特大城市智慧化建設的困境與創新路徑

●張 靜 李淑芳

國家統計局第七次全國人口統計數據顯示，目前中國特大城市已經達到14個，超大城市達到7個。在信息時代，困擾特大城市的擁擠、污染、能源緊缺等“城市病”問題日益嚴重，而智慧城市建設將助力特大城市應對這些挑戰。黨的十九屆五中全會通過的《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二〇三五年遠景目標的建議》明確提出要“分級分類推進新型智慧城市建設”，建設智慧城市已經成為提升城市治理水平、破解大城市病、提高公共服務質量、發展數字經濟的戰略選擇。

一、智慧城市建設“智慧”初顯

（一）新冠肺炎疫情激發智慧城市潛能

2020年新冠肺炎疫情暴發后，“憑碼出行”“不見面審批”“線上辦公”等智慧化的生活和工作場景成為有效應對疫情的行為方式。以武漢市為例，“數字抗疫”的武漢樣板為疫情防控和復工復產提供了支撐。一是迅速啟用多款智能應用。“武漢戰疫”健康碼助力市民生活和政府科學決策，“漢融通”企業服務平臺為企業與金融機構搭建“融資服務+信用評價+持續經營能力評估”的“互聯網+政務+金融+大數據”融資服務鏈，“微鄰里”為基層社區治理賦能。二是搭建政務視頻指揮調度平臺。疫情暴發后，武漢市依托智慧城市既有網絡，建立疫情應急指揮和多點觸發防控機制，有效助力抗擊疫情指揮決策。三是以“智慧”驅動武漢高質量發展。疫情防控進入常態化階段后，武漢將智慧城市建設作為經濟回暖、城市高速發展的核心引擎。武漢GDP強勢復蘇，呈現全面恢復、快速增長、質效提升的良好態勢；武漢市數字經濟增加值占全市GDP比重近40%，遠高于2020年全國18.8%的平均水平。

（二）智慧城市建設初顯成效

從2012年住建部印發《國家智慧城市試點暫行管理辦法》以來，智慧城市建設成為大城市搶占信息技術制高點、促進新興產業發展和應對“城市病”的重大機遇，目前已經初顯成效。一是基礎網絡建設不斷完善。我國已建成全球最大5G網絡，截至2020年底，開通5G基站超過71.8萬個，實現所有地級以上城市5G網絡全覆蓋，5G終端連接數超過2億；全國行政村通光纖和通4G的比例超過98%，農村寬帶接入用戶數達到1.39億戶。二是智慧政務初見成效。全國一體化政務服務平臺注冊用戶達3.39億，“一網通辦”“一證通辦”“多事聯辦”等移動政務服務受到群眾認可。“減證便民”行動、情景式審批、自助辦理等改革進一步推動智慧政務落地生效。三是智慧治理平臺不斷涌現，智慧交通、智慧監管、智慧公安、智慧城管等一系列智慧治理平臺開始運轉并取得一定成效。四是智慧民生惠民暖心，智慧教育、智慧醫療、智慧人社、智慧民政、智慧文旅等智慧應用惠及萬千市民。

二、推進特大城市智慧化建設的困境

（一）技術與價值：高新技術設備引進多，既有人文資源利用少

智慧城市建設的重點不僅在“智慧”，更在于把智慧融入“城市”發展。盡管具有較好的智慧城市建設基礎，但目前特大城市的智慧化建設仍然以引進先進技術、投入先進設備、創造先進體驗為重點，較少將智慧城市建設作為發揮特大城市在國家戰略中的重要地位的放大器，也鮮少將智慧城市建設作為助推人文資源和人文精神融合發展的催化劑。

（二）局部與整體：縱向垂直建設多，橫向融通開發少

智慧城市是一個系統工程，各子系統的“智慧”簡單加總并不能實現整個城市的“智慧”。但目前我國智慧城市建設由于缺乏頂層設計的制度支持，仍然無法形成智慧合力。各委辦局往往從縱向著手分行業建設智慧項目，導致重復建設、信息孤島等困境，出現APP林立、各委辦局業務場景獨立等情況，甚至出現“縱向垂直建設阻礙橫向融通開發”的難題。

（三）投入與效用：基礎設施投入多，服務治理實效少

當前特大城市的智慧化建設存在投入與產出不平衡的困境。一是規劃建設過程中公眾參與不足，導致當前的應用系統或難以滿足民眾與企業需求，或操作使用體驗不佳。二是智慧城市建設目標導向不凸出，導致部分新基建“建成即落后”，或僅有投入，不能產生治理實效。三是部分應用系統宣傳推廣不夠，群眾知曉度不高。

三、特大城市智慧化建設的創新路徑

（一）以人為本，謀劃城市文化與智慧城市深度融合布局

2021年10月15日，武漢以“智慧城市賦能疫后重振，推動超大城市治理創新”為主題，從全國47個省市申報的117個項目中脫穎而出，榮獲2021世界智慧城市大獎中國區最高殊榮——城市大獎，將代表中國區參加全球智慧城市大獎的角逐。武漢市能夠獲得2021世界智慧城市大獎中國區城市大獎，最根本的原因在于抗擊疫情中武漢市利用智慧技術展現出的歷史人文精神和地域文化，這才是智慧城市建設的靈魂和基礎。因此，智慧城市建設要轉變思路，充分挖掘城市文化，謀劃城市文化與智慧城市深度融合的布局。

