“后2020時代”我國農村相對貧困治理探究

劉非

〔摘要〕農村全面脫貧并不意味著貧困問題的終結，而是將減貧治理工作推向一個新的階段——解決“相對貧困”問題。“后2020時代”我國農村減貧治理工作背景發生重大變化：國內人均GDP邁入1萬美元門檻，城鎮人口占總人口比重達60%以上，老齡化現象較為突出，生態環境壓力對減貧治理的挑戰加劇。減貧治理工作將發生“四個”轉向：減貧制度從政治任務式向專項長效式轉變，減貧場域從以農村為主向兼顧城市貧困轉變，減貧動力由外在幫扶向內外并舉轉變，減貧資金更加凸顯保底性和靶向性功能。現階段，應順應減貧治理工作新趨勢，構建貧困治理測算新標準，拓展貧困治理群體新范圍，保持現行貧困治理政策的總體連貫性和穩定性，建立統籌城鄉的常態化減貧助弱治理制度，著力構建相對貧困治理新體系。

〔關鍵詞〕相對貧困；減貧治理；城鄉統籌

〔中圖分類號〕F323.8〔文獻標識碼〕A〔文章編號〕2096-8442（2022）02-0046-06

2021年2月25日，習近平總書記在全國脫貧攻堅總結表彰大會上指出：“脫貧攻堅戰的全面勝利，標志著我們黨在團結帶領人民創造美好生活、實現共同富裕的道路上邁出了堅實的一大步。同時，脫貧摘帽不是終點，而是新生活、新奮斗的起點。”〔1〕也就是說，實現農村全面脫貧，只不過是解決了長久以來困擾人民群眾的“絕對貧困”，并不意味著農村貧困的徹底根除，而是邁向一個新的治理階段——解決“相對貧困”的新時期。習近平總書記在黨的十九屆五中全會上，明確要求“建立解決相對貧困的長效機制”，并對其具體要求和主要內容等作了詳細的論述。由此可見，黨和政府在農村脫貧治理取得全面勝利的同時也開始籌劃“后2020時代”我國農村相對貧困治理問題。這意味著2020年后我國農村減貧工作中心將圍繞“相對貧困”和鄉村全面振興展開，為此須重塑農村減貧政策體系，建立解決相對貧困的長效機制，將解決絕對貧困行之有效的治理舉措調整為解決相對貧困的日常性幫扶舉措。

一、“后2020時代”我國農村相對貧困治理的時代背景

在我國農村全面脫貧后，國家經濟社會發展階段性特征必將發生相應的變化。那么，在未來十年，我國農村相對貧困治理政策和戰略需要關注哪些要點、在戰略上需要作出哪些安排，才能確保我國在2050年全面建成社會主義現代化強國的戰略目標，并邁向共同富裕。為了回答這些問題，我們需要對當前相對貧困治理的背景進行簡要分析。

（一）國內人均GDP邁入1萬美元門檻

黨的十八大以來，盡管我國經濟增長速度總體上呈現出從高速增長轉向中高速增長的新常態，我國國內人均GDP在2020年后已突破1萬美元。2019年12月，聯合國開發計劃署發布的《2019年人類發展報告》明確指出，從“1990年至2018年，中國的人類發展指數（HDI）從0.501躍升到0.758，增長了近51.1%。中國由此進入到‘高人類發展水平國家之列”〔2〕，這無論對中國還是對世界都具有難以估量的意義。2020年8月24日，習近平總書記在經濟社會領域專家座談會上的講話中進一步證實了這一說法，并明確指出我國人均國內生產總值達到1萬美元，城鎮化率超過60%，中等收入群體超過4億人，人民對美好生活的要求不斷提高〔3〕。這就說明，按照世界銀行人均國內生產總值的劃分標準，我國即將步入高收入國家行列，同時也就意味著2020年后我國農村相對貧困治理政策和戰略必須作出重大調整。

