金融普及教育：國家戰略正式出臺的時機已經成熟

孟祥軼 倫曉彤

2013年，我國積極設計了《中國金融教育國家戰略（初稿）》。2022年恰是這一國家戰略提出后的第十個年頭。本文回顧我國在金融教育的國家戰略框架下取得的進展及面臨的挑戰。本文提出，此時正應該集合各個利益相關方進行更正式的協商討論以盡快出臺金融教育國家戰略。

2008年金融危機之后，世界各國陸續奔走在加強金融消費者保護及普及金融教育的道路上。十幾年過去了，大約100個國家已經出臺了金融教育的國家戰略，協同一致地以提高全國居民的金融素養為主要目標。順應這一國際趨勢，2013年，人民銀行、原中國銀行業監督管理委員會、中國證券監督管理委員會、原中國保險監督管理委員會積極設計了《中國金融教育國家戰略（初稿）》并提交給二十國集團（G20）領導人，明確了金融教育的重要性、各個利益方的協調合作機制、實現目標的路線圖等。2022年恰是這一國家戰略提出后的第十個年頭，故筆者謹以此文拋磚引玉，回顧我國在金融教育的國家戰略框架下取得的進展及面臨的挑戰，并提出行之有效的政策建議。

金融教育國際戰略的前置準備

國家戰略的準備、實施及修訂必須有據可循，還要適應本國的國情及重點需求。因此，對于全國居民金融素養的測評和了解國內金融教育項目的發展是兩項主要的前置準備。

在對于全國居民金融素養的測評方面，我國取得了較大進展。一方面，中國人民銀行于2016年正式建立了消費者金融素養問卷調查制度。2017年開始在全國31個省級行政單位（除港澳臺地區）每兩年全面開展一次消費者金融素養問卷。調查從消費者態度、行為、知識和技能等多角度綜合定性分析我國消費者的金融素養情況，并構建消費者金融素養指數得出全國消費者金融素養得分。另一方面，我國一些重要的居民住戶跟蹤調查也把金融知識及金融行為納入其中，比如北京大學的中國家庭追蹤調查（China Family Panel Studies，CFPS）和西南財經大學的中國家庭金融調查（China Household Finance Survey，簡稱CHFS）。這些調查結果為政策制定者提供了我國居民基本的金融素養狀況。比如，從央行2017年、2019年及2021年三次調查來看，我國消費者金融素養得分緩慢上升，分別為63.71、64.77及66.81;2021年的報告還發現，“從國際比較看，我國消費者的金融素養水平在全球處于中等偏上水平。其中，在金融態度方面我國具有優勢，在基礎金融知識方面還有差距?！M者對分散化投資等基本金融常識缺乏足夠的認識，同時對金融投資的收益預期呈現非理性特征，容易產生非理性的投資行為”。

從國內金融教育項目的發展來看，各個利益相關方都在積極參與之中。金融機構不僅在每年9月的“金融知識宣傳月”聯合開展各樣的宣教活動，而且在日常運營中也不斷增加其金融教育項目，并逐漸從傳統模式擴展到數字化模式;中小學校在道德與法治（思想政治）、數學等相關學科課程教材中，結合學生認知發展規律，有機融入金融基礎知識相關內容;各類社會組織也紛紛投入金融普及教育的公益事業中來。如中國金融教育發展基金會在農村貧困地區開展的“金惠工程”教育普惠項目，惠及超過1.5億人;北京秉正銀行業消費者權益保護促進中心作為銀行業消費者爭議調解機構，同時也對公眾提供金融教育項目，自主設計了數百種不同的宣傳物料;花旗基金會與匯豐銀行企業社會責任部門在我國較早地開展了金融教育公益項目的資助活動，培育并支持了眾多公益教育類的非政府組織（Non-Governmental Organizations，簡稱NGO）的發展。

國家戰略要建立適合國情的制度框架

國家戰略要建立一個適合國情的制度框架，包括透明的合作與治理機制，清楚指定的牽頭或負責機關，以及各個利益相關方的明確的分工與責任。因此，最理想的情況應該是對金融教育給予明確的法律授權。當然，實現這一點并不容易，目前也只有少數國家實施了普及金融教育的法律授權。

我國的國家戰略仍然處在設計階段，而2013年的初稿遲遲未能成為終稿。最接近于法律授權的就是2015年國務院辦公廳印發的《關于加強金融消費者權益保護工作的指導意見》（國辦發〔2015〕81號），其中明確要求“建立金融知識普及長效機制。金融管理部門、金融機構、相關社會組織要加強研究，綜合運用多種方式，推動金融消費者宣傳教育工作深入開展。教育部要將金融知識普及教育納入國民教育體系，切實提高國民金融素養”。

從金融教育的治理機制和領導機構來看，我國目前尚沒有明確指定的牽頭或負責機構：無論是授權某個已有的機構牽頭負責或者多部門建立一個聯合的合作協調機制。而某些重要的利益相關方，如財政部，在上述國務院指導意見中根本沒有提及。

