基于調節功能的消費稅改革方向研究

劉嘉語

（電子科技大學成都學院，四川 成都 611731）

我國于2019年12月3日由財政部、國家稅務總局發布了《中華人民共和國消費稅法（征求意見稿）》向大眾公開征集消費稅改革建議，力圖將原本的暫行條例盡可能完善、有針對性地提升到立法層次。現在消費稅稅制改革已經在大規模的展開，那么我們到底如何去開展消費稅的改革，從哪些方面著手，現有的消費稅稅制存在哪些問題，這些都是在消費稅正式立法前需要解決的問題。

消費稅雖然是流轉稅，但與增值稅在中國發揮的功能有較大區別，消費稅主要以調節消費和獲取收入為主，但是現有的消費稅條例太長時間沒有大規模調整，已經與當前的經濟發展速度難以保持一致，所以我們進行消費稅的改革必須結合當前的社會生活狀況，使得改革的力度適中，范圍適宜，給社會各界帶來的負面影響較小的同時達到增加國家收入，調節性消費和促進經濟發展的目的。

當前新冠疫情的有效控制，在這種社會大環境下，國內通過消費拉動內需，促進經濟內循環將是我國近段時間發展的主要模式。2021年3月，第十三屆全國人大四次會議指出要“加快構建以國內大循環為主體、國內國際雙循環相互促進的新發展格局”。所以消費稅的改革要注重與我國發展內循環的目的相適應。希望在這種特殊背景下，消費稅的改革在改善原有的稅制問題的同時能夠起到獨有的效果，幫助中國經濟穩步有序的發展。

一、改革的第一要義是促進消費

“消費、投資、出口”一直是拉動經濟的三駕馬車。現在全球疫情當前，出口已經受到限制，未來消費和投資將是暫時拉動經濟發展的主要動力，而消費稅與消費密不可分，如何把握消費稅的改革尺度，使之對消費不但不起阻礙作用，而是能合理調節社會產品結構，為國家增收。

我國對消費的重視早已有之，多年前我國早已提出擴大國內消費需求的方針，也正是因為方針的正確性我國才保持迅猛的經濟發展態勢直到如今趨于平穩。但是多年前的居民消費與如今的居民消費不管是消費的需求，消費商品種類還是消費的商品的價格，都有了很大的改變，所以未來我國拉動消費要從以下方面著手，一是提高消費質量。不僅要促進消費的數量，引導居民消費高質量商品更是未來的必抓之策。二是注重綠色消費。鼓勵商家生產更加環保的商品，同時居民也偏好于消費更加環保的商品。三是把握居民消費心理。在不影響居民的合理消費習慣的同時對于部分高價格商品提高征稅力度。

我國消費稅最大的優勢在于其征稅理念，對于政府不鼓勵消費的商品采用“寓禁于征”的方式，從而達到對需要抑制的消費行為提高征稅力度，限制其消費的目的。

二、我國現行消費稅制度與消費調節功能不匹配的問題突出

1.我國消費稅收入現狀

我國近十年消費稅收入增長趨勢如圖1所示，我國消費稅收入自2011年～2015年期間增長迅速，從2011年的6936億元迅速增長至2015年的10542億元，從2016年開始呈現略微下降的趨勢，但總體保持平穩增長狀態，自2018年開始又迅速增長，達到12562億元，為近十年最高值，又在2020年略有下降，本身2020年暴發新冠疫情，對于消費肯定有一定影響，消費稅收入增長的變化情況更進一步闡明了這個問題。未來消費稅改革更要扭轉現行消費稅收入下降趨勢，進一步提升消費稅稅額。而消費稅收入占全國稅收收入的占比如圖2，整體變化趨勢不大，從2011年占比逐漸上升，到2015年占比達到相對較大值，之后緩慢下降，在2018年占比達到最低，比率為6.8%，隨后下一年上升到8%，但是與整體消費稅收入變化一致的是在2020年消費稅占全國稅收收入的占比下降，這也進一步體現了疫情對我國消費稅征收基礎的影響，使得消費稅計稅基礎有所下降，導致稅額減少，占全國收入的比重降低。

圖1 2011年～2020年消費稅收入增長變化情況

圖2 2011年～2020年消費稅占全國稅收收入的占比變化情況

我國消費稅收入占全國稅收收入的占比在近些年一致保持在7%左右，比例較低，這與消費稅的增加國家財政收入的功能并不完全相符，消費稅較低的占比遠不如增值稅、企業所得稅、個人所得稅為國家收入做出的貢獻，所以增加消費稅占全國稅收收入的比重非常有必要。