（二）城鎮人口占總人口比重達60%以上

從2020年全面建成小康社會到2050年全面建成社會主義現代化強國進程中，我國城鎮人口數量超過農村人口數量，而且我國流動人口規模依然在2億人以上。這勢必要求黨和政府在未來的農村減貧治理政策和戰略中，必須要統籌處理好以下幾個問題：一是我國是否仍將保持現行城鄉二元分治的減貧政策和戰略體系。根據國家統計局城鎮居民收入五等份分組的標準來看，2019年全國20%最高城鎮收入戶人均可支配收入為91682.6元，20%最低城鎮收入戶人均可支配收入為15549.4元，兩者收入差近6倍，如果將20%的中間城鎮收入戶人均可支配收入為37875.8元作為相對貧困人群分界線，那么，2020年后，中間偏下城鎮收入戶特別是最低城鎮收入戶都是城市相對貧困人群的潛在對象〔4〕。二是到2021年，我國流動人口仍保持在2億人以上。按照目前的流動人口結構估算，其中80%以上的流動人口是從農村流向城市的，這就意味著，如果按照當前城鄉分割的貧困治理政策和戰略，流動人口中的貧困人口必將很難被識別和瞄準，也就是說，2020年后，流動人口中的貧困人口將成為農村減貧工作不容忽視的一個關鍵問題。

（三）老齡化現象較為突出

2019年人類發展報告數據顯示，我國人類發展指數在全球189個國家和地區中僅排在85位〔5〕。雖然2015年和2021年黨和政府相繼放開生育二孩和生育三孩政策，以積極的姿態應對老齡化趨勢，但由此增加的人口在2035年后才能形成真正的勞動力，也就是說從現在到2035年這十多年間，新的勞動力數據增加值較低。相反，伴隨著二胎、三胎政策的實施，“421”家庭結構轉變為“422”“423”家庭結構，這導致撫養成本升高即家庭教育、醫療衛生等支出將相應增加。與全國城鎮化和人口流動相伴而生的是我國農村特別是貧困地區的農村，已經大面積出現“空巢化”和“留守”老人現象。在農村，因老齡化、疾病和殘疾等原因造成的失能老人越來越多。這將給我國政府自1986年以來實施大規模“開發式貧困治理”模式和政策帶來嚴峻的挑戰。在我國農村全面脫貧后，黨和政府必須創新貧困治理模式，積極探索適應老齡化和城鎮化階段的相對貧困治理戰略和政策。

（四）生態環境壓力對未來農村貧困治理的挑戰

黨的十八屆五中全會明確提出，綠色是永續發展的必要條件和人民對美好生活追求的重要體現。必須堅持節約資源和保護環境的基本國策，堅持可持續發展，堅定走生產發展、生活富裕、生態良好的文明發展道路，加快建設資源節約型、環境友好型社會，形成人與自然和諧發展現代化建設新格局，推進美麗中國建設，為全球生態安全作出新貢獻。黨的十八大以來，我國農村生態環境治理和修復指數不斷提高，但環境治理和修復需要一個較長的時期。根據2020年6月9日，國家生態環境部辦公廳印發的《第二次全國污染源普查公報》內容來看，全國農業源、生活源對水污染物排放貢獻比較大，機動車對氮氧化物的排放貢獻大，工業、生活和機動車對揮發性有機物的排放貢獻大。此外，農村和西部環保基礎設施相對滯后，重點流域和重點區域的排放強度大，這些流域區域的產業結構和布局調整任務艱巨。也就是說，生態環境治理仍將是農村貧困治理面臨的重要難題。這次全國污染源普查公報的發布，為加強污染源監管、重點地區監督幫扶、排污許可證核發、環境風險排查、重大科技攻關項目等各項工作提供了基礎支撐，為精準、科學、依法治污提供了有力依據。

二、“后2020時代”我國農村相對貧困治理工作的重大轉向

“后2020時代”我國農村相對貧困治理工作將發生重大變化，除了需要從宏觀上把握農村全面脫貧后可持續的常態貧困治理工作目標、方向、重點和動力之外，還須重點考慮具體的減貧對象和減貧、防貧重點工作區域等問題。

