政策工具視角下的來華留學教育政策文本的量化分析*

吳 敏

（廣西科技大學國際教育學院）

一、問題的提出

來華留學教育不僅是我國教育事業的有機組成部分，同時也是促進我國高等教育國際化發展的重要內容。自1950年我國接收新中國第一批來華留學生開始，現代中國來華留學教育事業就開啟了新征程。為指導、規范來華留學教育，我國出臺了多項相關政策。在這些政策指導下，我國來華留學教育成效顯著[1]。但是，來華留學教育發展還存在著不平衡、不充分的問題。這些現實問題意味著，來華留學教育政策還需要不斷完善，政策的有效性需要持續加強，以適應新時期來華留學教育的發展。

從現有的相關研究來看，我國教育政策研究主要是對來華留學教育政策的內涵、歷史變遷、現狀特點、結構體系、政策走向和建議等方面的研究，更多關注對教育政策的解釋和闡述以及政策特征和規律的分析和探索等，缺乏對政策普適性、政策過程性的深入研究。本研究從中國來華教育政策工具的角度出發，有效了解來華留學教育政策發展過程的總體情況，分析本文中教育政策工具的深層結構和互嵌關系，從而更好地探索完善來華留學教育政策的路徑，促進來華留學教育事業的改革和發展。

二、研究設計

（一）樣本來源

本研究的樣本來源主要是“北大法寶”權威法律搜索數據庫、教育部等與來華留學教育教育相關的權威網站以及《中國教育大事典（1949－1990）》《中華留學教育史錄：1949年以后》《中國教育年鑒》等文獻資料。

（二）樣本篩選

首先，樣本的時間范圍限定在建國以后，空間范圍限定在我國國家一級（僅指中國大陸）的來華留學生教育政策。其次，為保證樣本的信度和效度，對廣泛搜集到的政策文本進行粗篩和細篩。其一，選擇與來華留學教育密切相關的政策；其二，選擇政策類型以通知、規定、辦法、條例、細則、意見、規劃等為主；其三，選擇具有轉型意義和涉及來華留學教育具體環節的政策文件。最終得到滿足研究需要的來華留學教育政策文本60條（見表1）。

表1 1949以來的來華留學生教育政策文本

（三）分析框架

對于政策內容分析依據、政策工具理論展開，根據羅斯威爾(Rothell)和澤格菲爾德(Zegveld)發現的政策工具模型[2]。把供給型、環境型和需求型三類政策工具作為來華留學教育政策分析的X維度，同時結合來華留學教育政策的規律和特點繪制這三種政策工具類型下的次級政策工具。

政策工具本身作為一種工具，只反映實現政策目的的手段，而不反映政策作用的領域。為了更好地分析來華留學教育政策的規律和特征，需要進一步分析相關政策在來華留學教育的各個環節作用情況。2020年來華留學生高等教育質量認證指標體系提出了對來華留學進行系統性評價的六個要素：思想建設、資源保障、教學培養、管理服務、質量監控、辦學成效。其中，思想建設、資源保障、教學培養、管理服務、質量監控五個要素其實體現了來華留學教育的關鍵環節，而辦學效果則是來華留學教育政策的執行結果。因此，本研究以思想建設、資源保障、教學培養、管理服務、質量監控評價要素為基礎將來華留學教育指標維度作為Y維度。在對來華留學教育政策的分析、整理后最終形成來華留學教育政策的二維分析框架，如圖1所示。

圖1 來華留學教育政策的二維分析框架圖

三、我國來華留學教育政策文本定量分析

（一）文本編碼

政策文本分析單元的形式，主要以詞、句、段落作為基本形式，是內容分析法中是最重要的信息單元[3]。用Nvivo11對來華留學教育政策文本內容進行單元編碼，實質上就是對所選取的60份政策文本中的相關條款進行具體的編碼分析，根據實際研究，需要將我國來華留學教育政策文本的相關條款、段落或句子作為分析單元。

