市場經濟中的安全生產治理

文/周永平

自2018年我國開啟新一輪黨和國家機構改革以來，有關安全生產工作該如何抓的思考不斷深入。本刊刊發系列文章，回憶并探討我國安全生產工作的發展與變革，以饗讀者。本文是第12篇，也是最后一篇。

黨的十四大確立了我國建立社會主義市場經濟體制的目標，經過近三十年的努力，中國特色的社會主義市場經濟體制基本形成。黨的十八屆三中全會作出的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》更進一步指出：“建立統一開放、競爭有序的市場體系，是使市場在資源配置中起決定性作用的基礎。”安全生產問題作為經濟活動的副產品，作為解決這一問題的安全生產工作，在市場經濟中應如何開展，或者說，政府的安全生產治理應該采取何種形式才符合市場經濟的內在要求，在當前尤其有必要對其進行探討。

從市場經濟本意出發理解安全生產

從市場經濟本意上講，政府對安全生產的治理本身是反市場的行為。西方國家的市場經濟原教旨主義的理解是自由經濟（free marketing economy)，意即經濟活動只需由市場去規范、調節，政府不應該也不可能在其中有什么作為。隨著經濟活動本身日益復雜，甚至出現所謂國民經濟體系化，市場調節這只“看不見的手”出現了失靈的問題，政府開始對經濟活動進行干預、調節。政府之手介入經濟活動，基于社會整體利益，甚至包含著道德動機，旨在糾正純粹市場調節的盲目性和克服其自發性所帶來的整體性負面結果。因此，政府干預行為往往是逆向的、反市場機制的操作，其措施往往是限制市場機制的作用，以減少其負面影響。勞動關系原本純粹由市場規范，勞動條件由雇傭雙方自行商定，其結果出現了自由資本主義時期勞動者受到殘酷剝削，勞動者的安全健康出現嚴重問題（見《勞動保護》雜志2021年1 期《“安全生產”的前世今生》一文)。因此，規定勞動條件，規范勞動關系，使之脫離于完全的市場調節，是政府對自由市場經濟活動干預的最初嘗試。

自19 世紀以來，市場經濟演變為現代市場經濟體系，經濟活動規范既包含著市場機制的因素，又包含政府調節的因素，尋求二者之間的平衡，確保經濟活動既充滿活力又有序平穩，是國家經濟治理中永恒的主題。也就是說，政府對經濟活動的調節和干預，并不是要消除市場機制的作用，而是要讓其發揮更好的、對資源配置的“決定性”作用。安全生產工作肩負著保護勞動者安全健康的社會使命，但它又毫無疑問地涉及社會經濟活動及其效率，理應在這樣一個大的背景下來理解其與市場經濟的關系，確立政府安全生產治理原則和具體行為。

政府要把握好市場經濟中的安全生產治理，其核心是要準確理解政府和企業之間的關系，即在市場經濟中企業居于何種位置，政府扮演什么樣的角色，彼此行為必須有一個明確的界限。從上述現代市場經濟基本含義理解，就是該市場調節的歸市場，政府則應不折不扣地履行其法定義務。

市場經濟條件下企業是安全生產的主體

企業是市場經濟活動的主體，具有完整的自主性，就是說它有權決定自己的事務，獨立地開展自己的生產經營活動，并承擔由此帶來的一切后果。在現代市場經濟中，企業的一切活動還必須受到政府干預的制約和限制，即必須以履行相關法定義務為前提，來自主地開展其各項業務活動。具體到安全生產上，作為市場主體的企業應該是履行其保護勞動安全健康權利的一般義務和法律、法規和標準規定的具體義務。至于如何、采取什么具體措施來滿足這些法定的要求，切實地保障勞動者勞動過程中的生命、肢體安全和身心健康，企業則可以自行選擇，政府則應該從結果來評估相關制度要求實施的效果，而不應對企業的具體履行義務的過程和活動進行過多而又具體的干預，更不應該沖入企業安全生產工作的一線，代行企業安全科的職責。

由于對市場經濟的本質屬性認識不清，對安全生產工作問題上企業和政府的角色定位不準，使得我國現實的安全生產表現出相當的混亂和無序。

按照市場的歸市場這一原則，勞動者安全健康的技術問題，特別是那些屬于特殊行業、特別領域的專業技術的開發和選擇，應該屬于企業根據市場機制自主掌握的范疇。但我們的政府卻直接插手其中，替企業做主選擇具體技術措施。譬如，曾經持續近十年在石油化工行業強行推廣某廠商的阻隔防爆材料，嚴重加重企業成本，搞得怨聲載道，最后不得不草草收場。這種政府行為不僅越過了其在市場經濟中的行為邊界，而且直接違反現行《安全生產法》的規定（見《安全生產法》第40 條第2 款和第64 條的規定)。