當然這并不必然妨礙各個部門在自身法律授權范圍內推進金融教育的普及工作。以金融監管機構為例，現在的“一行兩會”早就將金融機構向客戶及公眾提供金融教育納入其監管要求。比如，原銀監會在2013年的《銀行業消費者權益保護工作指引》里明確要求“銀行業金融機構應當積極主動開展銀行業金融知識宣傳教育活動，通過提升公眾的金融意識和金融素質，主動預防和化解潛在矛盾”。銀保監會在2021年進一步完善推出了《銀行保險機構消費者權益保護監管評價辦法》，其中教育宣傳是其評價體系的五大基本要素之一，“主要評價銀行保險機構消費者教育宣傳總體安排、集中教育宣傳活動、常態化消費者教育工作開展情況等”。

雖然我國各部門之間沒有明確地建立有關金融教育的合作協調機制，但是基于共同的普及金融教育的目標，部門之間在金融教育上面的協調合作頗多，并在近年有加速之勢。比如，人民銀行近幾年同教育部、銀保監會、證監會等部委保持溝通協作，聯合研制了金融知識進中小學課程教材框架要點，有機融入金融素養核心概念，推動金融基本知識系統納入國民教育體系。教育部與證監會在2019年3月聯合發布《關于加強證券期貨等金融知識普及教育的合作備忘錄》（證監發〔2019〕29號），提出教育部將推動證券期貨知識有機融入各階段學校課程教材體系中去，提升教師隊伍的金融素養，創新學習方式和渠道，如依托學校社團活動等。證監會則發揮各地證券期貨投資者教育基地的作用，免費向廣大師生群體開放相關服務;積極開展相關公益講座活動，開發更多的學習資源和學習平臺供社會群體自主學習。1512759D-5A85-4F1A-9BFD-8BC05A78BD2B

國家戰略應包含制定路線圖和階段性目標

國家戰略應包含制定從政策設計到實施行動的路線圖，以及符合實際、可量化、分階段實施的目標。路線圖旨在確定共同商定的優先事項、中期和長期目標以及目標受眾，確立治理機制和對國家戰略總體效果進行評估所采取的方法，以及為實施國家戰略預備適當的資源。

由于資源的有限性，必須確定優先事項，比如當前的金融教育的需求，是退休規劃，是借貸，還是儲蓄投資呢？過去10年里，我國消費者在借貸與投資領域受損較大，比如，“校園貸”“現金貸”等剝削青年人的互聯網借貸，以及非法集資和非法吸收公眾存款等詐騙活動的猖獗。故我國監管機構最近幾年在這些領域持續地進行治理整頓。例如，2021年中國銀保監會、教育部等五部委發布《關于進一步規范大學生互聯網消費貸款監督管理工作的通知》，要求各高校加大對大學生的教育、引導和幫扶力度：提高大學生金融安全防范意識、全面引導樹立正確消費觀念、建立日常監測機制。

從目標群體來看，大多數國家都把青少年作為目標教育群體之一，我國在國家戰略初稿中還增加了工人、低收入人群和老人這三個目標群體。在2021年第三次《中國消費者金融素養調查報告》發布時，央行金融消費權益保護局特別提出針對在校學生、邊遠地區貧窮人群、勞務流動人口、婦女、殘疾人等金融服務中的弱勢群體，開展金融消費者教育專項活動，幫助其提高對金融產品和服務的認知能力及自我保護能力。

確定了以上急迫需要的教育內容、急需教育的弱勢群體，國家戰略所需要的路線圖就可以描繪出來。舉例而言，階段性的目標之一是在某個日期前將信用卡消費者未能完全還款的比例下降5個百分點;為實現這一目標，金融機構、社會組織的任務就是選取/設計何種金融教育項目，并以何種途徑、何種方式提供給需要的消費者，等等。

國家戰略應確保有效率、創新地提供金融教育

提供金融教育有多種方式：課堂教學、寓教于樂的游戲、工作坊、宣教小冊子、社交媒體等。金融教育效果的衡量是一項復雜的工作。國家戰略應特別注重對于金融教育項目的監測與評估，特別是成功的金融教育項目所帶來的啟示，進而推廣有效的金融教育提供方式。

有趣的是，2008年金融危機之后，各國在尚不確認金融教育是否會有效果的情況下就選擇了大力推廣金融教育。當時的研究表明金融教育大多數沒有什么效果，即使有，也是很小的效果，收益不如成本。十多年過去，更多的金融教育項目在世界各地推出，也相應地帶來了大量的評估研究。特別是最近幾年的研究終于帶來了好消息?？傮w而言，金融教育項目是有效果的，即金融教育顯著提高了金融知識，也改善了金融行為。但是有一些需要關注的特殊性：

第一，金融教育的效果取決于目標群體：針對低收入群體以及針對中低收入國家的金融教育效果較小;隨著國家收入及居民受教育年齡的提升，教育更難改變其金融行為，可能是因為達到一定收入和受教育程度后，教育的邊際收益開始遞減。