（二）分布特征

1.橫向維度：政策工具的類型維度

數據顯示，在所有編碼的相關條款中，環境型政策工具條款占比多達56.94%，超過了X維度的政策工具總數的一半。其次為供給型政策工具條款，占比38.46%，而需求型政策工具占比僅為不到十分之一，僅為4.60%。由此可以看出，雖然政策制定者考慮了來華留學教育需要供給、需求、發展環境三方面的合力，但是政策工具配置比例呈現出結構失衡的特點（見表2）。

表2 X 維度政策工具參考點數值情況

環境型是X維度政策工具中使用數量最多的政策工具類型，占政策工具使用總量的56.94%，由此能夠看出，政府希望通過創設出一個有利于來華留學教育發展的優良環境，以此來促進來華留學教育的發展。其中“法規管制”和“策略措施”類政策有比較顯著的表現，“目標規劃”類政策占比中等，而“文化生活”類政策卻占比非常低，由此可見，來華留學管理設立了較多的限制和監管，但是頂層設計型政策不夠充分，塑造良好的文化環境還沒有引起足夠的關注。其次，供給型政策工具占比為38.46%，由此可見國家在力圖提供更優質的資源來推動來華留學教育的發展。其中“資金投入”和“人才培養”方面占比最大，說明政府比較重視對來華留學的資金支持和投入，也重視培養相關人員的專業素質和專業技能。最后，我們可以看出，需求型政策工具相對短缺，僅有4.60%。觀測該類型的次級政策工具的分布也可以看出，這類政策工具在所有的政策工具中的運用中幾乎都是比例最低的。然而，需求型政策工具能夠有效刺激來華留學教育的高質量與多元化發展，對來華留學教育的發展起著至關重要的拉動作用[3]。

2.縱向維度：來華留學質量指標維度

來華留學教育政策工具主要體現在資源保障、管理服務和教學培養三個方面。其中資源保障指標占比為26%；管理服務指標占比最多，達28%，教學培養指標占比23%，這三個方面也是來華留學教育發展的關鍵模塊。人才培養是高校最基本、最主要的職責所在，教學工作是高校活動的中心，因此教學培養應該是政府關注的重點，而后是與之相配套的管理服務、資源保障。由此可見，強調管理服務和資源保障的配套政策反映了政府希望依托規范管理制度、保障機制來解決各類問題，以提升來華留學教育質量。這樣的配置有利于學校教學的自由發揮，激發教師的教學熱情，避免教學過程過于固定化而缺乏創新，但也會造成難以確定政策的培養目標和教學目標是否能達到的問題。此外，思想建設指標對政府、高校發展來華留學教育有著不可或缺的作用，對來華留學教育的發展發揮著引領作用，占比為15%。質量監控指標占比非常少，僅為8%，這顯然是不合適的。來華教育發展的核心是提高來華教育質量，這也是來華留學生教育內涵式發展的關鍵。因此，留學生教育政策應關注留學生教育質量形成的各個因素和環節，以引導和促進留學生教育質量的整體提升和教育質量保障體系的完善。

四、結論與建議

(一)研究結論

1.政策工具選擇配置不均衡

在來華留學教育政策工具選擇中，形成了“兩極分化”的政策配置結構。政策工具選擇配置不均衡，在實踐中，會表現為一些出臺的政策，由于缺乏具體的配套措施或方案，而流于形式。如2010年9月印發的《留學中國計劃》強調，要推動來華留學趨同化管理，但沒有發布如何開展趨同化管理制訂具體政策，會導致在具體的辦學實踐中趨同化管理的實施并不理想[4]。環境型政策工具毋庸置疑地能為政策發展提供良好的環境保障和強大的潛在推動力，但是需求型政策工具能使來華留學教育事業順利穩定地向積極的方向發展，對來華留學教育起到拉動作用。供給型政策工具可以調整來華留學教育的供需，來華留學教育起著直接的推動作用。因此，這兩種政策工具也應該是政策制訂者需要充分考慮的。

2.質量監測政策供給相對不足

在政策體系構建上，總體上側重于管理服務的規則構建的領域，而且不管是政策工具X軸的量化分析，還是Y軸的分布陳列，都顯著表現出了質量監測方面政策要素的占比相對較低。如招生管理是管理服務的三級指標，但是其政策工具運用頻率高，質量監控作為一級指標政策工具運用頻率次占比少，說明政策工具在招生管理和教育質量管理的運用嚴重失衡，出現重視招生忽視教育質量管理的現象。然而，高質量的中國高等教育是吸引來華留學生的重要因素。因此，需要加強相關領域的政策供給。

