鄉(xiāng)村振興背景下鄉(xiāng)村治理問題研究

周桔

關(guān)鍵詞：鄉(xiāng)村振興;鄉(xiāng)村治理;問題研究

“三農(nóng)”問題是對我國經(jīng)濟(jì)建設(shè)有重大影響的問題，改革開放至今，我國一直高度重視“三農(nóng)”問題，把其放在優(yōu)先解決層面。黨在十九大政府工作報告中提到，要堅定不移地推行鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，將農(nóng)業(yè)、農(nóng)村放在發(fā)展的第一位，依照村風(fēng)優(yōu)良、環(huán)境宜居、生活富足、治理有效、產(chǎn)業(yè)繁榮的目標(biāo)，構(gòu)建完善城市與鄉(xiāng)村協(xié)同發(fā)展體系，加快農(nóng)村現(xiàn)代化發(fā)展步伐。治理有效是鄉(xiāng)村振興的主要目標(biāo)與重要保證，是我國治理體系實現(xiàn)現(xiàn)代化的關(guān)鍵支撐，同時是我國百年奮進(jìn)目標(biāo)達(dá)成的保證。在鄉(xiāng)村振興的背景下，應(yīng)當(dāng)將鄉(xiāng)村治理作為著力點，明確農(nóng)村發(fā)展的頑疾、提升對阻礙農(nóng)村建設(shè)發(fā)展要素的關(guān)注，深入解析鄉(xiāng)村治理存在的不足和成因，進(jìn)而把農(nóng)村治理、農(nóng)業(yè)發(fā)展、農(nóng)民致富的戰(zhàn)略舉措落到農(nóng)村社會發(fā)展的所有層面、所有環(huán)節(jié)。鄉(xiāng)村治理體系的構(gòu)建和實施，是社會治理工作的重點向基層轉(zhuǎn)移的重要體現(xiàn)，同時也是加快鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化步伐的內(nèi)在需求。

1 鄉(xiāng)村振興與鄉(xiāng)村治理的內(nèi)在邏輯關(guān)系

1.1 完善鄉(xiāng)村治理體系是鄉(xiāng)村振興的本質(zhì)要求與重要體現(xiàn)

鄉(xiāng)村治理始終是鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)建設(shè)與鄉(xiāng)村社會發(fā)展的主要內(nèi)容。在當(dāng)今新農(nóng)村建設(shè)的關(guān)鍵階段，我國政府指出要把加強(qiáng)鄉(xiāng)村民主政治發(fā)展、健全鄉(xiāng)村治理體系劃入新農(nóng)村建設(shè)的總體戰(zhàn)略布局中，加快鄉(xiāng)村發(fā)展步伐。我國農(nóng)業(yè)農(nóng)村部于2013年正式拉開了“美麗鄉(xiāng)村創(chuàng)建活動”的序幕，通過歷時兩年的摸索，于2015年頒布了《美麗鄉(xiāng)村建設(shè)指南》，該文件立足于整體的維度，針對民主監(jiān)管體系的健全、農(nóng)村群眾如何參與政治活動、鄉(xiāng)村基層黨組織如何加快發(fā)展等進(jìn)行了具體論述。2017年，我國政府立足于盡早實現(xiàn)現(xiàn)代化的維度確定了鄉(xiāng)村振興的戰(zhàn)略，提出要在鄉(xiāng)村地區(qū)建立“三治結(jié)合”的治理體系。《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018-2022）》于2018年頒布，該文件明確了鄉(xiāng)村治理途徑、階段性目標(biāo)等問題。文件提到，截至2020年，將黨組織作為主導(dǎo)的鄉(xiāng)村基層組織發(fā)展顯著增強(qiáng)，農(nóng)村治理機(jī)制更加健全。至2035年確保鄉(xiāng)村振興目標(biāo)的基本達(dá)成，農(nóng)村治理機(jī)制更趨健全、成熟。由此可見，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略是我國政府早期提出的新農(nóng)村建設(shè)、美麗鄉(xiāng)村建設(shè)等規(guī)劃在當(dāng)今社會發(fā)展階段的延續(xù)，而農(nóng)村治理是始終不變的主題。立足于鄉(xiāng)村治理的維度，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略在新農(nóng)村建設(shè)開展效果的基礎(chǔ)上分析治理措施的優(yōu)勢和不足，確定了更合理的目標(biāo)機(jī)制，繪制了與現(xiàn)代治理觀念更加契合的實現(xiàn)路徑。在整體目標(biāo)的引導(dǎo)下，農(nóng)村群眾規(guī)范參與政治活動、經(jīng)濟(jì)建設(shè)、文化發(fā)展，所享受的權(quán)益得到有效保障，這正是第十九屆全國人民代表大會第四次全體會議所確定的國家治理機(jī)制與治理水平現(xiàn)代化目標(biāo)的實現(xiàn)方式。因此，健全鄉(xiāng)村治理機(jī)制是鄉(xiāng)村振興必然包含的內(nèi)容，是不能缺少的核心組成部分。

