基于演化博弈模型分析的重大新藥創制專項績效優化策略

陸曉敏，茅寧瑩

（中國藥科大學國際醫藥商學院，江蘇南京 211198）

我國的“重大新藥創制”科技重大專項（以下簡稱“新藥專項”）是跨部門、跨領域的高技術性研究項目，其核心目標在于以科技體制改革、重大疫情防控和健康中國建設的重大需求為導向，以增強創新發展能力和加強成果轉化應用為重點，以保障人民健康、滿足實際用藥需求為目標，全面提升中國制藥創新能力以進入國際先進行列，更加突出重大科技項目對所屬領域事業發展的支撐引領作用。伴隨著“放管服”改革的不斷深入，2018 年7 月國務院《關于優化科研管理提升科研績效若干措施的通知》強調，推動科研管理從重數量到重質量，建立完善以信任為前提的科研管理機制，從干預型政府轉變為規制型政府，加強創新要素的市場化配置。但是新藥專項的技術創新市場導向機制仍有待完善，在實踐中出現了專項技術創新與產業發展“兩張皮”的任務式創新和依賴式創新等現象，而實現政府介入與創新驅動之間的平衡管理是新藥專項管理的重點。當前對政府職能轉變和市場監管治理現代化的研究已較為深入，但更多的是從宏觀的視角提出多元化治理的需求，并未提出具體的優化策略，相關結論的實用性不強；同時，在新藥專項這個具有強烈政府管控性與新藥研發不確定性的復合體系中，管理難度進一步提升，對新型管理趨勢下政府-市場二元管理框架提出了變革需求。因此，在宏觀上厘清新藥專項管理失靈的內在誘因，于微觀處以項目參與主體為視角明確專項管理部門和項目承擔方的博弈關系，對新藥專項的管理績效優化具有重要意義。

1 新藥專項管理現狀

1.1 管理目標：政府推動與市場導向

新藥專項是基于人民健康和社會穩定的迫切需求，旨在建立和完善國家創新藥物研究體系，實現醫藥產業創新跨越式和可持續發展的重要舉措。自2008 年啟動至今，新藥專項以3 個5 年規劃為節點，以“鋪—梳—突”為發展思路（見圖1），布局了新藥研究的重點問題、重要需求和重大產品；梳理了我國醫藥創新癥結，利用我國國情優勢縮短了與發達國家的差距；探索并建立符合我國國情、行之有效的創新藥物研究開發的新模式和新機制，實現向新藥強國的突越。同時，新藥專項以市場為導向、專項為牽引，以保障人民健康、滿足臨床用藥需求為目標，在任務部署中重點解決臨床防治藥物缺乏，療效、安全性不能滿足患者需求的問題，提高臨床用藥的可及性。新藥專項產出最終要落實到人民日常用藥需求中，市場需求又反作用于專項戰略部署，從而形成管理合力，共同助推項目管理績效優化。

圖1 新藥專項實施戰略規劃

1.2 管理體系：行政管控與技術指導

新藥專項自立項需求產生到最后成果應用通常會經歷3 個階段，即宏觀項目規劃、具體項目管理以及成果管理與產業化，具體可細化為8 個階段（見圖2）。同時，基于政府管控和藥品研發的雙重屬性，在管理上又分為表象與隱象的兩層管理體系。其中，表象的管理體系主要包括科技部、國家發展和改革委員會（以下簡稱“國家發改委”）、財政部、國家衛生健康委員會（以下簡稱“國家衛健委”）、國家藥品監督管理局等行政管理部門；隱象則包含高等院校、科研院所、企業等醫藥研發責任單位。政府管控和藥品研發雙線并行，共同促進新藥專項的實施。

圖2 新藥專項雙重管理框架

1.3 小結

政府與市場的二元關系歷來是管理學界研究的重點，這一特殊的組織關系在目標設置上呈現出使命導向性和需求驅動性的多要素集成；在體系架構上綜合了決策層的協商功能、管理層的協同功能和實施層的協作功能以實現多層次混合。為此，在新藥專項的管理中，不能簡單地將項目績效優化看作是單一的管理模塊，而應從全局的視角綜合探討政府機制與市場機制的二元關系，在政府進行有效規制的基礎上發揮市場配置資源的決定性作用。因此，本研究將以新藥專項的管理實踐為例，具體分析其中關鍵影響要素，通過構建演化博弈模型以探討新藥專項的績效優化策略。

