加快構建“三位一體”市場監管突發事件應急管理體系

上海市市場監管局 黃培東

突發事件應急管理是市場監管工作的一項重要內容。隨著市場監管體制改革的深入，市場監管的職能更多、任務更重，突發事件應急管理也面臨新的更大挑戰。特別是2020年突如其來的新冠肺炎疫情，凸顯了應急管理的極端重要性和緊迫性，也給市場監管突發事件應急管理帶來了警示。新形勢下，加強應急管理，加快構建系統完備、科學規范、運行有效的市場監管突發事件應急管理體系，已成各級市場監管部門必須直面的重大課題。

一、意義和價值

市場監管突發事件應急管理（以下簡稱“應急管理”），是指市場監管部門依法行使職權，對市場監管領域的突發公共事件進行預防、應對、恢復的活動。其目的在于，防范化解安全風險，應對處置突發事件，切實保護人民群眾生命財產安全，有效維護市場穩定。構建應急管理體系，既是現實之需，也是發展之要。

一是履行市場監管職責的現實需要。隨著市場監管體制改革不斷推進，各級市場監管部門整合原工商、質監、食藥監、價格監督等職能，市場監管工作職責呈現出“點多線長、量大面廣”的顯著特征。特別是食品藥品、特種設備、重要工業品、日用消費品等，普遍存在各類安全風險點，且安全風險在整體上易發多發、在類型上復雜多樣、在結構上連鎖聯動。安全風險的日益增多、高發頻發，不可避免地會給應急管理帶來嚴峻挑戰。因此，構建應急管理體系，及時有效處置安全風險，是市場監管部門履職盡責的必然要求。

二是保障人身財產安全和市場秩序的現實需要。縱觀市場監管領域的各類安全風險，一個顯著特征就是存在危及人身財產安全、干擾市場正常經營秩序的不合理危險。以缺陷汽車產品為例，汽車缺陷主要涉及安全氣囊爆裂、燃油泄露、減震器斷裂、發動機動力中斷等，這些安全風險極易對消費者人身財產安全構成威脅。因此，構建應急管理體系，及時有效消除產品缺陷，是市場監管部門保障人民群眾生命財產安全、維護市場正常秩序的必然要求。

三是實現治理體系和治理能力現代化的現實需要。應急管理是國家治理體系和治理能力的重要組成部分。應急管理體系的完善程度，反映了突發事件管理理念、制度安排、資源保障等的綜合實力，體現了應對處置突發事件的能力和效率。隨著我國經濟社會快速發展，人民群眾生活水平不斷提高，對公共安全的需求日益增長，對政府部門的治理能力和水平提出了更高要求。因此，構建應急管理體系，切實提升應急管理效能，是市場監管部門適應經濟社會發展、實現治理體系和治理能力現代化的必然要求。

二、現狀和問題

2019年1月，為建立健全突發事件應急管理機制，市場監管總局制定了《市場監管突發事件應急管理辦法》（以下簡稱《辦法》），對包括食品安全事件、特種設備安全事故、產品質量安全事故等突發事件的應對處置作出制度性安排。從制度設計和現實執行情況看，應急管理體系還存在以下幾個問題。

一是體系有待完善。體系是指由相互關聯和相互作用的要素組成的有機整體。我國應急管理體系隨著理論研究和實踐探索的深化，正沿著“預防、應對、恢復”的建構思路，大力推進“一案三制”（即應急預案和應急管理體制、機制、法制）建設。與之相對，市場監管應急管理體系還有很大發展空間：一方面，《辦法》主要是在法制層面填補空白，在應急預案、管理體制和機制等方面還有待完善；另一方面，《辦法》主要聚焦突發事件“應對”層面，對應急處置的工作原則、組織體系、響應機制、應急保障等作出規定，在預防預警、治理恢復等方面還有待改進。

二是執行有待強化。制度的生命在于執行。好的制度如果不抓落實，制度就會成為稻草人、紙老虎。必須看到，《辦法》是對應急管理作出的原則性規定，其貫徹執行、落地生根、煥發生命力，根本上需要各級市場監管部門結合實際，腳踏實地加以細化完善，因地制宜地制定實施符合現實所需的制度和政策。然而從實際情況看，各地市場監管部門在制度制定方面，客觀存在轉發、照抄文件現象，制度空白點亟待消除；在制度執行方面，客觀存在隊伍不齊、演練不足、執行不夠等現象，制度落實亟待強化。

三是聯動有待加強。應急管理是一個復雜的系統工程，涉及“防、控、治”等多個環節。應急管理體系的有序運行，需要各環節的協同配合和聯合聯動。如前所述，受制度設計、落地實施、資源配置等多方因素的影響，目前市場監管應急管理體系還存在環節缺失、流程不暢、聯動脫節等問題。部門獨立運轉、信息聯通不暢、資源整合不全等現象，容易造成應急管理體系運行低效，應急管理整體合力難以形成。

三、建設和發展

黨的十九屆四中全會通過的《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》，明確提出要“構建統一指揮、專常兼備、反應靈敏、上下聯動的應急管理體制，優化國家應急管理能力體系建設，提高防災減災救災能力”。為此，我們只有立足當前，放眼長遠，以科學思維、科學理念、科學方法，加快構建應急管理體系，才能為保障人民生命健康和財產安全構筑堅固的安全防線。