1.2 鄉(xiāng)村振興以實現(xiàn)鄉(xiāng)村治理有效為目標(biāo)導(dǎo)向和價值遵循

村風(fēng)優(yōu)良、環(huán)境宜居、生活富足、治理有效、產(chǎn)業(yè)繁榮是鄉(xiāng)村振興要實現(xiàn)的整體目標(biāo)，具體而言，治理高效是根基，是確保鄉(xiāng)村振興各方面工作順暢開展的基本保證。伴隨我國經(jīng)濟(jì)建設(shè)的加快，農(nóng)村現(xiàn)代化步伐的增快，鄉(xiāng)村治理方面出現(xiàn)了諸多問題，比如群眾自治主體缺乏、群眾對鄉(xiāng)規(guī)民約的認(rèn)知不科學(xué)、人口凈流入導(dǎo)致的收入和權(quán)益配置問題、人口數(shù)量減少導(dǎo)致的空心村問題等，這些問題都是國家治理機(jī)制現(xiàn)代化、治理水平提升的重要阻礙。為此，要推動鄉(xiāng)村振興實施，保證現(xiàn)代化目標(biāo)在農(nóng)村的順利達(dá)成，一定要推動鄉(xiāng)村治理由傳統(tǒng)的“管控”方式轉(zhuǎn)變?yōu)椤爸卫怼狈绞剑@也是鄉(xiāng)村振興將治理有效當(dāng)做整體要求的原因所在。對于我國數(shù)量眾多的鄉(xiāng)村而言，治理有效的涵義包括兩個層面，其一改進(jìn)鄉(xiāng)村治理架構(gòu)，健全鄉(xiāng)村治理機(jī)制，挖掘鄉(xiāng)村建設(shè)動力，進(jìn)而為鄉(xiāng)村振興奠定牢固的機(jī)制基礎(chǔ)。其二在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，結(jié)合每個鄉(xiāng)村的實際情況，構(gòu)建科學(xué)的治理體系，杜絕采用照搬、一刀切等盲目方式，進(jìn)而提升治理目標(biāo)的針對性、治理模式的恰當(dāng)性、治理方式多元性。通過梳理近幾年中央政府頒布的鄉(xiāng)村振興有關(guān)大政方針和治理有效相關(guān)的論述，基本上都是遵循了上述思路，為此立足于目標(biāo)導(dǎo)向維度而言，治理有效是鄉(xiāng)村振興各項任務(wù)有序開展的根基，是“三農(nóng)”問題妥善處理的科學(xué)途徑。

