《食品安全法》第148條規定十倍賠償為何不屬于市場監管部門執法條款

江蘇省南京市雨花臺區市場監管局 寧俊

去年底，有網友問道：“《食品安全法》規定經營明知是不符合食品安全標準的食品，消費者可以要求價款十倍的賠償金，增加賠償的金額不足1000元的按照1000元賠償。在10倍價款未超過1000元的情況下，消費者不同意價款10倍的賠償而直接要求1000賠償合法嗎?”。市場監管總局執法稽查局答復：“食法148條不屬于市場監管部門執法條款，請向立法部門咨詢。”

那么，這個答復是否存在問題？筆者認為：“沒毛病！”。綜合分析如下：

一、關于調解

《消費者權益保護法》第三十九條給出消費糾紛的解決途徑。其中“（二）請求消費者協會或者依法成立的其他調解組織調解；”條款授權了法定的調解組織。與該條款并列的“（三）向有關行政部門投訴；”并沒有明確授權行政部門調解的職責。那么，這種投訴以何種方式處理呢？

現代社會，調解無處不在，家長里短，大情小事，產生糾紛，都會調解。同樣地，對調解者角色存在著基本的要求，最要者，“居中”也。即作為第三方，與糾紛雙方沒有直接的利益、利害關系。嚴格地說，市場監管部門不具備作為第三方的條件（與經營者存在監管與被監管關系）。這就要有法律規范給市場監管部門予授權，并對其作為第三方角色進行框定。

2004年3月22日，國務院印發了《全面推進依法行政實施綱要》（國發〔2004〕10號）。提出“八、積極探索高效、便捷和成本低廉的防范、化解社會矛盾的機制。24.……對依法應當由行政機關調處的民事糾紛，行政機關要依照法定權限和程序，遵循公開、公平、公正的原則及時予以處理。25.充分發揮調解在解決社會矛盾中的作用。對民事糾紛，經行政機關調解達成協議的，行政機關應當制作調解書；調解不能達成協議的，行政機關應當及時告知當事人救濟權利和渠道。”該《綱要》強調了行政機關參與民事糾紛調解的政策（而政策須通過法律落實）。

2010年10月10日，國務院制定了《國務院關于加強法治政府建設的意見》（國發2010第33號）。指出“八、依法化解社會矛盾糾紛。23.健全社會矛盾糾紛調解機制。……（政府）各職能部門為主體的行政調解工作體制，充分發揮行政機關在化解……民事糾紛中的作用。完善行政調解制度，科學界定調解范圍，規范調解程序。”該《意見》除強調“充分發揮行政機關在化解……民事糾紛中的作用”外，也提出行政調解要“科學界定調解范圍，規范調解程序”。也就是說并不是所有的民事糾紛都可以調解。這也是食藥消費在安全領域遲遲沒有納入調解范圍的原因（直至2019年11月30日總局20號令頒行止）。

由上可知，行政機關調解民事糾紛必須有法律的授權，并依法律規范的程序、內容進行調解。依據《消法》及上述國務院文件精神，市場監管總局20號令（《市場監督管理投訴舉報處理暫行辦法》）對市場監管全領域（包括食品安全領域）的消費糾紛規定了調解職責，從而完善了上述《消法》“（三）向有關行政部門投訴；”行政機關以調解方式處理的職責（合法性）。因此，市場監管部門的調解職責已經法律規范固定了下來，不存在對調解職能的推諉。

二、關于懲罰性賠償

為解決因信息不對稱導致消費者維權成本過高，《消法》《食安法》規定了懲罰性賠償制度。懲罰性賠償是民事主體違反民事法律規定，主要通過法院判處，亦可通過雙方自行達成和解、行政調解，由侵害人向被侵害人支付超過實際損失的金額的一種損害賠償。

我國具法律意義的調解分為人民調解、行政調解、司法調解，這些調解均以當事人雙方自愿為基礎。行政調解由行政機關主持，以國家法律、法規及政策為依據，以自愿為原則，通過對爭議雙方的說服與勸導，促使雙方當事人互讓互諒、平等協商、以解決有關爭議，達成和解協議。

