高校戰略規劃能力的形成及其治理效能

陳孫延 張端鴻

摘 要：進入“十四五”規劃期間，高校對于戰略規劃的重視達到了空前的高度。目前，各高校的戰略規劃能力參差不齊，如何提升戰略規劃能力及其治理效能成為高校所面臨的問題。從高校戰略規劃編制機制的有效性和內容的科學性兩方面出發，對編制步驟、工作運行規則、戰略規劃體系和編制方法進行了闡述。重點關注了院校研究在高校戰略規劃中的獨特作用。提出高校只有重視戰略規劃的總領性地位和戰略規劃的實施與評估，才能通過高校戰略規劃不斷進行治理效能的提升。

關鍵詞：戰略規劃;高校治理;院校研究

進入“十四五”規劃期間，各高校的戰略規劃能力出現了參差不齊的現象，一些高校已采用戰略管理的思維進行戰略規劃，并用戰略規劃全面促進高校治理效能的提升，而一些高校仍停留在“拼湊型”的戰略規劃階段，高校戰略規劃僅由子規劃拼湊形成。以“十四五”規劃為例，作為“十四五”期間高校各項工作推進的重要指南，其科學性與有效性關系到高校方方面面的發展。因此，深刻認識高校戰略規劃的內涵，完善制定戰略規劃的程序、方式和方法是利用高校戰略規劃提升治理效能的工作重點。

大學的戰略規劃

1.高校戰略規劃的內涵

高等教育對于戰略規劃的重視起源于20世紀70年代的美國，隨著人口、經濟和技術的發展，高等教育的外部環境開始產生諸多不穩定的因素。高等教育的成本逐漸開始持續超過通貨膨脹率，社會資源對高等教育的支持度降低，并且公眾對高等教育的價值認同也產生危機。20世紀80年代，規劃概念被強調為一種完善、系統地推進學術事業的合理性工具。具體來說，規劃是指在一個崇高使命的指引下，高校可以通過一系列規定的步驟，從而實現高校的愿景。[1]到了20世紀90年代，專業認證機構將戰略規劃作為提升組織效率的一個必要條件，作為高等教育機構為實踐進行規劃并遵循的過程性工具。換言之，戰略規劃是一個過程性的工作，用以確定高校應該成為什么，目前的差距是什么，如何在整個戰略規劃過程中更好地彌補這些差距從而更好地實現其組織愿景與目標。

在我國，無論是基于行政管理部門的要求，還是順應自身發展需求，高校戰略規劃的制定與實施開始普及。高校戰略規劃主要是為了回答好“建一所什么樣的大學？”“怎樣建設這樣的大學？”這一發展的根本性問題。近年來，我國高校開始逐步認識到戰略規劃的重要性，基于戰略管理的角度不斷提升高校的發展質量。戰略是一種長遠的規劃，戰略管理是包括戰略規劃、戰略實施和戰略評估的完整過程，是一個為實現戰略而促使組織與社會環境相適應的復雜的動力過程。[2]高校戰略規劃是“戰略”與“規劃”的組合，高校的發展戰略是對其長遠發展目標及行動路線所做的宏觀的有預見的構想和安排，注重研究環境和適應環境，力爭塑造學校優勢，往往是需要較長時間去實現的一種長遠的規劃與遠大的目標;高校發展規劃是明確自身目標、任務、發展重點、需要采取的行動的藍圖。簡而言之，高校戰略規劃是高校面向未來的中長期戰略性發展規劃。

2.高校戰略規劃的理論基礎

高校戰略規劃是一個實踐性較強的領域，但其仍然具備著諸多理論依據的支撐，如競爭優勢理論、資源基礎理論和動態能力理論等。了解戰略規劃編制的理論依據，能夠更好地理解戰略規劃編制的行動意義。例如：依據競爭優勢理論，重點是相較于對手擁有可持續性的優勢，高校在戰略規劃制定過程中應避免趨同化戰略，實現戰略的差異化和多元化，提高核心競爭力。依據資源基礎理論，高校通過戰略規劃，不斷優化學校內部資源的合理配置，實現可持續發展?；趧討B能力理論，高校發展所面臨的內外部環境是千變萬化的，面對環境的變化，可通過對學科建設、人才培養、科學研究、社會服務組織管理、精神文化等人力、物質和組織資源進行調整。