3.頂層設計政策尚未明晰

一方面，有關來華留學教育頂層設計的政策不多；另一方面，我國來華留學教育發展戰略在政策層面不夠清晰，導致供給型政策工具嚴重短缺。目前，我國還沒有從境外消費出口和出口的角度提出來華留學教育的發展目標和發展規劃。2000年頒布的《高等學校招收外國留學生工作規定》中指出，中國高等學校發展留學生教育的總體目標是“增進中國與世界各國人民的了解和友誼，促進高等學校的國際交流與合作”。這種認識顯然沒有反映出來華留學生教育對于推動國民經濟和社會發展，提升我國國際戰略地位以及增強國家軟實力的整體意義。

4.政策文本體系關聯性不強

我國來華留學教育政策體系的連貫性存在不足，來華留學教育政策在政策工具設計的過程中并未隨著來華留學教育市場的變化而進行相應的改進，導致來華留學教育政策制定滯后于來華留學教育發展的實際。自20世紀90年代招收自費留學生的政策放開以后，來華留學生規模迅速增長，但是就業與打工、招生、培養等方面的政策法規還是滯后于教育實踐。譬如，關于來華留學生打工，我國至今未出臺有效的政策。此外，由于留學生招生考試政策、留學生高中學業水平考試政策、轉學政策、高校間學分互認政策等的不夠明晰且關聯性較差，可能導致一些被高校開除或勸阻的外國留學生十分容易地申請到我國同級別的其他大學，不利于高校對來華留學生的管理。

（二）政策建議

第一，優化政策工具的組合，充分考慮政策工具配置的協調性和均衡性。政策工具選擇受到主客觀條件的制約，但“多元理性”是其基本的原則規范。通過前文的數據分析，我們可以看出，來華留學教育政策工具存在著使用不均衡的情況。在推動來華留學教育向前發展的過程中，政府更傾向于承擔“環境創設者”的職責，這也跟政府的服務型理念相吻合，有利于鼓勵來華留學教育積極發揮自身的主觀能動性，但是政策選擇的多寡不均，政策工具的配置結構失衡，會導致部分政策工具“一家獨大”的局面，違反了多元理性的選擇規范，影響了政策工具組合配置對來華留學的協同效應。不同的政策工具在政策運行過程中充當著不同的角色，各司其職才能確保政策良好地運行和發展。第二，完善來華留學質量監控政策體系，增大對來華留學教育質量的關注。來華留學教育發展迅猛的同時問題也相應增多，規模與質量均成為新的挑戰。在來華留學發展前期，政府各個機關和部門還未能完全建立起一套嚴格的政策執行監督機制。主要體現在具體的、可操作的教育監督法規沒有形成；監督機構大多臨時成立，缺乏持續監督；監督評估指標缺乏系統性。雖然提質增效階段出臺了有關質量監控的文件，但是存在設置不夠嚴謹的問題。因此，在質量監控維度，政府需要細化質量監控過程中各項要求和措施，完善來華留學教育質量發展的主體能力建設與組織建設，為提升來華留學教育質量提供必要的資源和服務，從而切實有效地提高來華留學生教育質量層級與水平。第三，在加強頂層設計的同時，要注重政策體系的關聯性。從全局的角度出發，增強總體規劃和進程系統性，有助于來華留學教育的各方面、各層次、各要素的統籌規劃。來華留學教育不僅是教育領域的事務，而是涉及多個領域的綜合事務，所以需要注意宏觀目標之下的具體可操作性的政策亟需完善。不能全面考慮來華留學教育的各個具體環節關聯性，致使當前來華留學教育領域出現政策相互脫節，譬如法規型政策即滯后又模糊。因此，建設科學、穩定的政策框架的同時，廣泛地出臺各個層面、各個類型的相關政策也十分必要。也就是說，在制訂來華留學教育政策時，既要保障“一張藍圖繪到底”，也要重視來華留學教育政策文本的關聯性，從而確保來華留學教育體系的連貫性、務實性和可操作性。