罪，言不由衷，畏于直言、真言，更怕諍言，導致協商成了過場或捧場。因而，為協商辯論，建立保護、保障制度，一是讓協商辯論參與人敢于發言、充分發言，二是以制度形式避免無謂的人身攻擊、政治立場扭曲的情況出現。

第三，理性運行辯論：環節完整，精準建言。在政協成立65周年大會上，習近平總書記指出：“人民政協要發揮作為專門協商機構的作用，把協商民主貫穿履行職能全過程，推進政治協商、民主監督、參政議政制度建設，不斷提高人民政協協商民主制度化、規范化、程序化水平，更好協調關系、匯聚力量、建言獻策、服務大局。”政治協商、民主監督、參政議政是政協主要的工作。所有辯論要素、要素之間的關系、辯論環節均應圍繞協商主要工作，以凝心聚力為目標。基本準則為三要：要緊跟時代，從中國百年復興的戰略大局著眼；要緊扣社會主義屬性，從自覺服務人民的現實問題著力；要緊抓當下熱點、痛點，從及時和精準建言著手。

三、政協辯論設置的總體構想

一個合理的，有益于提高政協協商建議質量的辯論應當如何建構呢？首先得清楚目前的協商建言的主要狀況，進而依據現狀及解決問題的需要，給出提升協商的規范辯論構想。協商建言操作層面上主要涉及協商內容、方式、過程與結果四方面。目前什么樣的事實（議題）可進入協商？建言（提案）是什么人提出的？這種操作方式存在什么問題？先看以下3個表格。

表2 全國政協提案委員會提案署名情況統計

表3 十三屆全國政協34 次雙周協商座談會議題（2018 年4 月20 日至2020 年4 月18 日）

據查，2018年，全國政協共召開1次全體會議、2次專題議政性常委會會議、2次專題協商會、19次雙周協商座談會、2次網絡議政遠程協商會、1次網絡討論會、18次對口協商會、4次提案辦理協商會。但2019年，2020年的協商會統計數據未能查到。2021年3月召開的全國政協十三屆四次會議共收到提案5913件，在4940件立案的提案中，委員個人或聯名提出提案4454件，占90.2%；各民主黨派、人民團體和界別、委員小組等提出提案486件，占9.8%。其中，經濟建設方面提案1820件，占36.8%；政治建設方面提案312件，占6.3%；文化建設方面提案312件，占6.3%；社會建設方面提案1808件，占36.6%；生態文明建設方面提案468件，占9.5%；其他提案220件，占4.5%。

根據以上統計，可總結我國協商建言情況如下。

第一，社會問題為提案主要內容。3個表格及據查數據顯示，提案（建言）比例最高的類別均是經濟社會問題，而協商建言中的經濟問題，往往以圍繞社會問題的解決為要義，因而主要是以社會問題為主。政協工作的同志都清楚，最早的提案分類只是經濟、政治、文化三大塊，這種分類方式從圖三可以證實。如今，提案分類增加了社會和生態。人之所以組成集團、形成國家，以社會契約論可解析為放棄部分權力，交付公權管理以獲得最大的幸福。政府只是公民權力的代理者，公共決策應當符合最大多數人的最大利益。美國社會學家富勒認為，社會問題是一種事實并由人們主觀可以感受的社會失衡現象，這種失衡現象會成為社會安全的隱患、社會進步的障礙，因而成為問題。社會問題更具綜合性。社會問題的分析和研究至少有：問題發生的情景；問題導致的價值、規范、利益失衡的程度；問題影響的具體人、相關人的范圍和大小；問題歸因及責任歸屬的認定；問題解決涉及的要素；問題解決的具體對策6個環節。社會問題不只是經驗的事實，更是由此產生的心理落差、價值觀念沖突的社會現象。如：“鞏固破除以藥補醫改革成果完善公立醫院運行新機制”和“中長期人口變動與經濟社會發展”，這樣的問題涉面廣，時空交錯、主客觀交織，要對這樣的問題達成共識，拿出合理的解決對策，需要深入的研究和充分的意愿表達（見表1）。辯論作為更透徹、全面的認識和分析的思維工具，可對涉及面廣、綜合程度高的問題，做到歸因和歸責相對到位，政策建言相對精準。