市場消費糾紛雙方系民事關系，投訴到行政機關是借助行政機關調解平臺的簡捷高效。大量的消費糾紛在市場監管部門的高效調解下消弭于無形，極大地化解了社會矛盾，同時也極大地緩解了司法部門的壓力。正因為市場消費糾紛是民事糾紛，因而，《消法》第55條、《食安法》第148條懲罰性賠償條款是解決民事糾紛的民事條款，而不是行政執法條款，行政部門居中調解的過程和結果均不具行政強制力。如，20號令第21條第1款第3項規定“投訴人或者被投訴人無正當理由不參加調解，或者被投訴人明確拒絕調解的”即可終止調解，說明調解是以當事人雙方自愿為基礎，行政機關不能強令當事人接受調解及調解結果。

另外，消費糾紛雙方經調解和解與否亦不必然影響行政處（罰）理的結果。如，即使經營者銷售了不合食品安全標準的食品，但符合《食安法》第136條免責條款，則依法免責。再如，20號令第23條第2款規定，“對消費者權益爭議的調解不免除經營者依法應當承擔的其他法律責任”。

綜上，在行政機關處理消費投訴糾紛時，要厘清投訴表象中可能同時存在民事糾紛和行政違法，這就要“上帝的歸上帝,愷撒的歸愷撒”，行政部門應當分別按民事、行政兩個不同的路徑分別處理。

三、關于行政執法條款

行政法律中往往包含民事條款，如上述“懲罰性賠償”條款。法律規范賦予行政機關調解職責是一種工作職責，不同于行政執法。

行政執法是指行政主體依照行政執法程序及有關法律、法規的規定，對具體事件進行處理并直接影響相對人權利與義務的具體行政法律行為。行政執法具有以下特征：行政執法的執法主體具有法定性和國家代表性、執法具有主動性和單方意志性、執法具有極大的自由裁量性。

行政調解則不具上述特征。首先，行政調解不是具體行政行為，在調解過程中僅處“居中第三人”地位，不涉及行政權力的行使。第二，行政調解遵循“自愿原則”，行政機關依投訴（調解申請）而主持調解，當事人可以拒絕調解，調解過程和調解協議均不具行政強制力，行政機關無單方意志力表達。第三，行政調解是行政機關“居中撮合”，調解中民事糾紛雙方當事人的意志完全處于自治狀態，行政機關僅撮合，無裁量。

上述涉及民事權利義務的法律條款是民事條款，涉及行政執法的條款即所謂執法條款。《食安法》第148條“懲罰性賠償”條款是民事條款，不是行政執法條款。

四、關于對法律的解釋

法律的解釋分為法律（立法）解釋、司法解釋、行政解釋。

1981年6月10日，全國人民代表大會常務委員會通過了《關于加強法律解釋工作的決議》。決議規定，一、凡關于法律、法令條文本身需要進一步明確界限或作補充規定的，由全國人民代表大會常務委員會進行解釋或用法令加以規定。二、凡屬于法院審判工作中具體應用法律、法令的問題，由最高人民法院進行解釋。凡屬于檢察院檢察工作中具體應用法律、法令的問題，由最高人民檢察院進行解釋。最高人民法院和最高人民檢察院的解釋如果有原則性的分歧，報請全國人民代表大會常務委員會解釋或決定。三、不屬于審判和檢察工作中的其他法律、法令如何具體應用的問題，由國務院及主管部門進行解釋。

上述規定在《立法法》也有相應的體現。如國務院及主管部門等依法制定的法規、規章、規劃性法律文件等對抽象的法律進行具體化，現實化，本身也是對法律的應用解釋。

我們知道，食品生產經營者食品安全違法須負三大責任，即民事責任、行政責任、刑事責任。根據上述《決議》的精神，行政部門只在行政執法中對行政法律、法令的應用有解釋權。而行政法律規范中往往含有一定量的民事法律條文，這些條文的釋義及具體應用的解釋權不在行政部門，行政機關無權解釋，僅可依法律授權并據條文的文意及相關法律規范的規定進行相應的調解。

執法稽查局的答復“沒毛病”。該答復恰恰是提醒基層市場監管人員，你的調解是民事調解行為，而不是行政執法行為，根本不會產生所謂的誤導。行政調解必須是以“居中第三人”的身份參與其中，而不能以威懾身份的執法者形象出現。對消費投訴，要厘清民事責任與行政責任，并依法分別處理。