從消費稅征稅范圍中各類征稅消費品所占的比重來看，比重分布不均衡，大部分收入來源于煙、酒、成品油，對于其他稅目的征稅力度較低。

2.我國消費稅現行的征稅范圍較為狹窄

我國現行消費稅的15個稅目的征收范圍就顯得過于狹窄，其中部分征收標準也不太符合當前的實際情況。其實我國的消費稅的征收目的有三個明顯導向，一是對煙和酒征稅來倡導健康消費。通過高額的稅率來抑制居民對煙和酒的消費行為，以征代禁，在增加財政收入同時又能調節居民的消費。二是調節高檔商品的消費行為。對高檔化妝品、小汽車、游艇等征稅，側面體現了收入分配公平的特征，對高價消費品征稅本身就限制了征稅的群體，主要面向高收入人群，消費稅是價內稅，稅收極易轉嫁給消費者，通過對奢侈品等高價消費品征稅可以直接調節高收入者收入，促進社會公平。三是抑制高污染、破壞生態的消費行為。通過對木制一次性筷子、揮發性有機物含量較高的涂料等征稅，可以減少環境污染和環境破壞。想要明確消費稅的健康、公平、環保導向，更要對現行消費稅稅制改革。如高檔商品并非只包括現行消費稅稅收體系下的幾個稅目，隨著居民消費升級，高檔包、高檔服飾都能體現高價消費品的特征。我國工業技術不斷提升，新型污染物不斷增加，這種態勢使我們非常有必要擴大對高污染、高能耗、資源浪費型消費品征收消費稅。

3.我國現有消費稅征稅力度有待加強

消費稅的稅率直接體現了消費稅的征收力度，但是現行的部分稅目征收力度較弱，如白酒的復合計稅方式中，從量征收是每斤5毛的從量稅，但是卻并未對酒的檔次進行明顯區分，茅臺酒和普通的白酒都是按照5毛一斤征稅，這顯然不符合產品本身的價格差異。再有，白酒的從價計征的稅率為20%，也并未體現低檔酒和高檔酒的差異性，另外高檔手表的征收標準是1萬元及以上的手表算高檔手表，但是現在隨著物價的上升，高檔手表的價格也在攀升，1萬元的價格并不完全符合當前的消費水平。除此之外，還有很多消費品的征收力度仍然有問題。從抑制不健康消費的角度出發，卷煙白酒的征收力度還能加大，提高征收力度是一項“雙贏的政策”，國家增收的同時居民的消費行為更加健康化。另外對木制一次性筷子征稅的稅率為4%，力度仍然較弱，本身木制一次性筷子的生產成本較低，即使征收了4%的稅收仍然并不會大量改變生產者和消費者的行為，對于資源節約的生產行為的糾正還未達到預期成效。

三、消費稅發揮調節功能的改革方向

我國如何構建符合當前社會需要，符合我國消費稅征收特性，發揮消費稅調節功能的稅制體系將是重要的任務，未來消費稅改革也要對調控著力點及著重點進行慎重思考。

1.將更多的高耗能、高污染產品納入征收范圍

未來我國消費稅將繼續通過“寓禁于征”更有力地促進綠色消費。消費品征收與時俱進，過去只被少數人享用的高檔消費品，時隔幾年就可能成為普通大眾的消費品，失去其具有的高檔性，也就不再體現對高消費征稅，調節收入的作用，所以對于部分消費品的征收標準應建立動態長效機制，在適當間隔期后進行相應的調整。所謂高檔消費品本就是一個應隨經濟社會發展、居民消費水平變化不斷更新、不斷交替變化甚至消亡的過程。進入新時代，高檔化妝品及金銀首飾、珠寶玉石等也基本成為大部分女性必備的日常用品。1萬元的手表以前算高檔品，但以現在的消費水平來看已算不上什么高檔消費品。所以建議將高檔化妝品及高檔手表的起征點大幅提高，更加體現未來消費稅稅制的時代特征，消費品的變化某種程度上其實也體現了時代的變化以及人民生活水平的變化。

2.激勵與抑制并用為導向優化稅率設置

2020年第75屆聯合國大會期間，習近平主席宣布，中國二氧化碳排放力爭于2030年前達到峰值，努力爭取2060年前實現碳中和。為更好地實現綠色發展，建立綠色稅收體系，消費稅需要進一步加大對高耗能、高污染的消費品的限制，在拓寬征稅的消費品的同時，進一步完善各個消費品的免稅標準，比如現有的涂料必須揮發物超過429克每升才會征收消費稅，未來可以進一步完善消費稅的免稅政策和起征點，包括控制比如小汽車、摩托車以及游艇的排放量。

3.消費稅征稅環節向后推移

（1）消費稅征收環節后移需要考慮征管因素

改革要求將部分在生產（進口）環節征收的現行消費稅品目逐步后移至批發或零售環節征收，拓展地方收入來源。但是消費稅征稅環節后移仍然有很多需要注意的地方。目前，我國消費稅征收主要集中在生產、委托加工和進口環節。在這些環節征收最大的考量因素還是出于便于征管的目的，但是征收環節后移，勢必會增加消費稅的征稅難度，稅務機關不僅要面對大規模生產的廠商，還有面對具有龐大數量的零散商家，后續稅務機關的征收方式需要進一步細化，需要明確哪些消費稅品目具備在零售環節征收的條件，哪些消費稅品目不具備征收環節后移的征管要求。

