當前我國民辦托育機構面臨的困境及其應對策略

王瀠慧 柳江華

［摘 要］ 當前關于托育的研究主要著眼于需求方，對作為供給方的托育機構的研究較少。這不利于勾畫我國托育服務發展的全景和促進相關法律政策的完善。本研究對西安市15家民辦托育機構負責人的深度訪談顯示，當前民辦托育機構面臨著多重困境，其中最突出的是生存困境，具體表現在成本投入高、生源挑戰、收費標準低三個方面；其次是政府支持困境，具體表現在地方政府規范建設滯后、監管不完善、資金扶助不足、宣傳缺失四個方面；再次是師資困境，具體表現在師資招聘難與師資穩定性兩個方面；最后是來自家長的服務壓力，一方面家長要求托育機構提供安全貼心的照護和高質量的教育，另一方面家長又希望價格低廉。對這些困境產生的主要原因進行分析，可以發現，只有地方政府切實提高對托育的重視，完善頂層設計與規范制定，加強托育宣傳，提供資金支持，同時托育機構自身加強師資建設，提高服務能力，才能形成機構保質、家長認可、政策支持的良性循環，最終實現公共托育服務的健康發展。

［關鍵詞］ 托育服務；托育機構；民辦教育

一、問題提出

3歲以下嬰幼兒照護服務是《“健康中國2030”規劃綱要》生命全周期服務戰略的“最初一公里”，事關嬰幼兒健康成長、千家萬戶福祉和民族未來。2017年，習近平總書記十九大報告中，“幼有所育”被列為“七有”民生工程的第一項；2019年，國務院出臺《關于促進3歲以下嬰幼兒照護服務發展的指導意見》（下稱《指導意見》）；2021年，中央決議實施三孩政策，《中共中央 國務院關于優化生育政策促進人口長期均衡發展的決定》（下稱《決定》）強調發展普惠性托育服務。因此，考察托育服務狀況并提出促進其健康發展的建議，具有重要現實意義，近年來快速成為學界熱點。①

當前，托育研究主要著眼于需求方，相比之下，著眼于供給方即托育機構的研究相對較少。CNKI文獻分析表明，2021年發表的274篇托育研究期刊文章中，排在前三的主要主題為“托育服務”“嬰幼兒”（含0～3歲嬰幼兒）“照護服務”，相關文章分別有63、44、25篇；相比之下，幾首沒有文章將“托育機構”作為主要主題。進一步考察發現，這些研究主要分析了國家/地區宏觀層面或家庭微觀層面上的托育服務需求。比如，洪秀敏等基于2020—2035年我國嬰幼兒數量的估算，預測全國托育機構需求量將先增后降并于2035年穩定在7萬至8萬所。[1]目前，我國托育機構供給僅滿足了不到10%的0～3歲嬰幼兒的托育需求。②微觀層面上，家長偏好“公辦性質、有國外課程、全日制、有早期教育專業資質教師”的托育機構。[2][3][4]當然，家長在希望孩子獲得專業照護和早期教育的同時，也希望服務價格能夠親民。[5][6]

經過20年的發展，民辦托育機構已成為（非家庭）托育服務主要供給方。1990年左右，事業單位逐漸剝離社會職能，同時集體經濟大幅萎縮，以二者為主要依托的公辦托育服務體系逐漸消亡。[7][8]過去20年，3歲以下嬰幼兒的照護主要依賴家庭自身。[9][10]與此同時，工作—家庭矛盾導致年輕父母對托育服務有突出需求，加之其經濟條件改善、育兒觀念有所轉變，民辦托育應運而生并逐漸占據托育服務業主導地位。據教育部最新統計，3歲以下嬰幼兒托育機構中，民營機構占比約三分之二（66.8%），教育部門、事業單位等經營的公辦機構僅占三分之一。民營托育機構是遵循市場規律而興起的產物，所以大部分為營利性機構，小部分為非營利性機構。[11]以上海市為例，2019年官方登記營利性托育機構104家，非營利性托育機構44家，免費福利性托育點1家。[12]

盡管過去幾十年間民辦托育機構在數量上發展較快，其生存和發展質量卻不如人意，這不利于國家有關3歲以下嬰幼兒照護服務方針的執行?！吨笇б庖姟诽峒?，“充分調動社會力量的積極性，多種形式開展嬰幼兒照護服務，逐步滿足人民群眾對嬰幼兒照護服務的需求”。顯然，國家期望民辦機構成為嬰幼兒照護服務的重要供給方。從現有研究和報道來看，無論是營利性還是非營利性民辦托育機構，經營穩定性都較差、倒閉風險較大。[13][14]據西安市衛健委統計，自《指導意見》發布以來，該市至少有50%的托育機構因無力經營而倒閉。這一現象在一定程度上解釋了為什么當前我國的托育服務供需失衡問題仍然突出。