綜上所述，三種理論雖均來自于企業管理領域，但運用到高校戰略規劃領域仍然具有啟發性。競爭優勢理論對于高校差異化與多元化發展提出要求，如何凸顯自身辦學特色為眾多高校在戰略規劃中應思考的問題。資源基礎理論揭示了戰略規劃本質上是一種資源的優化配置，強調了高校戰略規劃應充分圍繞資源的優化配置進行展開。動態能力理論重視有效應對環境變化并進行組織資源調整，該理論是高校需進行內外部環境分析，并應對環境變化制定相應措施的依據。高校戰略規劃制定者與管理者應充分學習與借鑒企業管理領域中戰略規劃制定的相關理論，將其與高校戰略規劃行為相結合，吸納符合自身實踐的指導性建議。

高校戰略規劃能力的形成

高校戰略規劃能力直接影響所制定規劃的優劣，隨著高校的不斷發展，過去較為粗放式的戰略規劃制定已不能滿足高校發展的需求，提升高校戰略規劃能力是大勢所趨。院校研究可以理解為研究者基于本校情境、針對院校運行中的實際問題所做的應用性研究，在高校戰略規劃中扮演著重要角色。院校研究進入我國二十余年，不少高校已將其全面引入高校管理中，使高校戰略規劃在研究的基礎上開展成為可能，其所具備的校本性、應用性等特點為高校戰略規劃提供了新思路。

1.院校研究在戰略規劃中的獨特作用

院校研究是通過系統收集整理高校運行數據，科學分析這些數據，為高校管理提供有關規劃、政策和決策支持的一種研究模式與工作模式。院校研究在高校發展中的主要作用表現在三個方面：一是政策分析，在院校研究過程中運用政策分析，服務于關鍵決策者。二是戰略規劃、招生和財務管理。三是結果評估、項目審查、問責和有效性認證。[3]目前，我國不少高校的戰略規劃停留在文本的撰寫上，內容來自于理性分析與推斷，在一定程度上脫離現實，難以指導特定高校的實踐。因此，需要以院校研究為基礎進行高校戰略規劃，這樣可以保證戰略規劃以信息數據等事實為依據，能夠有效應對內外部對高校戰略規劃的期待。在戰略規劃過程中，熟悉戰略目標的院校研究人員能夠適時地對高校運行與發展過程中產生的問題進行研究并產生所需的數據。除此之外，院校研究的兩項技能顯得尤為重要：一是環境分析;二是標桿分析。[4]0A89EF9B-8040-4B70-9ABF-D81680E74762

外部經濟、社會和政治環境中的變化與趨勢無時無刻不在影響著高等教育的發展，環境分析提供了一種識別和理解外部環境變化與趨勢的方法，可以系統地對外部環境進行掃描，對未來發展趨勢進行有效的預測。環境分析通?？梢詫λ姆N類型的外部環境變化進行識別：一是基于長期變化的趨勢，該趨勢在一定程度上塑造著國家或者地區的未來;二是基于短期變化的外部重要事件;三是在發展趨勢中出現的潛在性且具有爭議的新問題;四是發生概率較低但若發生將會產生較大影響的小概率事件。

目前，無論是國際還是國內，高校競爭態勢日趨白熱化，社會對于高校進一步發展充滿前所未有的期待。為凝練高校的戰略目標、現有差距及績效表現，可以采用標桿管理的方法進行分析。標桿管理主要是指系統地將高校與其目標高校進行比較，從而確定其需要改進的地方，并提出行動方法來彌補自身的不足，是將本單位的各方面狀況和環節與競爭對手或行業內外一流的單位進行對照分析的過程。良好的標桿管理能夠使高等教育機構在同類型的高校中找出最佳做法。[5]標桿管理作為從企業管理中發展出來的工具，在高等教育領域中應用這一工具需要保持謹慎。社會已經受益于將高等教育視為一個學術共同體，高校的文化與企業文化截然不同。因此，高校應在充分了解自身文化的情況下應用標桿管理的方法，要在了解企業管理與高等教育管理的文化差異下使用。高校必須平衡以商業為中心的外部需求，即關注問責與效率，同時對內部改進與有效性予以關注。