2 新藥專項管理中的失靈

2.1 項目管理關鍵成功要素

項目管理包括計劃、組織、協調和控制等綜合內容，在既定的時間和限定的預算條件下，通過合理有效的方式實現項目目標、達成業績標準［1］。Vyas 等［2］認為有效的時間管理對提高項目績效有重要影響。在Aramayo 等［3］的研究中，成本被視為項目管理模式的最重要屬性之一。Ali 等［4］強調所做工作的質量是衡量項目績效的最重要屬性之一。從定義上來看，項目管理更關注的是項目績效，即在時間、成本、質量這個“鐵三角”模型下實現項目成功［5］。然而，“鐵三角”模型只是項目管理成功的一部分，不成功的項目管理依然可能會有項目成功［6］，項目成功的關鍵在于項目戰略目標是否得到了實現。在這一基礎上，學界越來越認識到在當前項目復雜性增加和不確定性加劇的情況下，項目管理真正處理的是人的動態性及相互作用——既能按時、按預算交付，又能根據項目戰略發展靈活地進行動態調整［7］。因此，項目管理可以簡單總結為從一個確定的階段轉入一個新的不確定的階段，管理要點在于在正確的時間向正確的人傳達正確的知識［8］。在新藥專項這個高投入、高風險、高效益、長周期的重大科技項目中，時間要素跨度長、人員要素涉及廣、知識要素技術難度大，其管理難度可見一斑；同時，基于前述二元管理框架，政府機制與市場機制的相互作用更進一步加重了管理負擔，使得新藥專項的管理出現了不同程度的政府失靈與市場失靈。本研究以中國藥科大學為例，通過專家訪談重點調研了19 位新藥專項相關人員，包括9 名項目負責人與10 名項目管理者，訪談結果顯示在新藥專項實施過程中，主要的管理問題集中在過程管理和結項管理的環節（見圖3）。在當前的科技項目管理體系之下，新藥專項成果產業化運用率有待提升、成果是否真正實現了預定研究目標有待追蹤，新藥專項的管理出現了一定程度的管理失衡。

圖3 新藥專項實施過程存在問題分析

2.2 確定性管理框架下政府失靈困境

2.2.1 考核指標超前設置難以正確評價知識要素

在新藥專項確定性管理框架下，項目負責人需在立項之初就明確項目研究期限內的產出成果，即為考核指標；項目管理者依據該指標進行考核，最終判定項目的產出績效。這一措施雖能督促項目負責人在既定的研究期限內產出切實的成果，但忽視了科研項目高度的不確定性與復雜性，反而會使得項目負責人為了達成指標而降低標準從而消極推進項目。本研究的調查結果顯示，83%的被調查者均認為這一考核指標設定原則不明、缺乏科學性，往往標準過高而難以實現（見圖4）。

圖4 新藥專項考核指標未來預見性不強的原因分析

2.2.2 定向、定點任務或將導致人員要素錯配

以攻克重大技術難題為主的專項合作往往是在行政和專家干預下的被動合作，不同創新主體例如科研院所與企業之間因角色定位、需求導向、技術訴求等因素的不同容易出現一定程度的研究偏差，同一創新主體例如企業之間則由于內在的競爭關系往往聯而不合，因此過分追求資源的最佳優化配置往往會導致協同創新流于形式，同時加重自身管理成本，即提高了實現要素配置的決策成本與激勵協同創新的獎勵成本。本研究的調查結果顯示，為克服新藥專項項目“小、散、全”的問題，83%的被調查者認為應當規范聯合單位管理，66%的被調查者則認為應當實現全員資質審查，進一步規范人員管理（見圖5）。