（一）減貧制度：從政治任務式向專項長效式轉變

從農村貧困治理制度而言，從1986年現代意義上的大規模貧困治理開始，這種由黨和政府統籌下多部門聯合政治任務式的脫貧治理方式向部門專項精細化治理式轉變。2020年農村全面脫貧后，長期困擾我國農村居民的絕對貧困問題徹底解決，絕對貧困人口和貧困縣正式退出歷史舞臺。伴隨著大規模的絕對貧困治理任務的完結，我國農村貧困治理工作將重點轉向并聚焦于區域減貧與區域協調發展，在農村貧困治理制度設計方面，應從黨和政府集中統籌政治任務式向專項長效保障式制度轉變。從理論和制度起源上來講，貧困治理是建立保障式制度的初衷。一是社會保障制度是減貧的基礎性制度，是貧困治理制度體系中的基石，理應發揮“兜底”功能；二是老年人是貧困高發人群，也是致病的高發群體，防止因病返貧成為農村全面脫貧后建立長效脫貧治理制度的關鍵之舉。

眾所周知，我國是一個城鄉二元結構十分明顯的國家，也就決定了城鄉社會保障的二元性。城鎮居民社保制度的供給水平已超過國家貧困治理標準，我國城鎮領取養老金人數為1.8億人，雖然農村人數多達1.59億人〔6〕，但農村社保平均供給遠遠低于國家貧困標準線。8年多的農村脫貧治理證實了這一點，農村是我國貧困治理的主戰場，并且重點在老年群體身上。這就有一個現實問題擺在面前，能否為農村老年人提供制度性保障機制，就需要對我國社會保障制度進行探索性改革。

（二）減貧場域：以農村為主向兼顧城市貧困轉變

農村絕對貧困的解決并不意味著治理中心將發生重大的轉變，全面推進鄉村振興和解決相對貧困的重心仍將在農村，需要鞏固脫貧治理成效，筑牢脫貧治理基礎。

一是農村相對貧困人口數量龐大。實現了“兩不愁三保障”脫貧治理的貧困人員仍然屬于農村低收入群體〔7〕。農村全面脫貧后的貧困標準必然提升，而這部分人依然是相對貧困人群中的潛在對象。同時已有研究指出，“農民工特別是離土又離鄉的農民工將是城市貧困的新主體”〔8〕。有學者按照全國城鎮居民人均可支配收入中位數的50%作為城市貧困標準來估算，發現東、中、西部以及東北部四大區域中農民工相對收入貧困發生率分別為20.63%、27.56%、39.69%和37.68%，而全國農民工相對收入貧困發生率為26.33%〔9〕。總而言之，不論我們采取何種測算標準，農村全面脫貧后都會發現城鄉存在數量較大的相對貧困人口。

二是致貧因素呈現出多元化態勢。隨著經濟社會的快速發展，人們對致貧的多維度認識基本達成共識。相對于絕對貧困而言，相對貧困成因更加復雜和多元化，特別是在我國市場經濟日漸完善的背景下，多重疊加風險對相對貧困人群的謀生和福祉影響更大。在進入相對貧困治理階段，則要求我們以更加寬廣的視野來看待困難人群的日常生活需求，譬如，困難人群的“社會性需求”以及消除“社會排斥”等維度都應納入評價體系中。此外，鑒于我國城鄉發展差異較大，導致致貧因素在區域和城鄉間組合呈現出很大不同，具體映射在不同區域、不同人群以及不同農戶身上，致貧因素綜合考量更具復雜性和多元化。

（三）減貧動力：由外在幫扶向內外并舉轉變

黨的十八大以來，為實現農村全面脫貧的戰略目標，實施了選配第一書記和駐村工作隊，完善了東西對口幫扶機制以及設立貧困治理車間等四類超常規外在幫扶治理舉措。不論是哪一種動力源，中央涉農資金投入是不可或缺的主要環節。從中央專項貧困治理資金投入規模來看，據統計，中央財政累計安排專項貧困治理資金3843.8億元，年均增長28.6%〔10〕。但在農村全面脫貧后，加強資金投入、組織幫扶及對口幫扶力度等外部動力源必將有所減弱，農村相對貧困治理無疑將面對外部動力不足的問題。加之農村全面脫貧后仍將面臨人才、資金、技術等要素短缺的局面以及產業發展同質化現象嚴重、經濟社會改革相對滯后和城鄉居民收入水平低下的外部增收模式缺乏可持續性，貧困治理也將面臨內生動力不足問題。