2.高校戰略規劃編制機制的有效性

高校戰略規劃的編制是一個全局性、系統性、綜合性的規劃編制，需要各職能部門的通力協作，因此有效的編制機制是高校戰略規劃成功的保證。一是通過合理的編制程序讓各利益相關者參與到高校戰略規劃的編制中，以合理的程序性保障戰略規劃的有效性。二是著力打造高效的工作運行規則，在具體操作層面落實上下融合、互動，跨部門、跨職能的協作編制戰略規劃。

第一，遵循系統的戰略規劃編制步驟。從“十五”時期開始，我國戰略規劃進入了專業化發展的階段，其中，最明顯的特征為戰略規劃編制步驟不再是單純的文本編撰，而是依據特定的戰略規劃編制模式進行，逐漸趨于科學合理。越來越多的高校認識到戰略規劃是一個循環的系統，主要包括制定規劃、形成規劃文件、規劃的實施和監控三個方面。在“十三五”規劃編制中，多數高校采用的是戰略規劃過程模式（簡稱SPP模式），高度重視組織愿景且具備較強的環境分析意識。SPP模式由企業戰略規劃編制模式發展而來，與以往研究中建議的社會企業戰略規劃制定要求的步驟一致，主要要素包括：提出愿景、制定戰略規劃、采取行動、對戰略規劃的執行進行評估以及維持戰略規劃模式。[6]這些建議的步驟被納入擬議的SPP模式中，擬議的SPP模型由六個階段組成，具體包括第一步，提出愿景：提出組織的核心愿景、使命和價值觀;第二步，環境分析：考慮高校目前的狀況，審視他們的需求和差距;第三步，戰略規劃：制定可落實的目標、舉措和實施戰略;第四步，采取行動：聚焦于決策、任務和資源;第五步，評估：從成果中學習和評估;第六步，維持戰略規劃模式：開展宣傳和定期審查。[7]在“十四五”戰略規劃制定期間，高校戰略規劃編制程序開始遵循布賴森“戰略變革循環模式”。這是布賴森對企業管理中的戰略規劃過程加以改進，提出的適應公共管理部門運作的戰略規劃制定模式，包括發起和達成戰略規劃過程的協議;確認組織的訓令;闡明組織的使命和價值;評估內外部環境以確定自身的優勢、劣勢、機會和威脅;確定組織面臨的戰略性問題;制定應對這些問題的戰略;審查和采納戰略或戰略規劃;設立有效的組織愿景;發展一個有效的執行過程;戰略及戰略規劃過程的再評估。

“戰略變革循環模式”相較于SPP模式更加細化，如提出了“發起和達成戰略規劃過程的協議”“發展一個有效的執行過程”等。“戰略變革循環模式”更加強調對于戰略規劃的執行，通過有效的執行過程全面落實戰略規劃的舉措，并最終對于戰略規劃本身及其落實情況進行評估。

第二，著力打造高效的工作運行規則。高校戰略規劃是高校全局性的工作，需要調動多方力量進行整體謀劃，如在確立發展愿景、使命和價值觀時，必須同時采取自下而上和自上而下的方法。從戰略規劃的整體過程上來說，由上至下、由下至上、上下互動與融合是貫徹于始終的原則。在戰略規劃形成過程中，自上而下，即通過頂層設計確定高校戰略規劃的總體目標與戰略思路;自下而上，即基于頂層設計，各部門與院系形成自身戰略規劃的初稿。在戰略規劃初稿完成后，自上而下，就高校形成的戰略規劃初稿，征求各方面意見;自下而上，聽取各方意見，修改完善，形成總體戰略規劃。