第二，金融教育的成功還取決于所針對的金融行為。傳統金融教育方式（如宣教活動、培訓、講座、工作坊及課堂授課）對于儲蓄行為改善有效果，但是對于借款行為卻無能為力。

第三，金融教育本身的特征也左右著教育項目的成功與否。強制接受的金融教育效果不佳，但是如果在“可教育時刻”提供金融教育，則往往帶來好的效果?！翱山逃龝r刻”是指要抓住居民“生命周期”中潛在的“可教育時刻”，比如個體和家庭的日?；蛘呓鹑谏钪心骋皇录c或特殊時刻，包括搬離父母獨立生活、結婚、購房、生娃或提前退休等。在這些時點，居民需要學習新的金融知識和技能。

雖然證據表明很多傳統的金融教育方式效果不顯，但是近些年在世界各地實驗的眾多創新方法卻帶來了較大的效果。這些新的方法一般是把金融教育簡化為具體、可操作的步驟，提供個性化的教育，提供簡短、及時的消息，同時將金融教育項目設計得人人方便易得，從而相對于傳統教育方式更有效地改善了消費者的知識水平、決策能力和金融行為。

我國在監測與評估金融教育項目方面尚有較大差距。一方面，大量的宣教活動的效果僅僅體現在受眾的人數與物料發放的數量，而沒有關注受眾具體的金融知識與能力的提升上。另一方面，目前所能看到的都是零散的針對個別項目的、一次性的評估，缺乏成體系的、持續的監測與評估。但是，中國扶貧基金會與花旗基金會合作發起的大學生金融素養教育項目卻是極少的例外。該項目建立了一個科學、完備的評估體系，特別包括衡量金融行為改變的量化指標，定量分析大學生接受金融教育之后的效果。項目從2014年到2019年持續地向全國高校學生免費提供金融素質教育課程，從最初的10所高校擴展到接近50所，2019年接受教育的學生近萬名。通過對項目的持續評估發現：（1）金融教育項目很大程度上改善了大學生的金融態度與意識;（2）大學生金融知識水平得到了提升;（3）優化了大學生的部分金融行為，比如，學生對零用錢的日常預算管理情況有所改善，更多的學生開始儲蓄，并且在選擇金融產品和服務的時候更加趨于理性。

建議盡快出臺金融教育國家戰略

金融教育的國家戰略是一個與時俱進的發展進程。有的國家已經在更新其國家戰略，有的國家甚至已經出臺了第三版。我國雖然沒有正式的國家戰略，但是在過去10年里在國家戰略框架內多個方面取得了重大的進展，可以說出臺金融教育國家戰略的大部分準備工作已經齊備。筆者認為此時正應該集合各個利益相關方進行更正式的協商討論以盡快出臺金融教育國家戰略。

第一，建議國務院授權國家金穩委牽頭，協同人民銀行、財政部、教育部、銀保監會、證監會、工信部等部門，成立金融教育國家戰略委員會，統籌出臺有足夠立法授權的金融教育國家戰略。

第二，盡快調查統計全國各個利益相關方（監管部門、金融機構、學校、社會組織等）提供的金融教育項目，包括其教育的內容、途徑、方式及其效果評估。針對這些信息進行集中分析，國家戰略才能更好地明確各方在金融普及教育上的角色分工以及責任，才能制定可行的政策與實施的路線圖，并提供相應的資金等方面的保障措施。

第三，金融普及教育是一個長期的工程，需要資金的持續支持。建議財政部與其他利益相關方溝通了解，根據階段性目標提供財政資金的支持;建議“一行兩會”要求金融機構按照營業收入的一定比例投入公益性金融教育項目上。從中長期的資金支持來看，逐漸形成政府與金融機構對于教育效果好、性價比高的金融教育項目的持續采購。

第四，鼓勵公益性社會組織與私人企業參與到金融普及教育中。一方面，加強政府部門與其他社會部門的溝通，有助于更清晰地制定階段性的工作目標、任務及保障措施;另一方面，支持社會組織提供金融教育。在監管部門的指引下，繁榮發展有特色、有針對性的金融教育項目，以更好地促進金融教育在內容、途徑、方式上的創新，更有效地提高全民及特定目標群體的金融素養。

第五，建立金融教育項目的監測與評估機制。金融教育項目的有效性取決于目標群體、教育內容、要影響的金融行為及可教育的時刻/節點。因此必須持續地監測金融教育項目，并對其有效性、成本收益等進行科學評估。由于金融教育國家戰略的實施和政策起效的長期性特征，良好的監測與評估也能夠確保資源的有效利用以及后期資源再投入的有效性。建議政府及金融機構在采購金融教育項目時應該要求提供該項目的第三方評估報告，包括過去的教育效果的評估，以做出科學決策。

第六，對那些已經被證明有效的金融教育項目，形成有據可查的最佳實踐，向全國推廣，以改善各種教育內容的供給途徑與方式，特別是對那些金融素養較低的地區及人群。同時，這些優質的金融教育項目應該得到更多的資助。

（孟祥軼為中央財經大學中國公共財政與政策研究院副教授，倫曉彤為中央財經大學中國公共財政與公共政策研究院財政學博士研究生。本文編輯/孫世選）1512759D-5A85-4F1A-9BFD-8BC05A78BD2B