“后2020時代”農村相對貧困治理的關鍵在于農民持續穩定增收。根據國家統計局公布的2015年至2019年的數據來看，全國農村居民人均可支配收入以年均6.58%的速度增長，比同期城鎮居民收入高0.68%〔4〕。農民持續穩定增收，黨中央實施的強農惠農政策功不可沒。但我們也應清醒地認識到，農民持續快速增收并非主要源于農業農村，更多的是依靠農民外出務工的工資性收入和政府財政轉移凈收入。從農民增收來源來分析，這五年間農民人均可支配收入的40.8%主要來源于工資性收入，19.5%來源于政府財政轉移性收入，而農民家庭經營性收入和財產性收入的比重合占39.7%〔4〕。

很顯然，農村全面脫貧后農民要擺脫相對貧困實現增收目的，不能過度依賴外出務工工資性收入和政府財政轉移性收入，這主要是因為這種增收模式缺乏可持續性，同時也說明農村缺乏強有力的產業支撐和足夠多的就業崗位。因此，在農村全面脫貧后，有必要在繼續加大對已脫貧地區扶持力度的基礎上，進一步提升已脫貧地區潛在的自我發展能力，將外在幫扶和內在驅動結合起來，走農民內源式增收致富之路才能更可靠、更持續。

（四）減貧資金：更加凸顯保底性和靶向性功能

2020年全面建成小康社會后，農村相對貧困治理需要大力改革財政保障體系，要更加凸顯財政支持的保底性和靶向性功能。

一是優化農村相對貧困治理財政支出結構。從農村貧困多維視角來看，“后2020時代”農村相對貧困治理不僅需要物質保障，同時還需要加大對醫療衛生、教育、文化等方面的保障性調整和支出。盡管當前在改善脫貧地區基本公共服務方面取得了重大進展，但是脫貧地區在這些方面的財政支出遠遠低于其他領域，與此同時還出現了碎片化、保障水平低、覆蓋范圍小等問題。

二是建立城鄉統籌相對貧困治理資金分配格局。當前，我國相對貧困治理資金集中投放在脫貧農村地區，可以說是實現了農村相對貧困治理效益的最大化，但這種多部門參與決策和實施相關貧困治理項目也在一定程度上弱化了相對貧困治理資金的使用效率。這就要求農村全面脫貧后必須建立城鄉統籌相對貧困治理資金分配格局。

三是改革相對貧困治理資金支出途徑。貧困治理資金支出途徑直接影響著相對貧困治理的成效。因此，必須“要大力優化財政支出結構，推進養老保險全國統籌，規范發展第三支柱養老保險”〔11〕。對農村特別是脫貧地區農村老年人而言，在缺乏可持續生計能力的情況下，農村養老保險金是老年人收入的主要渠道，需要適當提高農村養老保險金領取標準；對農村戶籍學生群體而言，教育減貧事項應重點圍繞偏遠農村地區中小學生的交通、住宿補助等來實施；對農村地區患有重大疾病或長期慢性疾病群體而言，相對貧困治理應側重提高醫藥報銷比例，并擴大報銷范圍；等等。以上舉措對降低農村相對貧困發生率將發揮重要作用。