（一）以科學思維推進應急管理體系建設。科學思維是人們正確認識客觀世界和改造客觀世界的有效工具。作為一項科學性、專業性、系統性極強的工作，應急管理體系建設需要科學思維和理性對待。

樹立全局思維。充分認識應急管理的現實重要性和緊迫性，切實轉變觀念，把應急管理體系建設作為市場監管工作的重要任務和重大事項，納入工作重點和議事日程。堅持從大局出發，樹立大局意識，站在時代前沿和戰略全局的高度，把握應急管理的科學內涵，放眼全局謀劃和推進應急管理體系建設。

樹立法治思維。充分認識法治在應急管理體系建設中的重要價值，增強法治意識和法治觀念，善于運用法治方式推動應急管理效能提升。加強立法，將應急管理體系建設納入法治軌道，完善配套法律制度，積極填補法治空白，確保應急管理有法可依、保障有力。嚴格執法，堅持依法行政，全面依法履行法定職責，依法實施防控措施，全面提高依法防控、依法治理能力。

樹立發展思維。充分認識事物是發展變化的這一基本規律，以新理念、新方法、新標準推動應急管理體系建設。深化理論研究，認真學習、借鑒和吸收現代應急管理的成功經驗，不斷夯實自身理論基礎。深化實踐應用，堅持問題導向，針對當前應急管理體系存在的短板，把握重點，聚焦關鍵，對癥下藥，切實補短板、堵漏洞、強弱項。深化開拓創新，打破慣性思維定式，瞄準未來發展方向，積極構建符合時代發展需要的應急管理體系。

（二）以科學理念打造“三位一體”應急管理模式。現代應急管理體系中，至關重要的是“防、控、治”三個關鍵環節。“防”即預防，旨在防微杜漸，將事故消除在萌芽狀態；“控”即管控，旨在對已經發生的突發事件實施有效控制；“治”即治理，旨在使突發事件恢復到正常狀態。三個環節彼此關聯、相互作用，共同構成完整的應急管理閉環。

注重事前預防。預防是最經濟、最有效的策略。要樹立“預防為先”理念，將事故預防和風險監測置于前端、放在首位，通過預防關口前移，將事故遏制在萌芽狀態。一方面，加強事故預防系統建設，將市場監管日常安全宣傳、知識普及、監督檢查、執法抽查等工作作為第一道防線，有機融入應急管理體系建設中。另一方面，加強風險預警系統建設，針對各類安全風險，建立健全風險監測、風險評估、預警報告等機制，完善信息數據系統，提高信息傳遞效率，為事故提前預警、及早預防提供支撐。

注重事中管控。樹立“管控為核”理念，將突發事件現場應對處置作為核心和關鍵，通過及時介入、強力控制，避免事故擴大蔓延。目前，各地市場監管部門應結合市場監管總局《辦法》出臺，重點抓好以下工作：一是完善制度內容。比如，明確四級應急響應的判定標準，明晰突發事件性質、嚴重程度、可控性和影響范圍等的具體執行標準等，通過豐富內容提升制度的可實用性。二是細化工作流程。比如，明確應急管控的工作流程，明晰應急響應、應對處置、情況報告、信息發布等各環節時間節點、時限要求等，通過細化流程提升制度的可操作性。三是建章立制。認真制定、及時出臺本地區本部門的應急管理制度，為后續開展應急管理奠創造條件。

注重事后治理。樹立“治理為要”理念，將突發事件后續整治和事態修復列為重要事務。一方面，建立健全評估機制，通過開展事后調查評估，分析研判事故成因，集中開展對區域性、系統性、普遍性問題的專項整治等，杜絕事故的再次發生。另一方面，建立健全長效機制，認真總結經驗得失，通過分析研究、“舉一反三”，匯總形成制度化成果，推動應急管理體系的改進完善。

（三）以科學方法夯實應急管理體系基礎。應急管理體系本質上是各類資源的有機整合，其中，隊伍、技術、聯合尤為重要。

加強隊伍建設。堅持“平戰結合”，加快應急管理隊伍建設，充分發揮人的核心作用，為應急管理體系建設提供人才支撐。一方面，加強組織領導，健全指揮機制，設立應急管理指揮機構，平時負責制定完善應急管理重大政策，領導協調應急管理體系建設。戰時轉化為應急指揮部，統籌指揮協調應急處置工作。另一方面，加強隊伍管理，優化力量布局，完善保障措施，強化應急演練和專業培訓，確保應急管理能力穩步提升。

加強技術保障。堅持“科技引領”，充分發揮現代科學技術的重要作用，為應急管理體系建設提供技術支撐。一方面，加強信息系統建設，積極運用大數據、人工智能、云計算等信息技術，為風險監測、事故預警、數據分析、信息追溯、資源調配等提供支持。另一方面，加強科技裝備配套，切實為應急管理人員配備必要的個人防護、錄音攝像、檢驗檢測等裝備，為事故踏勘、調查取證、應急防控等提供支持。

加強聯防聯控。堅持“合作共建”，充分發揮社會各方的資源作用，為應急管理體系建設提供力量支撐。一方面，市場監管部門應有效串聯“防、控、治”三大環節，強化屬地責任，健全問責機制，深化部門聯合，推動實現全鏈條應急防控。另一方面，市場監管部門應摒棄閉門建設思路，積極引導社會各方共同參與，推動實現應急管理的社會協作和資源共享。