實現上下互動與融合是戰略規劃工作基于理念層面的指導，這一指導對于編制工作在操作層面的運行規則提出了更高的要求。自上而下，校級領導層面全面參與是關鍵，校級領導不僅應牽頭制定高?？傮w戰略規劃，而且還應按分管職能參與至各專項規劃的編制工作中。除此之外，高校很多工作內容難以有清晰的邊界，如學科建設規劃涉及學科建設辦公室、發展規劃部（處）、人事處、研究生院、科研管理部等職能部門，一定程度上打破部門邊界才能更好地完成具有綜合性的總體和專項規劃的編制工作。因此，在編制工作的操作性層面，高校以總體規劃和專項規劃為劃分，成立相應的編制工作小組的方式，各編制工作小組由分管校領導牽頭、相關責任單位參與，編制工作小組內部成員通力合作，促進編制工作整體機制的高效運轉，合力完成高校戰略規劃的編制工作。

3.高校戰略規劃編制內容的科學性

戰略規劃編制的步驟與工作運行規則具有一定的普適性，在這種情況下，各高校的戰略領導人不一定是孤立地工作，而是利用具有普適性的戰略規劃模式在他們所屬的高等教育機構中產生常規的、社會化的操作方式。重復的、可識別的、互相依賴的行動模式在編制工作程序方面的有效性得到提升，而戰略規劃內容也更容易顯示出廣泛的相似性，難以區分。因此，除了編制機制的有效性外，高校在進行戰略規劃的編制時，更應關注內容的科學性，構建完整合理的戰略規劃體系以及綜合運用科學的戰略規劃編制方法，使戰略規劃在內容上具有全局性、獨特性與有效性。0A89EF9B-8040-4B70-9ABF-D81680E74762

第一，構建完整合理的戰略規劃體系。高校戰略規劃是具有戰略性、全局性、綜合性的教育規劃，通常會涉及到高校發展的諸多方面。例如：在澳大利亞，高校的戰略規劃包括全校性戰略計劃、教師計劃、部門計劃、學術計劃、研究計劃、學習和教學計劃以及其他一些相關計劃。與此同時，會制定資本用于基礎設施建設的計劃和戰略討論文件以及支持性財務、短期和長期戰略文件。縱觀國外高校的戰略規劃，每一個當代高校的戰略計劃均是較為大膽且極具抱負性的戰略意圖，圍繞具體的戰略舉措進行了積極的闡述。例如：改善學習和學生體驗;擴大學術研究的影響力;加強與地方、區域和國際社區、工業和商業的聯系;建立新的全球合作;促進可持續發展;以及培養員工高度參與的文化氛圍。[8]由此可見，高校戰略規劃須通盤考慮，較為全面地涉及高校管理的各方面，形成完整的戰略規劃體系。

在高校“十四五”戰略規劃制定期間，不少高校已經形成了完整的戰略規劃體系，大多數高?；镜囊巹濗w系由高校總體戰略規劃、專項規劃和院系規劃三個部分組成，戰略規劃的主要內容為學科與專業建設、師資隊伍建設、教學與人才培養、科學研究與社會服務和國際化五個方面。在編制過程中，三個部分的戰略規劃應堅持一致性、協調性與現實性原則。一是堅持一致性原則，注重三個部分戰略規劃間的接續銜接。專項規劃與院系規劃應充分吸納總體戰略規劃的理念與思路，高?？傮w戰略規劃又充分基于專項規劃與院系規劃。二是堅持協調性原則，實現統籌兼顧，宏中微觀協同。高?？傮w戰略規劃更多地指向宏觀層面，而專項規劃與院系規劃則更多地聚焦具體問題，指向微觀層面，三者應相互配合，宏中微觀不失偏頗。除此之外，戰略與戰術有機結合，協調好長期規劃、中期規劃和短期計劃之間關系，發揮各自應有的作用。三是堅持現實性原則，重視戰略規劃的落實涉及資源的調配。現實性，即為對于資源配置與制約的考慮。在確定戰略目標時，將目標設定與條件約束緊密結合，考慮突破約束條件的可能性，設置可能突破的發展目標。發展目標既著眼于高校的發展愿景，有一定的超前性，也不設置過高，不超出學校約束條件的范圍。當戰略規劃體系由高?？傮w戰略規劃、專項規劃和院系規劃三者組成，在規劃制定過程中勢必涉及發展的優先級，因此應基于總體戰略規劃且充分考慮資源的有限性，理順各專項規劃與院系規劃的關系，為后續資源的合理配置奠定基礎。