表1 浙江省湖州市政協提案分類統計（2017 年—2021 年6 月30 日）

第二，個人為主要提案主體。表二中統計的提案（建言）署名情況有三種方式：個人、聯合（2人及以上）、黨派和社會組織，其中個人署名為主，黨派和社會組織比例最低。這一情況與據查的統計數據一致，一些以組織名義的提案，往往也是出自個別專家的研究。由此可推理，提案中涉及的議題或問題的經驗事實和主觀認知的個體性較強。個體的經驗和認識受制于個人情感偏好、個人知識結構、能力結構、價值選擇慣性。目前，政協對上交的提案提出強化調查研究，精準建言，而且，由于政協委員是有專業特長的研究人才，一些提案是其研究成果的轉化，但是由于缺乏辯論環節，當一個建言放在公共決策的視角討論，其意見的交互性相對有限，個體性特征相對較強。目前的提案方式可描述為單向線性呈現方式（見圖1）：

圖1 提案單向線性呈現方式

單向線性方式主要的優點是簡單、易操作。如果提出的建議是指向自身或自身密切相關的群體則無可厚非；如果提出的建議是指向社會，與大眾相關，就顯得片面而局限了。如：有集體提案提議：“有10周歲以下子女的當事人，不適用協議離婚；有10周歲以上未成年子女的，協議離婚前須讓子女表達其真實意愿。”還有個人提案提議“婦女產假可延長至3年，直至孩子上幼兒園”等……這樣的建言之所以被網絡議論，在于其適用的受眾面狹小。社會問題既有客觀存在的事實性，也有認知的主觀性，個人提出的與公共、公眾相關的建言，其社會各種關系和利益的交互、平衡是不可或缺的。建言至少是矩陣式交互呈現方式（見圖2）。

圖2 提案矩陣式交互方式

這種矩陣式交互方式中，需要有一個民眾、組織管理部門的經驗交互，如果是涉及綜合性強的問題，意見的分歧，直至辯論的產生都是可能發生的。

第三，專題式協商座談為主要協商平臺。為向政府有效建言，政協發揮其人才優勢，通常，協商座談會、以邀請政協委員及專家（一般都是有影響、學有專長的人士）做定制發言，再輔以與會者討論的方式，納群言、集共識、采良策是目前政協最通行的方式。這樣的商談議題的過程及結果每每被媒體報道的同時，也是呈報領導批示的提案。這種看似主題集中、問題突出的座談會似乎取得了很好的成績，但是，如果較真的審視，會發現這樣的座談會存在的缺失亦是顯見的。在人民政協網上，關于以上25次座談會的總結用語最常見的是“與會委員、專家學者從宏觀態勢、科技創新、產業發展……等方面談了……問題的看法，提出意見和建議”，或者“從加強頂層設計、健全制度保障、營造社會氛圍、深化改革……解決問題”……這些語態基本已成共性的范式。從新聞報道上看，各參與人也只是從自己的特定身份和專業特長來談各人對問題的理解和認識，最常用的開場白是：“我對這個問題了解有限，我從我的專業和自身的了解談談……”這樣的座談會上的交流，缺乏意見、建議交鋒，更遑論思想的碰撞，所以，由座談會上交流所提出的建言大多是一些原則上的建議，表達語態就自然呈現以上所列的范式陳述。座談會產生的提案轉到具體經辦、落實部門時，一些具體工作人員認為難以用于解決問題。筆者曾與某市落實社區養老提案的民政局經辦人交流，工作人員認為政協提案的一些意見、建言只要在態度上表示會采納并重視即可，不要太當真了。對于政協委員來說，認為有機會參加協商座談會，其身份、榮譽的價值大于實質的協商座談本身的價值。雖然在座談中也可能有相對激烈的意見沖突，即稱為“隱含式”辯論的情況，但是由于缺乏實質性辯論，協商座談中出現大題散議、問題拆解、個人觀點被放大等問題。

此外，與某市級5位政協委員作訪談。這5位政協委員表示樂于目前的“議事廳”座談。當提到未經過激烈辯論的“議事廳”交流，是否會因為參與人追求和諧，而隱藏了真實的想法，或者不能充分表達情緒、情感，導致一些分歧和對問題缺陷的剖析不透徹的情況時，有2位認為，這樣的問題，即使有辯論也會存在。在深入交流中，他們認為我們不是西方，政協協商，不必劍拔弩張；再說，政協的作用有限，能陳述意見就可以了。有3位認為，辯論確實相比于溝通式意見表達更直接，有助于真實想法和情感的表達，而且激烈的情緒，可能有助于加深對問題的認識，可以嘗試建立辯論協商方式。根據問題二中提出的基本原則，并針對目前提案情況，建議規范辯論協商形式建構流程如下。