2 目前鄉(xiāng)村治理中存在的突出問題

2.1 基層黨組織作用發(fā)揮不明顯

對于鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略而言，要想實現(xiàn)預(yù)期目標(biāo)，就要采取各種舉措，而鄉(xiāng)村基層黨組織是各項舉措順利推行的保障，為此基層黨組織起著不可忽視的作用。當(dāng)前，鄉(xiāng)級政府不斷加大基層黨組織規(guī)范化發(fā)展力度，將戰(zhàn)斗力不強(qiáng)、意志薄弱的黨組織當(dāng)做治理的重點。盡管目前基層黨建取得了一些可喜的成效，但依舊有進(jìn)一步提升的空間。比如，一些黨支部組織活動僅停留在表面，未取得實質(zhì)性效果;一些黨組織成員觀念落后、缺乏服務(wù)思想;一些基層共產(chǎn)黨員素養(yǎng)低、能力差，難以起到引領(lǐng)示范作用;村級干部存在嚴(yán)重腐敗問題;鄉(xiāng)村扶貧、低保等工作“不公平”現(xiàn)象突出等。若此些問題長時間得不到處理，必定會對村組織、村領(lǐng)導(dǎo)在群眾中的形象產(chǎn)生重大影響，必定會妨礙鄉(xiāng)村治理工作的順利開展。通過實地調(diào)研走訪得知，一些治理工作起步早、治理成效突出的村子，村干部大都是年輕人，他們有理想、有目標(biāo)、有責(zé)任心，能夠?qū)⒛７稁ь^作用全面展現(xiàn)出來。一些治理效果不理想的村子，村干部年齡較大，缺少干勁、缺乏變革能力，無法推動村子快速發(fā)展。

2.2 群眾參與鄉(xiāng)村治理的積極性不高

通常情況下，農(nóng)村治理工作以“行政管理”方式為核心，也就是采用下發(fā)行政指令、開會傳達(dá)上級指示、文件落實等形式將政府的意向進(jìn)行落實。這僅是從上到下的指令傳達(dá)，然而缺少從下到上的群眾意愿的表達(dá)途徑，致使上級政府部門不能及時了解群眾的需求和觀點，也容易導(dǎo)致農(nóng)村群眾對基層組織開展工作持有不配合、不參與、不認(rèn)同的態(tài)度。在鄉(xiāng)村治理期間通常會產(chǎn)生干部積極工作、群眾“觀賞”的現(xiàn)象，并且這種現(xiàn)象普遍存在。群眾參與積極性低下，缺乏參與意識，致使鄉(xiāng)村治理無法有效推進(jìn)。通過走訪獲悉，在美麗鄉(xiāng)村打造過程中，一些村子依托村民理事會激發(fā)了群眾參與的主觀能動性，引導(dǎo)其積極投身美麗村莊的構(gòu)建活動中，村莊治理成效十分顯著。然而大部分村子無法長期保持這種良好的局面。

2.3 技術(shù)人才支撐不足，返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)的氛圍不濃

經(jīng)過調(diào)查得知，大部分學(xué)歷較高的農(nóng)村青年都到城市打工，在村子中務(wù)農(nóng)的大部分是中老年村民，掌握一定技術(shù)與專業(yè)知識、擅長運營的新生代職業(yè)農(nóng)民十分有限，能夠從事互聯(lián)網(wǎng)社會背景下旅游行業(yè)、電子商業(yè)行業(yè)的綜合型人才更是稀缺。政府選拔的大學(xué)生村官存在較高流動性，這些村官通常不會長期駐扎某個村莊，其大部分會依托借調(diào)、考試等渠道轉(zhuǎn)向其他崗位。

