新中國應對自然災害的法律思想體系發展及簡要分析

魏棟，鄭平平

（上海市安全生產科學研究所，上海 200233）

1 中國應對自然災害的法律思想及法律體系

中國是一個擁有5000 年悠久歷史的文明古國。人的思維方式自然浸潤著中國人對自然，對世界的看法。中國人講求人與自然的和諧相處，崇尚著天人合一的自然觀。中國人敬畏自然，但又有與大自然惡劣環境抗爭的勇氣和舉措。中國人開山修路，挖渠疏浚，建倉備荒，賑濟災民，形成了許多應對自然災害的思想認識。

1949 年新中國成立之后，中國成為了一個社會主義法治國家，依法治國的特點具有鮮明的中國特色，其核心是堅持中國共產黨的領導。中國共產黨始終把為人民服務作為黨的宗旨，這必然作為社會主義法治精神，貫穿于中國特色社會主義法律法規的制定執行的全過程，中國自然災害的法律法規亳無疑問也會反映這樣的精神。

從新中國制定防災減災綜合性立法以來，中國在自然災害預防的法制建設方面逐步加快，初步形成了以法律、法規、規范性文件、規章、規劃、預案、標準等層次分明、詳略清楚、相互聯系的自然災害法律法規體系。表1、表2 列出了新中國自然災害法律、法規的頒步時間和歷次修正/修訂時間。

表1 中華人民共和國自然災害法律匯總

表2 中華人民共和國自然災害法規（國家級）匯總

2 新中國自然災害法律、法規發展的幾個特點

新中國自然災害法律、法規的發展有以下4 個特點：

一是中國共產黨的執政思想的變化，對新中國自然災害法律、法規的發展有著根本性的影響。新中國的自然災害法律、法規體系幾乎是在1978 年黨的十一屆三中全會之后頒布的，從無到有，這在新中國的法制化進程中具有開創性，完善了社會主義法律體系，體現了中國共產黨的執政理念，以及當時的工作重心。

從1984 年到1989 年，全國人大常委會先后頒布了《中華人民共和國森林法》《中華人民共和國草原法》《中華人民共和國水法》《中華人民共和國傳染病防治法》四部自然災害和傳染病防治的法律，國務院先后頒布了《森林防火條例》《中華人民共和國河道管理條例》《森林病蟲害防治條例》。在這些法律法規中，明確了法律的立法目的是適應社會主義建設和人民生活的需要（參見1984年《中華人民共和國森林法》第一章第1 條、1985 年《中華人民共和國草原法》第1 條、1988 年《中華人民共和國水法》第一章第1 條、1988 年《森林防火條例》第一章第1 條），反映了中國共產黨在這一階段的工作重點，即社會主義現代化建設，發展經濟建設，實現四個現代化，進行經濟管理體制的改革，加強社會主義法制，做到有法可依、有法必依、執法必嚴、違法必究。

從1992 年到2002 年，中國共產黨把建立社會主義市場經濟體制確立為我國經濟體制改革的目標（1992 年中共十四大），推動以國有企業為重點的經濟體制改革向縱深拓展，建立現代企業制度。時任江澤民總書記指出，“我們要實現九十年代經濟和社會發展的宏偉目標，不能不更加重視減災工作。我們要繼續堅持經濟建設同減災一起抓的指導思想，把減災納入國民經濟和社會發展的總體規劃中去；繼續貫徹以防為主，防抗救相結合的基本方針，增加投入，加強防災建設，提高抵御自然災害的能力。”把減災納入國民經濟和社會發展的總體規劃在1997 年《中華人民共和國防洪法》第一章第3 條、1997 年《中華人民共和國動物防疫法》第二章第12 條、1998 年《中華人民共和國防震減災法》第一章第4 條、2001 年《中華人民共和國防沙治沙法》第一章第4 條、2002 年《中華人民共和國清潔生產促進法》第一章第4 條、2002 年《中華人民共和國草原法》第一次修訂第一章第4 條、1992 年《城市綠化條例》第一章第3 條、2010 年《自然災害救助條例》第一章第4 條中均有所體現。

從2003 年8 月到2012 年11 月，中國共產黨開展了在新的形勢下堅持和發展中國特色社會主義的道路。2003 年非典的發生和蔓延，暴露出我國在經歷經濟高速發展階段之后，存在發展不夠協調、公共衛生事業發展滯后，突發事件應急機制不健全等新矛盾新問題。2003 年7 月，胡錦濤總書記、溫家寶總理在全國防治非典工作會議上，提出了加快突發事件應對機制建設的任務。8 月底至9 月初，時任胡錦濤總書記在江西考察時提出“科學發展觀”概念，指出要牢固樹立協調發展、全面發展、可持續發展的科學發展觀。10 月，黨的十六屆三中全會第一次在黨的正式文件中完整地提出了科學發展觀，強調“堅持以人為本，樹立全面、協調、可持續的發展觀，促進經濟社會和人的全面發展”,這些思想均在自然災害法律體系的法律規定中有所體現。截至2007 年8 月，全國已經制訂了各級各類應急預案件130 多萬件，基本覆蓋了常見的突發事件，應急預案體系已經基本形成。