第二，綜合運用戰略規劃的編制方法。按照既定的步驟，戰略規劃編制是一個認知深入的過程，其中包含著多種科學方法的運用：識別關鍵利益相關者并確定其重要性，環境分析、形勢分析，如態勢分析法（SWOT）;明確核心競爭力，制定戰略，如威脅—機會—劣勢—優勢矩陣（TOWS）;目標設定，如戰略地圖法，行動步驟的設計，實踐過程的形成以及評估性反饋。由此可見，在戰略規劃的編制這一認知深入的過程中，綜合運用多種編制方法才能不僅達到線性程序上的遞進，而且還在內容方面達到認知的深入。其中，較為典型的方法是利用SWOT分析進行環境與形勢分析，采用戰略地圖法設定戰略目標，運用關鍵績效指標法（簡稱KPI）進行行動步驟設計與評估性反饋。

環境分析、形勢分析是戰略規劃的重要步驟，院校研究提供的數據信息是該步驟的信息來源，SWOT分析則是進行環境、形勢分析的重要方法。SWOT分析是確定一個組織的優勢和劣勢以及環境中的機會和威脅的方法，識別出組織優勢、評估出其劣勢、探索出其所面臨機遇及認識到挑戰，為制定高校戰略規劃奠定了基礎。在確定了組織的優勢和劣勢、面臨的機遇與挑戰等因素后，在制定戰略規劃時應緊密地圍繞發揮組織的自身優勢，盡可能消除自身劣勢，有效地抓住機遇以及有效地應對挑戰而展開。優勢和劣勢通過組織的內部評估進行確定，而確定所面臨的機遇與挑戰主要通過外部評估。內部評估的內容包括組織的所有方面，包括人員、設施、地理位置和教育質量等，從而確定組織的優勢和劣勢。外部評估主要通過分析政治、經濟、社會、技術和競爭環境等來確定高校所面臨的機遇與挑戰。在我國高校戰略規劃的環境分析環節中，大多數工作者均熟悉SWOT分析這一方法，運用較為廣泛。SWOT的變式是TOWS矩陣，該矩陣為戰略規劃的形成也提供了思路。在TOWS矩陣內，對通過SWOT識別出的因素進行配對，如將組織自身的優勢（Strengths）、劣勢（Weakness）與機遇（Opportunities）、挑戰（Threats）相結合能夠形成四種類型的新戰略措施，分別為優勢—機遇（SO）戰略、優勢—挑戰（ST）戰略、劣勢—機遇（WO）戰略和劣勢—挑戰（WT）戰略。

另一種有效的戰略規劃方法是戰略地圖，它有助于在一張紙上將組織的整個戰略可視化，顯示了組織戰略各組成部分之間的因果關系。戰略地圖的方法能夠幫助管理團隊探索和討論比通常情況下更詳細的戰略，對戰略進行具體而系統、全面的描述。在全面描述戰略后，管理者之間及管理者與教職員工之間能夠建立有效的溝通，對戰略達成共識，從而有助于高校戰略規劃的實施。此外，戰略地圖還有助于參與其中的戰略規劃制定者確定使命、愿景和目標以及應對這些目標的行動計劃，并了解他們在這一過程中可能面臨的挑戰。一個通用的戰略地圖著重于四個戰略視角，從財務角度概述了組織戰略的具體成果，從客戶角度描述客戶的價值主張，從內部流程視角指明對戰略有最大影響的基本內部流程，從學習與成長視角確定對戰略重要的無形資產。傳統的戰略地圖運用于企業管理領域，高校作為非營利性組織，可將諸多要素放入學習與成長視角，成為重要的戰略支持要素。對戰略地圖加以改良使用，有利于厘清高校戰略規劃的目標與愿景。首先，明確高校的發展愿景，如“到2050年前后，將某大學建設成為中國特色的世界一流大學”。其次，明確總體目標，如“到2025年前后，基本形成世界一流大學核心要素”，根據發展愿景與總體目標，按學科建設、師資隊伍建設、人才培養、科學研究與社會服務和國際化辦學五個方面確定具體目標及戰略主題。最后，將深化綜合改革、增強綜合保障、促進文化建設和加強黨的建設等作為戰略支持因素，支持高校戰略規劃的實施。0A89EF9B-8040-4B70-9ABF-D81680E74762

