鐵路投融資體制改革的PPP 模式實踐

靳麗芳

一、引言

2022 年1 月8 日，我國首條民營控股鐵路杭紹臺鐵路正式開通運營，成為國家深化鐵路領域投融資體制改革創新的示范樣本。杭紹臺鐵路的成功實踐是PPP 模式與鐵路建設模式高效融合的典型標桿，為鐵路建設領域投融資模式創新積累了豐富實踐經驗。

二、鐵路PPP 模式的必要性和可行性

1.鐵路領域引入PPP 模式是必要的

（1）適應國家鐵路投資方式轉變的需要

根據國鐵集團《新時代交通強國鐵路先行規劃綱要》中明確的發展目標，到2035年，全國鐵路網營業里程將達到20 萬公里左右，其中高鐵線路里程為7 萬公里；分別比2020 年底數據增加5.4 萬公里和3.2 萬公里，增幅分別達到37%和84%。全國鐵路項目規劃建設總規模持續增長，鐵路項目基礎設施建設帶來的負債仍將持續高位運行。為了緩解巨額負債壓力，國鐵集團的鐵路項目投資方式開始逐步轉變，由原來的國家主導投資轉向地方主導投資。特別是在2021 年3 月，國務院辦公廳下發《關于進一步做好鐵路規劃建設工作意見的通知》（國辦函〔2021〕27 號），文件明確提出鐵路項目“分類分層建設”的原則，即干線鐵路由中央地方共同出資，城際鐵路、市域（郊）鐵路、支線鐵路及鐵路專用線以地方和企業出資為主。可以預見，未來國鐵集團的在鐵路長大干線、區域干線項目的出資將出現明顯減少趨勢，城際軌道、鐵路支線等項目將逐步脫離國鐵出資，完全由地方政府主導建設。鐵路項目投資方式的轉變對于地方籌集鐵路建設資金提出了新的挑戰，引入PPP模式、吸引廣大社會資本參與投資，成為適應投資方式轉變的具體舉措，是政府方積極鼓勵和引導的重點方向。

（2）適應基礎設施領域多元化投資渠道創新的需要

為破解龐大的基礎設施投資需求和有限的投資來源供給之間的矛盾，探索實踐多元化投資渠道一直以來都是行業發展的重要課題。在市場主導背景下推行PPP 模式，基礎設施項目的穩定收益水平能夠成為吸引社會資本參與投資的重要條件，激發潛在社會資本的積極性，推動其發揮主觀能動性考慮項目的長期穩健運營，實現資本方、政府方和社會公眾的多方共贏。當前，央企、地方國企等國有資本仍是PPP 項目投資主體，民營資本所占比重還比較小。但從長遠來看，PPP 模式的政策法規環境不斷優化完善，地方政府吸引民營資本參與基礎設施領域投資，能夠改善區域投資結構、擴大有效投資規模、推動基礎設施網絡優化升級。

（3）適應地方財政管理體制創新的需要

鐵路作為交通基礎設施的重要領域之一，是國民經濟和社會發展需要的重要支撐，目前資金需求和未來增量都較為龐大。但由于城際高鐵項目的建設投入逐步轉向以地方政府投資建設為主，且隨著《國務院關于加強地方政府性債務管理的意見》（國發〔2014〕43 號）的出臺，政府舉債規模、舉債程序和資金用途受到控制，政府財力限制和債務管控壓力成為推進鐵路項目建設的現實障礙。因此，鐵路建設推廣應用PPP 模式，引進社會資本投資基礎設施建設，是緩解政府直接投資壓力的有效路徑，有助于地方財政管理體制的創新。

2.鐵路項目采用PPP 模式是可行的

（1）PPP 模式發展政策環境較為成熟

為了解決鐵路建設資金缺口，吸引社會資本投資鐵路工程建設領域，國務院及國家有關部門連續發布相關政策，指導、促進和規范PPP 模式在鐵路工程中的運用，為鐵路PPP 項目模式的推廣應用，提供了有利的政策環境。比如《國務院關于改革鐵路投融資體制加快推進鐵路建設的意見》（國發〔2013〕33 號），在鐵路投融資體制、運價機制、運輸補貼制度、土地綜合利用、企業經營管理和項目前期工作等方面提出指導性意見；《國務院關于創新重點領域投融資機制鼓勵社會投資的指導意見》（國發〔2014〕60 號），指出要改革完善交通投融資機制，加快推進鐵路投融資體制改革；《國務院辦公廳關于支持鐵路建設實施土地綜合開發的意見》（國辦發〔2014〕37 號），對以沿線土地綜合開發支持鐵路建設明確了政策方向；《國家發展改革委關于進一步鼓勵和擴大社會資本投資建設鐵路的實施意見》（發改基礎〔2015〕1610 號），提出要全面放開鐵路投資與運營市場，并在投融資方式、實施機制、投資環境、政策支持和工作機制等方面提出完善性意見。