圖5 新藥專項“小、散、全”問題優化分析

2.2.3 任務式管理限制科技成果轉化時間

科學研究成果要最終落地商業化和成功進入市場，僅僅產生或實現某一想法是無用的，更重要的是將無形的知識轉化為有形的產品，并最終到達特定的用戶手中［9］。商業化是一個非線性、復雜的過程，需要整合不同參與主體的特殊職能，識別產業需求、突破市場準入壁壘、實現規模化生產運用，通常1 000 個原始創意中只有一個或兩個創意在市場上成功［10］。新藥專項因其使命導向的屬性限制，需要在既定的任務時限內實現明確可觀的產出效益，這一任務式的管理極大地壓縮了科技成果轉化的時間，往往導致學者扎堆研究市場需求大的項目，或致使新技術缺乏長期有效的市場檢驗而草草結項，長此以往制約了顛覆性創新技術的產生與發展。本研究的調查結果顯示，21%的被調查者認為新藥專項結項情況不理想，偶有延期現象或實際產出與預期存在一定差距。而細究這一現象，被調查者認為主要是審評標準缺乏規范性、審評專家主觀因素較強和項目審評缺乏區分度（見圖6）。在壓縮科技成果轉化時間的同時，對于不同技術難度的科技項目統一采取年度、階段性的定期考核，忽視了不同項目的復雜性，進一步限制了新藥專項時間要素的范疇與節點。

圖6 新藥專項結項情況不理想的原因分析

2.3 “放管服”改革行政管理趨勢下的市場失靈困境

2.3.1 純粹市場主體驅動的知識要素顛覆性不強

在對課題立項“小、散、全”問題分析上，本研究的被調查者中，不同的項目任務承擔角色作出了不同的問題選擇（見圖7）。多數研究者著眼于項目審評，認為當前以專家主觀因素主導的評價體系使得項目審查有所偏頗，致使研究者更愿意去做容易通過審查的共識項目，從而導致扎堆研究或出現大量低水平研究。而多數管理者則認為新藥專項的年度規劃缺乏針對性，在“放管服”改革背景下，為了激發創新活力、強化市場的主體作用，對新藥專項采取的后補助方式更關注扎實的研究基礎、迫切的市場需求、廣闊的發展前景，這樣一種純粹市場導向的選擇機制在實現專項市場性的基礎上，一定程度地擠占了創新顛覆性的空間，使得研究者更傾向于“短、平、快”的科研項目。

圖7 新藥專項成果顛覆性創新不足原因調查分析

共識項目指的是在同行評議中容易得到一致認知的項目［11］。例如，需求層面上針對我國罕見病或臨床亟需藥的項目，技術層面上獲得諾貝爾獎等國際獎項的項目，這類項目申報容易得到同行的認可，當前生物醫藥領域PD-1 研究扎堆的現象可見一斑。我國重大科技項目管理已關注到了共識項目這個問題，國家自然科學基金委員會自2011 年設立了重大非共識項目，但迄今為止受資助的項目少、產出成果不顯著［12］。社會普遍缺乏對非共識項目的理解與認同，加之政府對項目管理的市場化強調，使得專項知識要素顛覆性不強。

2.3.2 簡政放權形勢下人員要素缺乏職業化、專業化

沉沒成本會引發兩種效應——學習效應與抑制效應。前者指在創新過程中的知識積累使得產品能夠更快地推廣和應用；后者在于先期投入未獲得預期回報所致使的無效資源耗損［13］。在新藥專項的管理過程中，沉沒成本效應的管理也是一大難點，如何最大化沉沒成本的學習效應、盡可能減少抑制效應是研究重點。本研究通過調研可以看出，當前新藥專項管理中成果上報及時性較差、成果轉化落地步伐緩慢，并未充分發揮學習效應；成果管理不透明、有效性較差，缺乏及時的溝通在導致知識產權侵權糾紛的同時進一步擴大了抑制效應。其中，基于當前簡政放權的管理趨勢，缺乏專業化的成果管理負責人（90%）和成果管理職能部門（80%）或是項目成果上報及時性、有效性較差的最大的誘因（見圖8）。

圖8 新藥專項成果上報及時性、有效性較差的原因分析

2.3.3 市場開發與選擇異化了項目管理的時間要素

新藥專項成果產業化運用需要技術示范與推廣服務、投融資服務等多項產業化服務共同運作，以將無形的技術要素轉化為有形的商業化產品，這一過程需要研究方與需求方不斷地溝通試錯，以實現技術創新匹配市場發展需求的產業化目標（見圖9）。技術推廣是一個復雜且漫長的過程，隨著技術研究的深入與市場細分的挖掘，技術市場契合度得到提升的同時，所耗費的時間也是巨大的。根據科技部［14］《科技重大專項中期評估綜合報告》，受政策、環境和安全性等因素的限制，新藥專項的技術成果難以得到及時運用，部分新藥專項技術攻關和產業化目標設置相對過高，需據實調整。