2.4 自治、法治、德治水平有待提升

自治是根基，法治是保證，德治是輔助，盡管在理論方面人們都對自治、法治、德治的作用有了深刻的認(rèn)識，同時也意識到了三者結(jié)合的必要性，然而當(dāng)前鄉(xiāng)村治理依舊存在法治思想薄弱、自治水平低下、文明建設(shè)滯后的問題。具體表現(xiàn)在群眾自治組織帶有濃厚的行政色彩、農(nóng)村人口的大量外流致使村民自治主體不足以及自治水平低下，一些村子的村民理事會中吸收了退休教師、年齡較大的黨員等成員，這樣可以提升群眾和理事會的聯(lián)系，調(diào)動群眾參與積極性，然而因為“空心村“現(xiàn)象，大部分群眾不在村中長期居住，為此參與的頻次沒有保障，自治成效自然不盡如人意;依法依規(guī)辦事理想薄弱，因為農(nóng)村社會是典型的熟人社會，遇到事情找熟人的思想根深蒂固，群眾缺乏法制觀念;不良風(fēng)氣依舊嚴(yán)重，婚喪嫁娶存在大操大辦問題，另外賭博等不良行為未能有效禁止。鄉(xiāng)村治理的現(xiàn)狀和群眾對美好生活的憧憬具有較大差距，沒有讓群眾的需求得到有效滿足，無論是自治水平、法治水平還是德治水平，均有待于提高。

3 鄉(xiāng)村治理有效推進(jìn)的對策建議

3.1 加強(qiáng)農(nóng)村基層黨組織建設(shè)

健全鄉(xiāng)村黨員發(fā)展體系，轉(zhuǎn)變村莊共產(chǎn)黨員近親培養(yǎng)的現(xiàn)狀，提升培養(yǎng)黨員綜合素養(yǎng)的關(guān)注度，為能力突出、有遠(yuǎn)大理想的村民提供加入黨組織的平臺。深化鄉(xiāng)村共產(chǎn)黨員特別是黨組織成員的服務(wù)意識，提高黨組織成員特別是村干部推動鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)建設(shè)的水平。健全村民對黨支部的監(jiān)督體系，構(gòu)建黨組織與村民互動交流渠道，打牢黨的群眾基礎(chǔ)。拓展眼界，在黨支部書記的選拔推舉中，對于缺少高素質(zhì)共產(chǎn)黨員的村子，以有效措施吸引對鄉(xiāng)村持有濃厚感情、能夠推動農(nóng)村發(fā)展的外出務(wù)工人員回到家鄉(xiāng)，為群眾提供服務(wù)，抑或嘗試引入其他村莊有能力的人加入本村治理體系中，以妥善處理村莊大量人員流出導(dǎo)致的長遠(yuǎn)發(fā)展問題。

3.2 加強(qiáng)村級自治組織建設(shè)，培養(yǎng)村民主體意識和參與能力

在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施過程中，村干部是傳播者、執(zhí)行者、組織者、推動者，需要隨時了解群眾需求、掌握群眾意愿，為群眾排憂，解決他們所遇到的難題。健全群眾自治組織的推舉機(jī)制，對于不合規(guī)的選舉行為進(jìn)行嚴(yán)打，保證選舉的“三公”。健全村莊事項決策體系，保證村莊事項的及時公示。明確村民自治組織的職責(zé)權(quán)限，保證自治組織踐行自身職責(zé)，為群眾利益著想，促進(jìn)村莊快速發(fā)展。健全監(jiān)督體系，避免村民自治組織權(quán)限過于寬泛，損害群眾正當(dāng)權(quán)益。另外，逐漸深化群眾的主體認(rèn)識，提升群眾參與村莊事務(wù)的積極性。對于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)建設(shè)而言，群眾是不可忽視的主體，應(yīng)當(dāng)采用恰當(dāng)?shù)呐e措激發(fā)群眾參與的主觀能動性。在農(nóng)村經(jīng)濟(jì)建設(shè)過程中，引導(dǎo)群眾表達(dá)自己的觀點和看法，對可行性建議加以獎勵，提高其參與積極性。加大村民法制規(guī)章教育力度，讓其了解自己所擁有的權(quán)益，提高其政治參與意識，與此同時為村中群眾打造參與的渠道，防止群眾產(chǎn)生“和自己無關(guān)”的思想。不斷優(yōu)化村民大會等各種村級機(jī)制。