（2）社會資金儲備較為充足

根據中國統計年鑒，2016 年以來我國各類存款總規模穩步增長，資金儲備充足。2016—2020 年，本外幣存款金額和人民幣各項存款余額年均增長幅度分別達到8.9%和11.6%；2020 年底本外幣存款金額和人民幣各項存款余額分別達到2018.4 萬億元、212.6 萬億元，增幅均在10%以上。持續增長的存款余額水平表明我國有大量的可利用資金，是基礎設施領域投資的社會資本儲備力量，也為社會資本融資提供了可選擇渠道。

（3）社會資本投資軌道交通實踐經驗豐富

2014 年以來，在國家相關政策的規范、引導和支持下，PPP 模式在基礎設施建設領域推廣應用，軌道交通領域也出現了一批PPP 項目案例。如北京地鐵4 號線、杭州地鐵1 號線項目，采用PPP 模式由特許經營公司負責融資、設計、建設和運營。項目工程投資建設采用“A+B”模式，其中A 部分指洞體、車站、區間、軌道等土建工程，B 部分指地鐵車輛、車站裝修、通信信號等機電設備工程，A、B 兩個部分相對獨立，由不同的投資主體負責。采用該種運作模式有效地引入了具備豐富經驗的社會投資人，在一定程度上也緩解了政府的資金壓力，降低了政府方需承擔的風險。這些項目的成功實施，為社會資本在PPP 領域積累了豐富的投融資、開發建設、后期運營維護等各階段實操經驗。將PPP 模式引入到鐵路項目建設，能推動鐵路基礎設施領域高質量發展，助力鐵路客運服務品質提升；社會資本也能夠發揮機制靈活優勢，提升社會資源利用率。

三、鐵路PPP 項目創新實踐效果和經驗

1.三個方面實踐效果

（1）民營資本控股開創了鐵路領域投資先河

鐵路PPP 項目由民營資本控股投資建設，開創了我國鐵路建設領域社會資本投資先河，為全國鐵路建設投融資體制機制改革樹立了典型示范；采用BOOT 運作方式，探索賦予項目公司合作期內對項目資產的相關權益，提高項目在資本市場的評價質量，對于項目可持續發展，以及鐵路領域吸引社會資本投資有很強的借鑒示范意義；構建“使用者付費+可行性缺口補助”的動態調整回報機制，為全國鐵路建設領域PPP 合作中對市場的確定性與非確定性風險分配探索了路徑示范。

（2）項目完成建設任務如期開通運營

2015 年12 月，國家發展改革委在鐵路領域推出杭紹臺、杭溫鐵路等八個項目，開展政府和社會資本合作（PPP）參與鐵路建設及營運的示范。從目前情況看，杭紹臺鐵路已按照既定目標完成投資建設任務，并于2022 年1 月8日開通運營，在開通首月發送旅客近20 萬人次，為沿線民眾交通出行帶來極大便利，成為我國鐵路投融資體制改革史上具有標志性和里程碑意義的事件。

（3）PPP 模式應用大大減輕了政府方出資壓力

根據PPP 項目物有所值論證定量評價測算結果，并對比實際投入情況可知，杭紹臺鐵路項目采用PPP 模式后，合作期內政府方財政支出責任現值共計約138.60 億元，相較傳統投資模式現值節約共計79.60 億元。杭紹臺鐵路項目建設期內省市政府方出資合計42 億元，僅為傳統鐵路建設模式下政府出資的五分之一，大大減輕了政府建設期財政壓力。

2.五個方面經驗

（1）社會資本參與度高是鐵路PPP 項目的顯著特征

一直以來，鐵路領域按照“政府主導、多元化投資、市場化運作”的投融資體制改革思路，不斷加快改革步伐。在政府投資、合資公司運作、PPP 模式和資源捆綁開發等投融資模式中，PPP 模式相對而言，是社會資本參與度最高的模式。主要表現為：通過競爭性磋商方式遴選出的社會資本方，與政府方共同出資組成項目公司，并按照股權結構設計，承擔持股部分的資本金出資。項目公司將在PPP 合作期內，負責鐵路建設項目的融資、建設、運營和管理。按照PPP 項目合同的約定，項目公司既要在建設期按照既定投資計劃完成建設任務，履行相關義務；也有權利在運營期以線路運營收益為底層資產，推動項目資本市場運作，享有鐵路項目的收益權。