圖9 新藥專項成果產業化運用的優化路徑分析

2.4 小結

在確定性管理框架下，管理者對項目績效的追求忽視了研發的高度不確定性，導致專項“小、散、全”，“放管服”改革的行政管理趨勢缺乏對研究者的有效約束。2020 年4 月，科技部發布的《新形勢下加強基礎研究若干重點舉措》更是對自由探索和顛覆性創新活動建立免責機制，降低研究者的違約成本，以提高新藥專項成果的顛覆性與產業化運作。在政府失靈與市場失靈的雙重限制下，如何達成政府與市場間的管理均衡、實現創新要素公平有效配置是研究的重點。

3 基于演化博弈模型的新藥專項管理

3.1 條件假設與質量矩陣

新藥專項的主要矛盾沖突點在于項目管理者（目標設定）與項目承擔者（實際推動）之間的對立，同時在專項開展過程中，項目間的重要性差異暫可忽略不計，項目結果的不同僅由項目承擔者各自不同的決策決定，因此，可假定項目管理者對項目的考核驗收策略集=｛通過，不通過｝，項目承擔者的執行策略集=｛積極執行，消極執行｝。由此，有4 種博弈組合：項目承擔者積極執行、項目管理者驗收通過項目；項目承擔者積極執行、項目管理者不驗收通過項目；項目承擔者消極執行、項目管理者驗收通過項目；項目承擔者消極執行、項目管理者不驗收通過項目。演化博弈的質量矩陣與變量說明分別如表1、表2 所示。

表1 新藥專項演化博弈變量說明

表2 新藥專項演化博弈質量矩陣

3.2 穩定性策略分析

假設新藥專項某一項目承擔單位和項目管理者處于有限理性之下，經過多次博弈，雙方對策略集內的決策選擇趨向穩定，即處于一種復制動態。二者的復制動態方程分別如下：

式（1）（2）中：Q代表項目承擔單位的實際投入成本；P代表項目管理者的實際取得收益；t代表雙方所經過的多次博弈。

借鑒周靜波［15］的做法，令F（P）=0、F（Q）=0，分別得出承擔單位和項目管理者復制動態方程的穩定點（見表3），計算公式分別如下：

表3 新藥專項演化博弈分布趨勢

新藥專項演化博弈穩定點分布如表4 所示。為使得項目穩步推進，策略組合應為（積極推進，通過）或（消極推進，不通過），其中最優穩定狀態為（積極推進，通過）。

表4 新藥專項演化博弈的穩定點分布

根據表4 的穩定點分布可以得到相應的相位圖（見圖10），由此可知在項目承擔者與項目管理者的演化博弈中，位于區域內的點會逐漸收斂到（0，0），即（消極推進，不通過）；位于區域內的點會逐漸收斂到（1，1），即趨向于最優穩定狀態。

圖10 新藥專項演化博弈相位

4 新藥專項管理績效優化對策建議

如圖11 所示，用三維矩陣模型來體現新藥專項的管理要素，橫截面上是以管理流程與管理人員所組成的重大專項一般管理要素；縱坐標軸則聚焦新藥專項的項目目標，即以關鍵技術突破和創新品種研發為項目重點，共同營造具有中國特色的生物醫藥創新體系。通過不同維度的碰撞，目標導向的重大專項管理要求和研發導向的新藥專項管理實踐，在現實的項目運行中存在著項目延期率高、技術顛覆性不足、技術創新與產業發展關聯性不夠、目標設置與實際成果匹配性不強、項目成果實現缺乏評判等問題，亟待變革與完善。另外，為了使得國家財政資助項目實現最優穩定狀態，在當前科技項目財務管理等經濟手段較為穩定的狀態下，降低管理者決策誤差、進一步加強項目成果實現就變得尤為重要。