從2012 年至今，實現中華民族偉大復興的中國夢，學習貫徹習近平新時代中國特色社會主義思想，建設中國特色社會主義法制體系，建設社會主義法治國家，成為了中國共產黨領導的全國各族人民不斷向前的新方向。在應對自然災害方面，習近平總書記提出一系列的主張和看法，比如：防災減災救災事關人民生命財產安全，事關社會和諧穩定，是衡量執政黨領導力、檢驗政府執行力、評判國家動員力、體現民族凝聚力的一個重要方面；要堅持以防為主、防抗救相結合，堅持常態減災和非常態救災相統一，努力實現從注重災后救助向注重災前預防轉變，從應對單一災種向綜合減災轉變，從減少災害損失向減輕災害風險轉變，全面提高全社會抵御自然災害的綜合防范能力；同自然災害抗爭是人類生存發展的永恒課題，要更加自覺地處理好人和自然的關系，正確處理防災減災救災和經濟社會發展的關系，不斷從抵御各種自然災害的實踐中總結經驗，落實責任、完善體系、整合資源、統籌力量，全面提高國家綜合防災減災救災能力。在生態保護領域，習近平總書記提出“綠水青山就是金山銀山”，這在2019 年修訂的《中華人民共和國森林法》第一章第1 條中加以明確的表述。另外，深化黨和國家政府機構的改革（《中華人民共和國森林法》第一章第4 條）和職能轉變（《中華人民共和國森林法》第一章第6 條、第7 條），明確林權的歸屬（《中華人民共和國森林法》第一章第8 條、第9 條）均以立法的形式加以明確，體現了全面依法治國的特點。

二是自然災害法律法規每次修正/修訂時間是逐步加速的。中國自然災害法律第一次修訂（正）的時間最長為27 年，最短為10 年，除了兩部法律，其余法律平均16 年修訂（正）一次，中位數為14 年；第二次修訂（正）的時間最長為14 年，最短為4 年，平均8 年完成第二次修訂（正），9 部法律沒有經過第二次修訂（正），中位數為7 年；第三次修訂（正）的時間最長為10 年，最短為2 年，平均5.5 年完成第三次修訂（正），11 部法律沒有經過第三次修訂（正），中位數為3 年。自然災害法規（國家級）第一次修訂（正）的時間最長為22 年，最短為5 年，平均15.9 年完成第一次修訂（正），17 部自然災害法規（國家級）沒有經過第一次修訂（正），中位數為16 年；自然災害法規(國家級）第二次修訂（正）的時間最長為6 年，最短為2 年，平均4.6 年完成第二次修訂，26 部自然災害法規（國家級）沒有經過第二次修訂（正），中位數為6 年。

三是特別重大自然災害或特別重大突發性事件往往是法律法規頒布、修訂修正的原因之一。比如2002 年12 月10 日，廣東省發生“非典”第一例確診病例，到2003 年“非典”疫情暴發，之后，2004 年全國人大常委會對《中華人民共和國傳染病防治法》進行了第一次修訂；2003 年5 月，國務院法制辦著手《突發事件應對法》的研究起草工作。又如2008 年5 月12 日汶川大地震，2008 年6 月4 日，國務院頒布《汶川地震災后恢復重建條例》，同年12 月27 日，全國人大常委會對《中華人民共和國防震減災法》進行了第一次修訂。

四是中國積極吸收了世界各國，尤其是西方發達國家在自然災害立法上的先進經驗，并把這些立法經驗與中國實際情況、現代科學技術的發展進行有機結合，初步形成了一套具有中國特色的自然災害法律法規體系，所產生的效果是明顯的。特別是應急管理部成立以來，整建制的隊伍形成合力，擁有編制、物資、裝備和信息資源，人們有更多的人力、財力和物力以及更豐富的經驗，適應復雜條件下“全災種、大應急”的實際救援任務需求，避免了只有計劃、沒人落實，以及各部門各自為政，效率低下等問題。自然災害的受災人數、死亡人數逐年下降，正是反映出中國自然災害法律法規體系的有效性。

3 展望

隨著中國社會經濟文化的不斷發展，中國人的科學素養、法治思維的不斷提高，人們對自然災害知識的認知，對災前、災中、災后規律性問題的不斷了解和深入，人們將會充分利用超級計算機進行大數據學習（比如算法、算力、數據）、通過新傳媒平臺（比如微博、微信、短視頻等）發布自然災害信息、通過新技術（比如二維碼、物聯網技術等）、新裝備（比如無人機、北斗衛星遙感技術、雷達等）開展受疫情影響人員的識別、自然災害的分析、預判和預警。

4 結論

1）中國共產黨始終把為人民服務作為黨的宗旨，這必然作為社會主義法治精神，貫穿于中國特色社會主義法律法規制定執行的全過程。

2）中國共產黨的執政理念的變化，對新中國自然災害法律、法規的發展有著根本性的影響。

3）自然災害法律法規每次修正/修訂時間是逐步加速的。特別重大自然災害或特別重大突發性事件往往是法律法規頒布、修訂修正的原因之一。

4）隨著人民群眾的科學素養和法治思維的提升，新領域的知識和技術均會在自然災害法律法規標準的制修訂過程中加以體現，更好地為應對自然災害、減輕對人民生命健康財產的影響，作出應有的貢獻。