一是將智慧城市建設作為實施區域重大戰略的助推器。以數字經濟發展推動京津冀產業鏈與創新鏈深度融合，建成“京津冀智慧協同區”，打造城市協同發展樣板。以上海、武漢、重慶等為重點，運用信息技術打破時空限制，帶動長江經濟帶城市群建成“長江經濟帶智慧環保”“長江經濟帶智慧運輸”等智慧平臺，擦亮“智慧長江經濟帶”品牌。運用信息技術科學調配產業資源，打通“粵港澳”產業鏈，打造“智慧粵港澳”，最大限度便利創新要素跨境流動。

二是將智慧城市建設作為宣傳城市地域文化的傳播器。每座城市都有自身獨特的地域特征，智慧城市建設需要充分利用信息技術放大自身優勢。以武漢為例，作為“九省通衢”的“百湖之市”“歷史名城”，武漢應重點打造“智慧機場”“智慧公交”“智慧地鐵”“智慧高鐵”等智慧交通品牌，以智慧技術讓武漢成為中部地區交通最便利快捷的城市；加大對水資源的保護力度，完善武漢市生態環境智慧平臺，對武漢全域水環境進行大數據分析及預警決策，擴大“百湖之市”知名度；以AR、VR等信息技術助推武漢旅游發展，以智慧技術提升武漢游客旅游感受，亮出“國家歷史文化名城”名片。

三是將智慧城市建設作為彰顯城市人文精神的助燃劑。將智慧技術運用于“四大發明”“中國圣賢”“中國戲曲”“大好河山”“紅色文化”等中國歷史文化的開發，以情景再現和沉浸式體驗等方式再現中國歷史和中華文明，感受中國的歷史淵源，提振中華民族人文精神，提升中華民族凝聚力。

（二）以面帶點，打造縱向垂直建設與橫向融通開發系統工程

智慧城市建設是一項系統工程，“局部智慧”組合起來并不必然帶來“整體智慧”，甚至“局部智慧”可能有損“整體智慧”。因此，必須堅持系統思維，從整體謀劃智慧城市建設。

一是系統謀劃，落實智慧城市整體規劃責任。配強智慧城市建設領導小組隊伍，領導小組組長和副組長應由城市主要領導擔任，領導小組成員由市委組織部、市委宣傳部、市委網信辦、市委政法委、市政府辦、市經信委、市發改委、市政務服務與大數據管理局、市綜治辦、市財政局等部門有關負責人組成。建立領導小組橫向管理協調機制，打破行政壁壘，以解決問題為導向推進智慧城市整體規劃，實現市級層面資金、項目、人才和運營方式的有效聯動。

二是整合應用，建設“智慧整體政府”。確定城市政務服務和公共服務主窗口，嚴格限制城市政務服務與公共服務APP開發，整合當前種類繁多的應用，實現“應用綜合受理”“結果一鍵可查”。打通各城市內部APP接口和城市間APP接口，避免重復建設，實現公眾辦事由統一接口進入，事件處置由“后臺分流引導”。

三是倒逼整合，完善“智慧整體政府”。建立“投訴代辦”機制，為群眾提供兜底服務，為網上辦理清單中無法辦理、體驗不好或超過時限等的事項提供投訴渠道和代辦服務，倒逼智慧政府再造。以“情景構建”推動“情景式治理”，整合各委辦局智慧治理項目，實現委辦局“智慧項目”橫向融通，助力科學決策。通過以上途徑，建設“應用綜合受理、后臺分流引導、結果一鍵可查、決策科學準確”的“智慧整體政府”。

（三）以終為始，尋求建設運營投入與綜合運行效能整體平衡

智慧城市建設和運營并不是目的，能不斷提升公眾獲得感和城市治理能力，實現城市綜合運行效能的提升才是智慧城市建設與運營的最終歸宿。在有限的預算條件下，為最大限度提升城市綜合運行效能，就需要尋求智慧城市建設運營投入與綜合運行效能的整體平衡。

一是以增強人民獲得感為終極目標，建立多元參與機制。建立公眾、企業、政府、專家等多元主體合作參與機制，以政府統籌、專家測算等方式挖掘公眾和企業的需求，擴大智慧城市建設參與主體范圍。充分利用企業技術優勢和人才優勢，讓更多企業參與到智慧城市建設過程中，成為智慧城市的建設者與受益者。建立智慧城市公眾評價機制，讓人民成為智慧城市的評價者，充分發揮人民主體作用。

二是以智慧城市運營效果為終極標準，建立激勵評價機制。建立科學的智慧城市建設運營成效評估機制，對智慧城市發展整體水平進行評價，評價結果與智慧城市建設領導小組年度績效考核掛鉤；對智慧城市各領域發展水平、建設任務落實情況進行評估，評估結果與牽頭單位年度績效考核掛鉤；對數據資源共享情況和信息化項目應用效果進行評估，評估結果與所在單位年度績效考核掛鉤。建立預算績效問責機制，以效果為導向，對于無法按照預算績效目標實現信息化項目效果的單位和領導要嚴肅問責。

三是以降低建設運營成本為終極追求，提高財政資金使用效率。以信息技術盡可能減少財政投資決策中的博弈行為，使得智慧城市投資決策更加科學合理。在預算執行過程中，通過實現對專項轉移支付的實時追蹤，保證對轉移支付的關聯支出做到追根溯源。以商業模式的創新實踐提升新型智慧城市的可運營能力，通過運營積聚社會資源參與到智慧城市的建設中來，從而實現智慧城市的可持續發展。