圖11 新藥專項三維矩陣模型

4.1 降低決策誤差

4.1.1 創設項目經理制

借鑒美國國立衛生研究院（NIH）精細化管理經驗，由項目經理專職負責某一類型項目的全過程管理［16］。即在重要節點評估時，首先由項目經理進行一次驗收評價，給出相應的意見與建議，再由項目官員考核項目經理的管理績效和決策正確性，通過兩次評估以充分減少項目決策誤差。

4.1.2 細化分類管理

我國當前對新藥專項的分類管理主要是從研究類別出發，簡單地分為技術類、產品類和體系建設類，但同一類別內不同項目的技術難度差異顯著，從而在驗收環節給技術創新度的評價帶來了難題。因此，可借鑒荷蘭國家項目管理協會的做法，在立項時剖析項目復雜性，明確項目技術難度級別進行分類管理，以減輕評估管理負擔，更好地實現對項目創新性的評價［17］。

當前各國項目管理研究者都面臨著一個難題——如何確定項目存續的標準。由上述演化博弈分析可知，在新藥專項管理中，應當盡可能減少項目的沉沒成本、增加獎勵成本。為了將有限的科研資源盡可能投入到真正應當研究的領域，應當明確項目收益臨界范圍，構建項目動態調整與退出機制。顯然，在立項之初就確立的靜態化考核指標不適用于這樣的管理情形。因此，可通過項目實施成本與項目成效入手，結合不同項目的技術復雜度構建技術和商業維度的項目臨界值，在這一臨界范圍內的項目可以繼續開展，中止超出范圍的項目。

4.2 推動成果實現

4.2.1 明確項目成功要素

項目管理理念的普及使得不同的管理方法和管理標準層出不窮，但每個標準和方法對項目成功的定義大相徑庭，缺乏概念的一致性使得項目成功的模糊性不斷加深，并誤導了管理者對項目成功的度量［18］。為此，首先應當明確什么是一個成功的項目。當前新藥專項的項目管理強調了項目管理過程本身以及它是如何被執行的，即項目的過程成功和管理成功，并通過科技成果限時轉化以加強對項目產品成功的管理。但新藥專項的項目管理并不止步于結項驗收或大規模生產，更重要的是藥品的招標采購和醫保準入，最終實現商業成功和戰略成功的目的。

4.2.2 轉變項目管理理念

在明確了項目成功要素之后，當前新藥專項的管理體系似乎只能實現項目的過程成功、管理成功與產品成功，靜態化的評價體系雖然達成了科技項目的投、產考核指標，但忽視了項目的戰略成功。新藥專項中的大部分高新技術項目屬于前瞻性的新興技術領域，因此對項目績效的評價在考慮技術創新顛覆性的同時也需要兼顧其高風險性，面對路徑不明確、結果非共識的高新技術項目，只有堅持轉化導向才能實現最終的創新績效。參考鄭剛等［19］的做法建立不確定性環境的技術-制度-市場（T-I-M）模型，以項目成果的成熟度為基礎，將決策邏輯分為四階段，對不確定性因素予以不同程度的管理側重（見表5）。

表5 基于奏效邏輯的新藥專項管理決策

5 結論

本研究基于政府-市場的二元管理框架，從新藥專項的政府性和市場性出發，提出新藥專項的管理不應拘泥于過往單一線性的績效管理模式，而應關注全局和有意義創新，實現有為政府與有效市場。由此識別出了項目管理的關鍵成功要素，即需要實現對知識、人員、時間要素的綜合管控，并重點剖析了當前二元治理框架下新藥專項所表現出的政府失靈與市場失靈。此外，從科學理論層面提出了當前制約新藥專項績效提升的主要原因在于管理者決策誤差與研究者依賴性創新。

新藥專項的管理實質上是項目承擔者與項目管理者之間的決策博弈，為達到博弈系統的最優穩定狀態，主要發力點在于降低決策誤差和加強成果實現，通過盡可能減少新藥專項不確定性、加強專項的目標實現，切實提升管理績效。由此給受國家財政資助的科研項目管理帶來一般性啟示：首先是要明確項目管理的一般性分析框架（知識、人員、時間），搭建有針對性的管理細則；其次，創新管理模式，優化項目評議方式，突出項目的創新顛覆性與實用價值，并對項目的進入和退出機制進行明確規定；最后要處理好項目從結項到成果商業化運作之間的銜接，真正使得項目成果服務于現實需求，重點解決科技成果轉化等問題。