三、“后2020時代”我國農村相對貧困治理的對策

農村脫貧攻堅戰的勝利，不僅為農村相對貧困治理提供了基本經驗，也為“后2020時代”我國建立相對貧困治理機制提供了有效的路徑借鑒。

（一）構建相對貧困治理測算新標準

我國作為世界上最大的發展中國家，自1986年現代意義上的貧困治理開始，就采納了以收支為標準劃定的貧困標準，以提高困難群眾收入水平為目標的脫貧治理舉措及貧困地區GDP增長率為主的領導干部考核機制等應運而生，這對解決我國農村貧困問題發揮了重大功效。截至2020年底，全年貧困地區農村居民人均可支配收入12588元〔12〕，遠高出國家制定的貧困標準線，也就是說“兩不愁”的治理目標基本實現，但多年城鄉二元結構背景下產生的城鄉住房、教育、醫療衛生及社會保障等短板依然存在。因此，僅以單一性收入貧困作為劃分貧困的標準顯然缺乏現實針對性。“后2020時代”農村地區在解決單一性收入匱乏后，其相對貧困治理測算標準在原有的貧困測算基礎上，應結合全國地區發展存在的差異性，統籌考量收支情況，根據城鄉發展差異劃分不同群體、不同階層的貧困識別標準，保持貧困測算標準的動態調整和穩步提高。與此同時，需要參考聯合國計劃開發署多維貧困指數測算方法，逐步把“兩不愁三保障”的農村脫貧治理標準量化，分層次、分類別構建起包括教育、醫療、衛生、住房等在內的多維貧困治理測算標準體系，全面客觀地衡量農村地區的相對貧困問題。此外，黨和政府在綜合考量多維貧困標準的基礎上，應大力鼓勵各省市區結合自身經濟社會發展情況，適當提高相對貧困標準，制定出差異化相對貧困治理測算標準。

（二）拓展相對貧困治理群體新范圍

2020年農村絕對貧困治理收官，意味著相對貧困治理時代的到來，而相對貧困測算標準的變化直接影響著新貧困治理群體范圍的確定。自“精準扶貧精準脫貧”戰略實施以來，黨和政府為全國建檔立卡貧困農戶提供了大量的脫貧致富的政策和舉措，貧困治理資金基本上傾向于貧困地區和貧困農戶。客觀來講，這無形中對收入剛超過國家貧困線的“邊緣人群”產生了排擠效應，導致了“邊緣人群”的收入低于貧困農戶的年均收入水平，且這部分人群比例較大。統計數據顯示，全國已脫貧人口中有近200萬存在返貧風險，邊緣人群中還有近300萬存在致貧風險〔13〕。由此可見，2020年農村全面脫貧后，需要在已取得脫貧治理成效的基礎上，加快構建相對貧困人口動態調整機制，設立差異化貧困治理標準，及時把剛跨越國家貧困標準線的不同人群按照一定比例納入相對貧困人口治理范圍內，進而實現梯度化、多層化的相對貧困治理，防止“邊緣人群”陷入貧困陷阱。

（三）保持相對貧困治理政策的總體連貫性和穩定性

農村脫貧治理政策穩定且具連續性是2020年農村全面脫貧的重要政策支撐。“后2020時代”，農村減貧治理仍將繼續落實以中央、省市區為主、市縣政府為輔的相對貧困治理資金投入機制，對全國已脫貧摘帽的貧困縣再順延“三年或五年專項貧困治理和行業幫扶”相結合的過渡期政策支持，以實現脫貧攻堅與鄉村全面振興的無縫對接。

實施相對貧困治理政策期間，中央、省級專項貧困增量資金應強力聚焦深度特困地區和邊緣人群，全面補齊深度特困地區和邊緣人群的致貧堡壘，讓其徹底擺脫貧困的陷阱。對現已擺脫貧困的地區應大力實施特色提質工程，與時俱進、因地制宜發展對處于貧困邊緣農戶增收明顯的種養業、經濟林草業、農副產品加工業、特色手工業、生態旅游業，著力構建市場、品牌、效益相結合的產業鏈。進一步做好易地搬遷群體后續幫扶政策和舉措，實現搬得出、穩得住、能致富的脫貧目標，把農戶精準收益作為培育新型農業經營主體、安排相對貧困治理產業和項目的基礎性條件。與此同時，繼續實施東部沿海城市、中央企事業單位定點對口幫扶西部深度貧困地區政策，發揮社會主義制度優勢，動員鼓勵社會力量積極參與貧困地區的基礎公共事業發展和合作。