（2）各級政府的大力支持是鐵路PPP 項目的先決條件

鐵路領域推進PPP 模式合作，是鐵路領域投融資體制改革的重大創新成果。從中央層面到沿線地方政府，無一例外給了鐵路PPP 項目巨大的支持。主要表現為：國家層面將鐵路PPP 項目作為試點示范項目，并鼓勵探索形成可復制可推廣的投融資典型案例，在政策引導方面給予支持；地方層面在確保資本金出資、完成建設用地征遷政策處理、協助電力遷改和管線遷移、做好沿線外部環境整治等方面付出了巨大努力，全力配合項目公司確保項目開通目標的實現；省級政府部門對跨區域、跨部門重難點問題積極協調、全力破解，都為鐵路PPP 項目的順利推進創造了優良條件。

（3）科學合理的投融資方案是鐵路PPP 項目的實施基礎

鐵路PPP 項目投融資方案，是對各類型資金來源、資金比例、資金成本以及風險因素的綜合考量。科學合理的投融資方案，對于鐵路PPP 項目建設資金的保障有著重要作用。主要表現為：社會資本方出資比例越高，對于政府財政壓力的減輕和后期平滑作用越明顯，政府方配合推進項目建設的積極性比較高；融資資金成本越低，項目公司承擔的還本付息壓力越小，對于穩健運營期的項目而言更有利，采用穩定現金流資產進行資本市場運作的空間越大。

（4）審慎均衡的風險分擔機制是鐵路PPP 項目的重要保障

鐵路PPP 項目合同對社會資本方和政府方的風險分擔做了詳細說明，總體上審慎均衡的分擔機制，保障了雙方的權益。主要表現為：合作期前10 年約定的4 項可行性缺口補助調整機制，對于運營期可能的風險敞口，通過調整機制的方式納入可行性缺口補助范疇，由政府方支付給項目公司；合作期第11 年起雙方按照合同約定繼續協商并承擔相應風險。

（5）專業精干的項目管理團隊是鐵路PPP 項目的核心關鍵

鐵路PPP 項目的實施主體是項目公司（SPV），公司管理團隊的能力、結構和水平，直接關系著項目推進的質量，管理團隊的負責人，是帶領團隊攻堅克難實現目標的核心。主要表現為：團隊領導者領頭作用明顯，指引方向，給全體成員帶來信心；項目管理者知人善用、各盡所長，安排合適的人在合適的崗位，充分發揮出各自優勢與特長；項目管理團隊成員有團隊協作精神，通過協同作戰發揮團隊的整體戰斗力，使整個團隊達到最佳狀態。

四、鐵路領域PPP 模式可持續發展的建議

杭紹臺鐵路PPP 項目投融資與建設模式創新積累了一定的實踐經驗，但也面臨民營資本收益保障較難、部分投資風險不可控、項目公司自主決策權利受限等問題，鐵路PPP 項目模式推廣還需在政府投資項目監管體系、社會資本長期投資回報機制、路地合作共贏路徑探索等方面進一步深化頂層設計。

1.進一步完善政策機制，深化鐵路投融資改革

探索以土地綜合開發凈收益反哺鐵路投資建設運營，支持沿線地方政府與鐵路投資方共同推進土地綜合開發。研究推動鐵路PPP 項目資產證券化，鼓勵鐵路PPP 項目REITs 試點。優化鐵路PPP 項目全流程實施方案頂層設計，努力降低政府方風險敞口、保障社會資本方利益，推動PPP 事業行穩致遠。

2.進一步支持杭紹臺鐵路項目運營期實施

支持杭紹臺鐵路有限公司加強與國鐵集團合作，設立運價激勵、線路使用費上浮等合作共贏機制，積極爭取國鐵集團在開行對數、旅客票價、自主運營權等方面支持，持續做好開行對數和常態化運營保障。當前重點是要切實發揮出杭紹臺鐵路的線位優勢、票價優勢，加大加密本線路行車對數，刺激地方客流與行車對數的良性循環。

3.分類分層穩步推進PPP 項目實施

選擇投資規模適宜、技術穩定、預期回報較好的項目，采用PPP 模式投資建設，確保政府方、社會資本方合作共贏。