截至目前，從供給方（主體是民辦托育機構）視角深入細致地看待托育服務建設困境及其成因的研究相對較少。本文認為，托育機構是托育服務核心利益相關方，缺乏這個視角的探討使得以往研究關于如何發展托育服務的建議不夠全面并且使其在現實中的可操作性不可避免地受到一定影響。個別研究一定程度上彌補了這一不足，但其研究對象多位于北京、[15]上海、[16]南京[17]等東部發達地區。因此，所得結論的普適性還需要來自中西部地區的結果加以驗證。本文選取西部城市西安市的民辦托育機構為研究對象，從機構視角系統地歸納民辦托育服務發展中的困境及促進其健康發展的應對策略。

二、研究方法

（一）研究對象

通過便利抽樣，本研究選取西安市15家民辦托育機構為研究對象，對相關負責人進行深度訪談。被訪機構和被訪人的基本信息如表1所示。

（二）研究工具

作者在開放式訪談前設計了訪談提綱（見表2）。提綱設計圍繞研究目的，分為三個方面：現狀、困境、對策建議。現狀訪談有助于理解困境，而困境分析又有助于理解被訪者提出的對策建議。就每一個訪談方面而言，各問題并不具體，主要用于給被訪人一個提示，鼓勵訪談對象暢所欲言。

（三）研究過程

利用上述提綱，作者對所選機構的相關負責人進行開放式訪談，通過“他者”（被訪者）的邏輯，理解民辦托育機構運營過程中的困境及希望政府提供的支持措施。[18]訪談過程中，以受訪者自由表達為主。如上所述，訪談提綱主要用作提示作用、避免訪談離題過遠；采訪過程中，作者采用啟發式提問，根據被訪者對上一個問題的回答，自然地形成下一個問題。[19]每次訪談平均持續1個小時，最終整理獲得120 000余字的文字資料。

（四）數據處理

數據分析采用扎根理論編碼方法。作為一種定性研究方法，該方法適用于對新生現象進行探索性研究并建立解讀框架。[20]分析的核心是對訪談資料的三級編碼：開放式編碼（一級編碼），是對原始訪談資料逐字逐句進行登錄、標簽，以歸納產生概念、范疇（此為副范疇）；[21]主軸編碼（二級編碼），用于分析副范疇之間關系，以歸納形成更高一級的范疇即主范疇；選擇性編碼（三級編碼），用于系統處理主范疇之間關系、確定核心范疇，并圍繞“核心范疇”串出“故事線”，由此歸納形成建立在諸范疇關系基礎之上的、扎根于研究場景的理論。[22]

本研究對原始資料的編碼和分析借助了Nvivo 11軟件。開放式編碼得到552條原始語句及相應初始概念；通過整合、分類并剔除重復頻次≤2的概念，最終提煉出47個概念，并進一步歸納為13個副范疇。表3展示了副范疇“收費標準低”及其對應的概念（造成該難題的原因）。主軸編碼從副范疇中歸納出4個主范疇：生存困境、政府支持困境、師資困境、家長服務壓力。比如，“生存困境”主范疇由“成本投入高”“生源挑戰”“收費標準低”3個副范疇歸納而來。選擇性編碼結果如圖1所示。維持機構生存是機構投資人/負責人考慮的中心問題，因而“生存困境”主范疇是核心范疇，其余主范疇尤其是“政府支持困境”對其施加直接或間接影響。相應地，提升政府支持既可直接緩解民辦機構生存困境，也可通過改善師資困境、家長服務壓力而間接緩解該困境。

作者選取12份訪談記錄進行編碼分析，剩余3份記錄（N04、N08、N12）做理論飽和度檢驗，未發現新的概念。因此，圖1所示“民辦托育機構發展困境及應對模型”在理論上達到飽和。

三、研究結果與分析

四大困境中，被訪機構反映最強烈的困境在于生存、政府支持兩個方面，其次是師資困境，家長服務壓力被提及最少、程度也最輕。

（一）生存困境

被訪15家民辦機構中，沒有一家處于明顯盈利狀態。本文綜合機構當前收支平衡狀況、尋找資金支持的急迫性、被訪人關于經營壓力的主觀感受，將被訪機構生存困境程度劃分為三個等級：非常困難、比較困難、輕度困難。其中，生存非常困難的機構有6家，具體表現在：收不抵支狀況嚴重，被訪人提及非常大的經營壓力，機構可能在不久的將來倒閉或者投資人正通過抵押房產貸款甚至賣房來勉強維持機構運轉如繳納房租、發放人員工資等。6家機構生存比較困難，具體表現在：處于虧本狀態，被訪人感受到一定程度的經營壓力，但機構預計可以依靠自身力量運營，將來有希望轉虧為盈。存在輕度生存困難的有3家，具體表現在：機構微利運營或收支基本平衡，負責人或投資人未提及明顯經營壓力。茲舉一例非常困難的情況：