（四）建立統籌城鄉的常態化減貧助弱治理制度

農村脫貧治理收官后的貧困治理工作應由集中式的脫貧治理向常態化的減貧助弱制度轉變，由解決農村貧困向城鄉融合減貧發展轉變。基于我國農村低保現行標準難以滿足低收入群體的日常基本生活需求，也就是說，解決“后2020時代”農村相對貧困問題是不能一蹴而就的。這樣就需要再設置一個緩沖期或過渡期，在此期間應逐步建立城鄉減貧助弱治理制度和出臺相關政策體系，把保障性減貧助弱治理制度與完善現行教育、醫療、衛生等基本公共服務社會民生保障相銜接，以避免“后2020時代”相對貧困治理對象和其他低收入群體在政策待遇上的“懸崖效應”。

為此，2021年1月，《中共中央國務院關于全面推進鄉村振興加快農業農村現代化的意見》發布，其中明確提出，“從脫貧之日起設立五年過渡期”，“加強農村低收入人口常態化幫扶”，“建立城鄉公共資源均衡配置機制”，“落實城鄉居民基本養老保險待遇確定和正常調整機制”，“推進城鄉低保制度統籌發展”〔14〕等多項鄉村振興治理措施。

對此，我們應著重關注以下四個方面：一是在五年緩沖期或過渡期間，中央專項扶貧資金應重點投放在“三區三州”這樣深度貧困的地區，著力培育和壯大當地異質性特色產業鏈，優化中小型公益性生產生活設施，夯實困難群體自我發展能力和抵御自然與社會市場帶來的不確定風險；二是加快推進新型城鎮化建設步伐，創造條件擴大城鎮低保覆蓋范圍，基本實現城鎮常駐人口最低生活保障全覆蓋；三是在緩沖期或過渡期間將部分返貧群體內化到相關社會保障和其他社會救助政策體系中，漸進提升農村養老、教育、衛生及職業技能培訓水平，以縮小全國不同區域及同一地區內部在基本公共服務方面存在的差異；四是著力完善城鎮中諸如老弱病殘等特殊群體的社會救助等政策。

（五）構建中央統籌區域分權的相對貧困治理新體系

在黨中央統籌下，鼓勵全國各省（自治區、直轄市）根據區域內經濟社會發展實際情況，構建區域分權相對貧困治理體制，建立健全相對貧困治理政策體系。其中，中央統籌對解決農村相對貧困問題發揮著至關重要的作用。

一是發展不平衡不充分性不僅是我國當前社會主要矛盾，也是我國基本國情的重要體現，且在短時期內難以消除，而促進中西部欠發達地區的全面快速發展、構筑起適當普惠式的社會保障體系，單靠地方財政投入是難以實現的，特別是對于當前像“三區三州”這樣深度貧困的地區而言，自身財力不足、投入有限等問題異常凸顯。故而，充分發揮好中國特色社會主義制度優勢和政治優勢對解決好上述突出問題至關重要。

二是農村致貧原因呈現出復雜性和多維性等特點，在農村實現全面脫貧后，需要大力提升各項相對貧困治理政策和改革舉措的“協同性”。通過加強黨和政府統一統籌部署形成綜合性的政策體系和配套改革，為全國各地區有序健康推進相對貧困治理提供穩健的制度支撐。加強中央統籌和區域分權治理不僅是中央頂層設計和“摸著石頭過河”相結合改革方法的重要體現，也是積極發揮中央和地方政府積極性的內在要求，更是極具中國特色、符合當前我國國情的改革方法。

三是中央統籌推進相對貧困治理，能夠有效聚焦地方政府注意力和強化地方政府資源配置效率，確保未來相對貧困治理取得實效。回首我國農村貧困治理體系演進歷程，充分發揮中央和地方政府的積極性，始終是推動我國農村貧困治理取得重大成效的關鍵，也是創造中國貧困治理奇跡的重要經驗之一。在打贏農村脫貧攻堅戰期間，中央統籌、省負總責、市縣抓落實的貧困治理管理體制，為決戰決勝脫貧攻堅提供了有力支撐。可以預見，在“后2020時代”農村相對貧困治理長效機制建設中，中央統籌區域的分權治理體制仍具有重大現實意義。

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責任編輯白慧玲