通過對現行稅目的分析，目前較難進行征收環節后移的商品有三類，分別是木制一次性筷子、電池和涂料。這三類消費品最大的特點就是本身價值較低，本身征稅對整體的稅收收入貢獻很低，如果征稅環節后移勢必會增加稅務機關的征管成本，將成本與稅收收入作比較，不一定增加的稅收具有明顯的優勢，有可能征稅的成本反而大于稅收收入。不過除了這三種類目，其余消費品征收環節后移都有一定的可行性，可以選擇把部分商品改為零售環節征收或者增加零售環節消費稅征收。

（2）消費稅征管環節后移需要考慮消費稅體現方式

當前，我國消費稅征收環節主要仍在生產環節，其次還包括委托加工、進口和小部分消費品在批發和零售環節征收消費稅，但是征收的體現形式都是價內稅，價內稅最大的優勢在于稅負轉嫁的難度較低，消費者間接承擔了消費稅之后不會有較大的抵觸情緒，但同時這種優勢與在一定程度上與消費稅的征收相悖，消費稅的主要征收目的之一就是調節居民的消費行為，但因為現行消費稅是價內稅，所以即使稅率再高，消費者承擔的稅負再重，也不一定能影響消費者的行為從而達到調節消費的目的。

如果想要凸顯消費稅的調節功能，可以在后續的改革中試著將消費稅由價內稅變為價外稅，消費者購買商品的同時能夠直觀的感受到其所承擔的消費稅額，從而有效的調節消費者的消費行為。如果將消費稅納稅環節后移并且改變消費稅的體現方式，那么可以在零售消費品的發票中明確標明消費稅額，甚至可以建立消費稅專用發票，以便更好的凸顯消費稅的存在性。

（3）消費稅征管環節后移需要考慮消費稅收入收歸中央的比例

我國現行征收的稅種中消費稅屬于中央稅，隨著納稅環節向后推移， 如果推移到零售環節，那么消費稅的征收將會依賴于地方，各省的消費量將直接影響消費稅稅額征收的多少，如果消費稅不再全部收歸中央，而是將一定比例稅收收入歸于地方，這在一定程度上會提升地方政府和稅收征收機關對于消費稅的積極性和重視程度，使得消費稅納稅環節的后移更為可行，并且一定稅收歸為地方甚至可以彌補征稅環節后移帶來的稅收成本的增加。

4.消費稅的征收需要與促進消費的目的保持一致

我國當前仍然以促進居民消費作為經濟發展的動力之一，大規模提升消費稅的征收力度勢必會影響部分消費行為，這看似與拉動消費的目的相違背。但其實這是并行不悖的政策。消費稅只對特定消費品征收，未來政府在增加消費稅征稅范圍的同時也要注意如何發揮引導居民更好的消費的作用。我們要明確拉動、鼓勵消費不等于鼓勵所有的消費、任意的消費。當前中國經濟轉向高質量發展階段，鼓勵的應是可持續的綠色消費，與生態文明建設相符的合理消費，以及環保的、對資源利用率極低的消費。所以在未來擴大消費稅的征稅范圍的同時，盡可能明確消費稅的調節作用，比如未來如果對塑料制品征收消費稅，那么肯定會對居民消費塑料制品有影響，但是如果政策規定，環保類可降解的塑料制品免征消費稅，那么廣大居民就會偏向于消費可降解的塑料制品，鼓勵環保型消費，這也達到了鼓勵消費的目的。

5.消費稅改革要注重對稅收優惠政策的補充和完善

現行的消費稅稅收優惠政策較少，但是很多國家目前的消費稅已經開始注重對兩類情況的稅收優惠，我們在參考借鑒的同時也可以探索更富有中國特色的稅收優惠政策。

國外很多國家設立了遭遇不可抗力的稅收優惠。目前，我國在個人所得稅、增值稅等方面對遭遇不可抗力的情形實行減免稅收的優惠，但并不包含消費稅，我國可以借鑒越南的做法，對納稅人因洪澇災害、臺風、風雹、地震、山體崩塌等自然災害遭受重大損失的，以扣除保險賠款后的實際損失額為限給予扣減當年應納消費稅稅額的優惠。

另外我國現在大力鼓勵技術研發，在增值稅、企業所得稅、個人所得稅甚至很多小稅種都有所體現，但是消費稅中對于鼓勵研發的政策尚不明確，比如我國現行對成品油、電池都征收消費稅，未來是否可以對專用于技術研發的成品油和電池減征或者免征消費稅，以達到更好的鼓勵技術研發的效果。