N06（表1中被訪機構編號，下同）：“因為遇到疫情……我把房子全賣完了，（然后）把賣房子的錢再給老師發工資……不舍得離開，因為你投入了畢生的心血在上面……我們投入了三千萬，后期要還很多的貸款，真的壓力好大好大?！?/p>

生存困境具體表現在三個方面（扎根理論編碼的“副范疇”層次）：成本投入高、生源挑戰、收費標準低。這三個具體困境意味著民辦托育機構支出高而收入低，入不敷出，從而在根本上難以持續健康發展。

1. 成本投入高

這是生存困境中被談論最普遍且篇幅最長的一個方面。所有被訪機構負責人都談到，運營前以及運營過程中需要進行大量投入，且生均投入明顯高于幼兒園和早教機構。其中，N02、N06、N11三家機構提及，他們通過賣房或房產抵押貸款來維持資金鏈，對此，從上述生存困境例子可見一斑。

當然，機構因服務對象和定位不同，成本投入上存在一定差異。托育、幼兒園合營的機構，除教師外的人員、某些設施可以共用，且容易獲得政府備案和微薄補貼，生均投入相對較低。高端機構，因地理位置、服務要求更高，前期投入相對較高。

2. 生源挑戰

15家被訪機構中，13家的負責人提及直接影響機構收入狀況的生源問題。第一，招生困難。上述13位負責人都提及這一問題，其中6位負責人提及生源不足是其現階段經營中的最大困難。第二，在讀嬰幼兒出勤率不足，較難達到滿員運營，共有4位負責人提及這一問題。

N11：“我們現在最大的問題就是招生困難。沒有生源，我們就扛不下去了?！?/p>

初步看來，機構因設置形式不同，所面臨的生源挑戰存在差異。5家僅經營托育服務的獨立型機構中，4家都表示生源是其面臨的最大困難。相比之下，其他既經營托育還經營其他服務的10家機構中，僅2家表示生源是其面臨的最大困難。比如，N06、N14、N15三家機構提及，他們通過更盈利的早教模塊來應對托育生源問題。

3. 收費標準低

在生存困境的三個具體表現上，收費標準低被談論的相對較少。收費適中的9家機構負責人反映，他們的服務收費水平較低、不足以回收成本；其中，3家機構負責人進一步指出，在收費偏低的情況下，為擴大生源還需要做些優惠活動。

N06：“我們定的是一個月1380元，伙食費是來一天收一天，一天20，一個月240……這樣的收費是賠著本做?！?/p>

機構因定位不同，收費自然存在差異。個別高端機構比如N01、N03、N15，收費明顯高于西安市普惠標準。

綜上所述，被訪談機構普遍面臨生存困境。但是，各機構在具體方面上有所差異，這也在某種程度上解釋了各機構生存困境程度上的差異。初步看來，獨立、非營利民辦機構的三方面困境均比較突出，生存壓力最大。非獨立型即幼兒園托班，生存壓力最小。

（二）政府支持困境

四個方面困境中，政府支持困境被談論的篇幅最長，具體表現在四個方面：針對性的法規標準建設滯后、監督管理不完善、資金扶助不足、宣傳缺失。

綜合考慮這四個方面困境存在情況及對機構運營的影響，將政府支持困境分為3個程度：非常困難——被訪人提及上述四個方面困境，認為其對機構運營造成了非常大的不利影響，從而對政府抱怨非常大；比較困難——被訪人提及某一個或幾個方面困境，認為其對機構運營造成了一定程度的不利影響，從而對政府抱怨比較大；一般困難——被訪人提及某一個或幾個方面困境，認為其對機構運營造成了一定程度的不利影響，但是他們也提及了政府在支持托育機構發展上的某些值得肯定之處，因而對政府無太大抱怨。據此標準劃分，8家機構感受到非常大的政府支持困境，5家機構感受到比較大的政府支持困境，2家機構感受到的困境程度一般。茲舉非常困難的情況一例：

N05：“據我所了解的市場狀況，市場很混亂……今年還有去年，經歷過疫情和冬季生源的緊缺，現在的情況確實很不容樂觀……政府層面也沒有什么具體措施……按這樣的情況，像我們這樣的托育機構，很難生存下去，談何發展。”