隱患的排查及其消除更是涉及具體技術的專業問題，也是企業確保安全所必須要履行的義務和承擔的責任。我國《安全生產法》第41條是這樣規范的：“生產經營單位應當建立健全并落實生產安全事故隱患排查治理制度，采取技術、管理措施，及時發現并消除事故隱患。事故隱患排查治理情況應當如實記錄，并通過職工大會或者職工代表大會、信息公示欄等方式向從業人員通報……縣級以上地方各級人民政府負有安全生產監督管理職責的部門應當將重大事故隱患納入相關信息系統，建立健全重大事故隱患治理督辦制度，督促生產經營單位消除重大事故隱患。”

應該說，法律規定是很明確的：事故隱患的排查和消除都是企業的事情，政府的職責定位在“督辦”和“督促”上。但近年來，我們的一些政府部門置法律如此清晰的規范于不顧，直接介入企業事故隱患排查。一些地方政府部門認識到自身的專業能力之不足，發明了“政府購買服務”，聘用為數不少的各類專家，由行政人員帶隊入駐企業，幫助其排查隱患。這些外來的專家能否將具體企業的事故隱患無一遺漏地排查出來，從專業性上是令人懷疑的。

更為關鍵的在于，政府這種保姆式的作為，完全搞亂了市場經濟中安全生產各相關主體的責任和義務，似乎讓人感到又回到了政府大包大攬的計劃經濟時代。目前，仍然方興未艾的各種駐廠（礦）安全員制度，更是令人匪夷所思。

曾經安全生產的主管部門通告取消一家著名企業安全生產標準化一級企業稱號，這一事件值得分析。我國政府在各行各業推廣安全標準化工作，其形式是由政府部門制定相關行業的具體標準，由相關企業組織實施，再由政府對其實施情況進行檢查評估，根據結果給出其達標的等級，其等級由對其進行評估的行政主體的行政級別所確定。該企業獲得的一級標準化企業稱號，意味著其安全標準化工作得到安全生產監督管理部門的認可，說明其安全生產工作接近或已經達到最好的狀況。但就是這樣一家已被政府認可的一級標準化企業發生了死亡數人的生產安全事故。這便引起了人們的疑問，安全標準化能保證安全嗎？政府直接插手技術性極強的安全生產工作可謂合情，但合理嗎？

安全生產標準化換成國際通用說法，應該是安全生產（職業安全衛生）管理體系，它在主要工業化國家通行已有數十年。其均為企業、行業經過對安全生產豐富實踐經驗的總結而創立。根據各個行業特點，在國際上流行著各種版本的安全生產管理體系。譬如，由國際標準化組織創立的、通用型的職業安全衛生18000 體系（OSH18000)、石油化工企業廣泛采用的健康安全環境管理體系（HSE，因此類企業環保與安全生產工作性質類同，并具有同等重要性而將其整合在一起)、礦山類企業也有其特定的管理體系。有些巨型企業甚至根據自身情況，制定和實施了其獨特的相關安全生產管理體系，比如，美國通用電氣（GE)的EHS 體系、杜邦的RC(Responsible Care)體系等。

由于安全事關人的生命和健康，必須做到精而又精，細而又細，因此這些體系的設計都基于：嚴格的程序性（每一操作都必須按規定的次序進行)、循環性（每一程序周期完成意味新一輪程序周期的重新開啟）、持續改進性（每一輪循環的任何環節發現任何問題必須當即予以解決)。貫穿安全生產管理體系的“三性”原則，因其在具體企業安全生產管理中的科學性和適用性，而被企業廣泛、自由地選用，并不需要政府號召，甚至半強制性地推廣。實際上，我國大多數企業，特別是大中型骨干企業都根據其行業特點和實際需要，選用了相應的安全生產管理體系，其在實際運用中也取得了很好的效果。但政府卻又推出自創的安全生產標準化體系，要求企業實施，給這些企業帶來了極大的困擾，增加了工作的不便和成本。更重要的是，這樣的工作思路和方法與市場經濟治理安全生產的理念相距太過遙遠。

預防為主中的行政審批

我國上世紀50 年代就確定了科學的“預防為主”的安全生產方針。預防為主不僅體現了對勞動者安全健康的重視，同時也把握了安全生產工作在企業層面的規律和特點。預防為主應該體現在企業安全生產的各個方面，貫穿于其生產經營的全過程。由于現代生產技術和工藝的復雜性，在企業建立之初，或按《安全生產法》的標準說法，生產經營單位新建、改建、擴建工程項目，要落實預防為主的方針，相應的安全設施必須與主體工程同時設計、同時施工、同時投入生產和使用（《安全生產法》第31 條）。