戰略規劃與大學治理

高校戰略規劃主要是為了作用于大學治理，通過戰略規劃提升大學的治理效能，從而推進高校的內涵式發展。一方面，需要重視戰略規劃的總領性地位，就戰略規劃對高校全局性工作的指導意義予以認可，與其他建設方案相融合。另一方面，重視戰略規劃的實施與評估，將戰略規劃落實到位，讓其不再是傳統意義上的“空中樓閣”，成為高校重要的管理手段之一。

1.重視戰略規劃的總領性地位

目前，高校面臨著諸多外部評價體系的評價。例如：教育部學科評估、“雙一流”評價、本科教學審核評估等其他評價體系，有不少高校沒有將外部評價與自身發展有機融合起來，在應對時深感力不從心。針對高校的外部評價僅是促進高校發展的手段，其根本落腳點仍在高校高質量發展上，高校應將關注點轉移到建設與發展本身上來。其中，戰略規劃的制定與落實便是推進大學治理優化、促進高校發展的重要途徑。

從微觀的戰略規劃制定過程來看，依據目標牽引理論，高校應認識到戰略規劃的重點是以目標為牽引，規劃未來方向、路徑與措施，抓住戰略目標即牽住了高校發展的“牛鼻子”。相應地，從宏觀的高校發展來看，高校應重視戰略規劃的總領性地位，以高校戰略規劃為牽引，將“雙一流”建設、地方高水平大學建設等建設方案有機統一，在編制其他建設方案時牢牢把握高校戰略規劃的精神內核。

2.重視戰略規劃的實施與評估

在戰略規劃的實施方面，可將五年期的戰略規劃與年度工作計劃、年度工作預算相結合。高校戰略規劃在年度工作計劃、年度工作預算中都發揮著重要作用，盡可能相銜接。由校長親自領導，投入時間精力細化年度工作計劃，各職能部門與學院明確該年度所需要推進的具體事宜、產出成果，最終由校長辦公室進行整合、討論與修改完善，最終形成年度工作計劃，按月由全校督辦。年度工作計劃面向全校教職工進行公開，全校教職工在知悉后參與至年度工作計劃的完成。與工作計劃推進緊密相關的年度工作預算，由發展規劃處與財務處合作完成。一旦確定年度工作計劃與年度工作預算，各職能部門均須做進展匯報，每年年底進行專題匯報，匯報進度完成率。該舉措將高校戰略規劃的執行分解至每年度，通過過程管理，有效保障了高校戰略規劃的實施。

在戰略規劃的評估方面，一是通過績效評價法，對戰略規劃內容的實施進行評估。在績效評價中，最常用的是KPI，該方法是將組織戰略目標經過層層分解而產生具有可操作性的、用以衡量組織戰略實施效果的關鍵性指標體系。采用關鍵績效指標對各職能部門、各學院進行績效評估，將評估結果向校領導、職能部門和院系進行反饋。根據績效評價結果，人事處進行年度績效發放，組織部進行干部考核工作，研究生院可按此進行指標分配?；谏鲜龃胧瑢鹇砸巹澋目冃гu估逐漸成為重要的管理手段。二是對于戰略規劃的制定過程進行評估與反思，為下一次戰略規劃的改進做好準備。定期回顧與反思戰略規劃的制定模式，使組織具備適應短期波動的能力，同時保持長遠的戰略眼光。立足自身實際，不斷探索完善適合自身的戰略規劃編制模式。

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（作者單位：同濟大學高等教育研究所）

[責任編輯：苑聰雯]0A89EF9B-8040-4B70-9ABF-D81680E74762