3.3 大力培養(yǎng)造就高素質(zhì)鄉(xiāng)村治理人才隊伍

對于我國經(jīng)濟(jì)建設(shè)而言，農(nóng)業(yè)是非常關(guān)鍵的產(chǎn)業(yè)，同時還是承載水平較低的產(chǎn)業(yè)，當(dāng)今社會的發(fā)展要求降低農(nóng)業(yè)生產(chǎn)從業(yè)者數(shù)量，要求掌握技術(shù)與專業(yè)知識的職業(yè)化新生代農(nóng)民的出現(xiàn)。與此同時，習(xí)近平總書記在多個場合強(qiáng)調(diào)，青年是國家的期望，青年強(qiáng)大，國家才能強(qiáng)大。鄉(xiāng)村建設(shè)同樣需要青年，社會應(yīng)當(dāng)為青年打造適宜其發(fā)展的優(yōu)良環(huán)境，為青年加入農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)開辟途徑，讓具有推動鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的奮斗目標(biāo)的青年留在農(nóng)村，持續(xù)增大對其的培養(yǎng)與扶持力度，使其成長為鄉(xiāng)村建設(shè)的領(lǐng)軍人物。

第一，有效利用農(nóng)村現(xiàn)有各種人才的功能。第二，增大對鄉(xiāng)村群眾與領(lǐng)導(dǎo)干部的教培力度。第三，深挖鄉(xiāng)村應(yīng)用型人才。構(gòu)建鄉(xiāng)村高端人才引入激勵體系，堅持因人設(shè)崗，將滿足農(nóng)村發(fā)展需求的應(yīng)用型人才引入到鄉(xiāng)村振興領(lǐng)域，比如支持鄉(xiāng)村應(yīng)用型人才回鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)，為回鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)人員解決落戶、子女上學(xué)等實際問題。第四，提高對回鄉(xiāng)農(nóng)民的關(guān)注度，引導(dǎo)其積極參與村莊發(fā)展和治理。第五，利用選派第一書記、選拔優(yōu)秀大學(xué)生到村開展工作、吸引優(yōu)秀人員返鄉(xiāng)等舉措，充實基層人才團(tuán)隊。

3.4 積極推進(jìn)鄉(xiāng)村自治、法治、德治相結(jié)合

有關(guān)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，黨的十九大指出，要增強(qiáng)鄉(xiāng)村基層基礎(chǔ)工作，不斷優(yōu)化、完善“三治融合”的農(nóng)村治理機(jī)制。眾多周知，村民組織是我國社會主義民主政治不可缺少的構(gòu)成內(nèi)容，是保障農(nóng)村群眾正當(dāng)權(quán)益，調(diào)動農(nóng)村群眾參與各項政治事務(wù)積極性的一項重要制度，促進(jìn)了鄉(xiāng)村民主政治建設(shè)進(jìn)程，然而當(dāng)前依舊存在諸多問題。近些年，伴隨到城市打工人員將城市的法治思想、規(guī)則理念帶到農(nóng)村，村莊法治治理需求日益急切，依托憲法與法制規(guī)章對群眾生活風(fēng)俗等進(jìn)行制約，使群眾生活有可依據(jù)的法制、可遵循的章程，促使農(nóng)村存在的問題依托法治得以妥善處理，這樣才能夠構(gòu)建完善的鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化體系。德治是村民和平共處、崇尚良好德行的基礎(chǔ)，村干部如果具有較高的品德素養(yǎng)，會被群眾所尊重，進(jìn)而無形之中對群眾的言語、行為產(chǎn)生影響。通過走訪調(diào)研我們了解到，黨支部書記品德高尚的村子，治理效果通常比較理想，并且村民關(guān)系、為人處世的素養(yǎng)都比較高。不可否認(rèn)的是，農(nóng)村在由熟人社會轉(zhuǎn)變?yōu)槟吧鐣臍v程中，德治的作用會不斷減弱，為此應(yīng)當(dāng)建立“三治結(jié)合”的治理體系。

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