從市場經濟角度看，無論從履行保護勞動者安全健康的法定義務出發，還是從保障其財產安全的方面考慮，企業實際上也會這樣做。筆者曾見識國外企業對其新建項目進行安全論證評估，其工作之仔細、論證之專業、評估之全面，給人留下極深印象。

為有效保護勞動者的安全健康權利，我國法律設立這樣的具體規定體現了我國社會主義制度的優越性，也符合市場經濟的原則。問題在于法律規定并未就此止步，而是對這些安全論證評估的各環節設定了政府審批或審查、驗收的規定，如2002 年實施的《安全生產法》規定了“三同時”幾個環節均要經政府部門審批和驗收，2014 年修訂的《安全生產法》只保留了對安全設計環節的政府審查，2021 年9 月第三次修訂的《安全生產法》要求，負有安全生產監督管理職責的部門應當加強對建設單位驗收活動和驗收結果的監督核查。而這種實行行政審查和批準改為個別環節審查還是在新時代高強度的減少行政審批、消除市場經濟體制障礙的壓力下做出的。

事實上，我國的政府部門喜歡設置各類行政審批制度，并不是某個部門或行業領域所獨有，而是十分普遍的現象，所以才會出現損壞的馬路街沿，沒有相關部門的審批就無人問津的怪現象。

安全評估、安全論證，本來是十分專業的問題，相關企業和專門的技術機構應該最有發言權。具體行業、領域的可行技術選項多而復雜，而且呈現日新月益的狀況，作為外行的行政人員如何有能力對其進行審查，甚至為企業作出正確的決策呢？

事實上，當這種對專業技術問題的行政審批大行其道的時候，形成了這樣一種局面：參與論證評估的技術機構是政府批準的，其表面上看是一個市場獨立主體，但獲取項目以能否得到政府批準為標準，其更重要的工作是獲得政府部門的認可，而不是以市場需要的真實實力為取向，由此，使其幾乎變成了政府的附屬機構；企業在技術選項及服務機構選擇上，也會以獲得政府批準為主要考慮，而不是以節約、機構的實際專業能力為主要選擇條件；同時，以項目獲批為首要目標，企業和服務機構的目標也就一致起來，聯合公關便順理成章了。由此造成安全技術評價評估的亂象：企業自主選擇服務機構受到實質性限制，技術服務機構難以在公平的競爭環境中得到健康的發展，最終造成整體的專業技術服務能力偏弱。

可見，此類行政審批確確實實是建立和完善社會主義市場經濟的最大障礙。市場機制是中性的，也是最無情的，只有回到市場經濟的軌道，才能最有效地配置相關資源，合理分配相應利益，實現整體社會效益的最大化。

政府從應由企業自行決策和行為的領域退出、廢除不必要的行政審查、審批，還企業以自主權，確立在市場經濟中政府的準確定位和具體行為邊界，是建立社會主義市場經濟體制條件下安全生產治理所必須要解決的問題。同時，要全面完善社會主義市場經濟體制，在市場經濟中更有效、成本更低地解決我國安全生產的社會治理問題，政府更應該在培育和完善安全生產的專業技術市場、社會服務體系方面有更大的作為。

譬如，通過制度建構，培育健全的安全生產技術服務市場。廢除對安全生產技術服務機構的各種準入限制，更不能為行政機關的附屬機構量身打造專有的工作領域，形成事實上的行政壟斷，對所有主體進行一視同仁地監管，把政府真正擺在公正的第三方的位置上。讓所有的技術服務機構在公平的市場中競爭，接受市場的鍛造和檢驗，接受其服務對象（技術需求方）的自主選擇，讓市場成為決定其進入和退出的關鍵力量。根據中小企業占企業總數絕大多數，這些企業的專業技術力量又相對不足、一般事故多發的實際情況，政府可以通過市場化操作，有意識地引導和培養一批全能型的技術服務機構，通過服務合同，提高中小企業安全生產工作水平，以有效解決我國職業安全健康事故基數（總量）過大的問題。

總之，根據十八屆三中全會精神，新時代安全生產工作改革的重點任務之一，應該是逐漸克服和削弱安全生產領域行政過于強勢、政府對企業干預過多的弊端，更多地借用市場機制的力量，能夠用市場解決的問題盡量歸于市場解決，這不僅是解決我國安全生產治理成本過高，真正實現依法治安的需要，也是整體上健全和完善我國社會主義市場經濟體制的需要。