第一，篩選必需、必要、有價值的提案轉化為辯題。政協協商辯題需要同時具備可辯性和必要的價值性。當下的提案大多以社會問題為主，如：養老、計劃生育政策調整、房產稅開征、教育改革等。在這些問題中，牽涉面大，利益主體多元，容易發生沖突，影響重大，平衡性要求相對較高就可以將提案的內容轉化為辯題。如：2015年，中部省份某州政協對要不要給本州畫家政府資助性扶持的話題進行了辯論。表面上看，提出議案的一方，從文化發展的角度，針對畫家目前存在的發展資金不足，提出政府補貼扶持的建議好像只局限于畫家單一群體。可是從政府的角度看，政府補貼扶持不是一個小問題，除了畫家，還涉及其他群體，存在一個政府扶持的正當性、合理性和平衡性的問題，且如果補貼扶持不當容易引發沖突。但是對于提出議案一方來說，如果直接否定提案，又會產生抵觸情緒，認為政府不關心、不支持文化發展。這樣的問題就可以辯論的方式明確認識，化解矛盾，達成團結的協商目的。

第二，約定辯題界域，組建有參政議政能力的辯手。辯論目的是提高建言質量，而建言質量高低評價標準在于能否解決問題、提高政府社會管理、社會治理水平，增強政府公信力。通常需要以辯論解決的問題綜合性強、影響面大。比如：教育“雙減”的問題，涉及教育管理部門、學校、培訓機構、學生、家長等。在“雙減”政策推行的過程中，學生解放了，家長擔憂了，培訓機構受損了，學校老師覺得壓力大了，管理部門需要協調的問題多了……因而，面對“雙減”相關的問題，可以界定、約定辯題界域，按利益相關度，組建有參政議政能力的辯手，讓各方意見能通過辯論充分表達，進而達成相應共識。

第三，根據預判爭議程度及范圍大小，設置辯論規則，流程理性完整。社會問題極易引發與政治相關的討論。如：豐縣八娃女子的事件，引發的關注度空前，遠遠超過了拐賣婦女的討論，涉及政府公信力、社會治理能力與水平等討論。又如：生育政策的問題，鼓勵生育雖然也是計劃生育的內容，但是它會引起對過去獨生子女生育政策執行的相關問題的爭辯，不利于團結。有些辯論的延伸空間很大，需預見爭議的程度及牽涉的范圍，及時修正，使辯論不偏離主題和預設的目的。在辯論的過程中需約定規則，讓主持人主持辯論有規有矩，避免情感傷害，避免越界，使整個辯論朝著“團結——批評——團結”的政治協商的方向前行。引導參與人從現象、理論、價值三個層面對議題展開充分辯論，避免辯論跑題、偏題，規避辯論扭曲。為做到“講真話、進諍言，出實招、謀良策”，可采用綜合的方式，即“確立議題——辯論——表決——協議——公告”五環節形式。有些當下問題早已潛在或者已到矛盾加劇的狀態，卻可能因缺乏充足的認知而導致問題解決相對滯后。如果可以通過協商辯論，讓問題更早地進入討論協商范疇，讓建言更精準到位，以引起執政黨的重視，從而作出相對合理的應對，及時化解矛盾。整個運行流程應當做到以下四點：一是聚焦、精準析出可辯論的議題；二是過程遵循理性和科學思維邏輯，依法依規進行；三是以實名投票做辯論表決；四是對辯論觀點和表決結果進行整理，在確定的時間里與相關部門進行協議，對主要觀點和最后協商的結果給以公告。當然重大的問題可以有多次辯論，使問題越辯越清，意見充分，建言直擊問題。

第四，選好主持人，成立場外辯論觀察仲裁組。進入辯論環節的提案，通常有兩個以上或多個不同的利益主體或稱群體。不同主體之間因立場、情感、認知水平、利益分配的不同，產生意見分歧，因參與辯論的雙方，原則上預設為利益沖突對抗方，因而為使辯論規范，結局有益，可設立中立的辯論主持人。通常進入辯論的議題，其綜合程度高，影響重大，需從整體性綜合平衡做決策，因而建議組建場外觀察仲裁組，即旁觀者清，由他們做最后意見的實名表決，可使問題的處理更人性，更符合整個利益的推進。比如：關于延遲退休年齡的問題，可以設定不受此政策影響的人事管理研究專家為主持人和仲裁組成員。一是使辯論不鉆牛角尖，偏離主題。二是仲裁的旁觀者身份，可更好地透過辯論更全面認清問題，進而最終給出解決問題的合理對策。

總之，政協辯論也應當以理性認識，規范有序的方式，讓真理越辯越明，達成最大的統一團結的目的，為中國特色社會主義民主制度的建設注入理性思維的活力。