1. 規范建設滯后

這是政府支持困境中被談論得最普遍且篇幅最長的一個方面，15家機構對此均有談論。由于下面的原因，獨立型機構遭遇到的困境更大。

首先，有10家機構提及，當前西安市有關托育機構場地建設標準未考慮托育自身規律。無論是獨立型還是非獨立型托育機構負責人都認為，0～3歲嬰幼兒（其中不少在兩歲以下）托育與3歲以上幼兒教育存在明顯差異：托育對象溝通能力、自理能力較差，飲食和照護精細程度更高，師生比（約1 ∶ 5）成倍高于幼兒園，規模一般不像幼兒園那么大。但是，當前托育場地標準主要以幼兒園標準為依據（保健區、廚房面積、食品、消防等方面），大多數現有民辦托育機構尤其是獨立型機構很難達到這些標準，因為租賃場所可改動空間有限，所以他們幾乎不可能獲得政府認可、備案。

N15：“關于食品經營許可證這個，如果你想讓大家規范了，你就不能按幼兒園的標準去走……然后是衛生評估、防疫這塊兒，他們也是按照幼兒園的要求走的，你的保健室必須達到12平方米以上，這方面特別困難……食品經營許可證、衛生、消防，三個證全了之后你才能去備案。你像我們食品經營許可證辦下來了，到衛生評估就卡在這兒了，我們也想把這個做好、備案成功，成功之后國家不是有對3歲以下的補貼嘛，但我們夠不上拿不到?！?/p>

其次，有6家機構負責人指出，政府未出臺充分考慮0～3歲嬰幼兒生長發育規律的可操作保教保育規范和指南。市場上一些培訓機構、教育出版商借機謀利，導致當前托育行業的師資培訓、服務內容五花八門。個別負責人提及，相對于南方，陜西這邊的規范和指南建設相對落后。

2. 監管不完善

監管問題一方面體現在托育主管部門不明，投資人在辦理手續時不知道“父母官”是誰；管理部門對具體業務流程不熟悉；各相關職能部門聯動性較差、相互推諉；總體行政效能低下，業務辦理過程煩瑣。共有5家機構提及此類問題。

N07：“辦理手續還是很麻煩。因為托育是個新生事物，各個部門對這個了解程度不是那么深，相互推諉……”

另一方面，西安市有關部門對托育行業監管不嚴，當前托育市場混亂。準入門檻低，師資、證照、場地環境等方面無保障的機構泛濫，借托育發展之勢謀利，極大地影響了托育行業的規范化發展和孩子們的身心健康。共有9家機構提及該問題。

3. 資金扶助不足

15家機構均反映，目前西安市對于民辦托育業的支持主要還是精神鼓勵，缺乏實質性資金支持。③5家機構抱怨，運營過程中的水、電、暖氣、物業費用均按照商業標準收取而不能享受民用待遇。7家機構提到，疫情停課期間，各機構在無收入的情況下需自行解決房租、人員基本工資等，國家有關房租減免等方面的補助政策在西安市未有效落實。最后，15家機構中，只有2家非獨立機構拿到了政府按照生源發放的微薄補貼。

N05：“……冬季牽扯到用電供暖，單個月的電費就有可能八千。這邊無論電價還是其他的都是商業性質的……”

N10：“兩個月的房費減免那是國家要求，然后個人要去和房東談，跟區政府、市政府沒有關系?！?/p>

N14：“沒有什么政策，開業到現在已經三年多了，從來沒有過任何優惠。其實，最起碼在疫情期間給個補助，要不然很難撐……”

4. 宣傳缺失

被訪機構普遍認為，宣傳是解決托育機構生源挑戰的重要舉措。但是，15家機構中有14家都談到，他們的宣傳主要靠自身力量，比如自己打廣告、發傳單或學生家長朋友圈，目前政府、社區沒有幫助機構進行托育知識、機構品牌方面的宣傳，以此來提高機構在群眾中間的認可度。

N15：“現在就是想讓他們幫你宣傳都很難，只能自己通過一些途徑……”

從訪談來看，托育機構因區域、設置方式不同而感受到不同程度的政府支持。一方面，在個別區政府工作人員相對比較負責，因而其轄區內機構可以感受到較為良好的服務。另一方面，從上面的敘述可以看出，非獨立型機構所遇到的政府支持困境程度相對較輕。

（三）師資困境

根據編碼分析，師資困境具體表現在師資招聘難、穩定性差兩個方面。

考慮到在被訪者眼中生存壓力是核心困境，綜合考慮這兩個方面困境存在情況及對機構生存造成的影響，將師資困境分為4個程度：非常困難——師資問題非常突出，已明顯對機構正常運營造成困難；比較困難——師資問題比較突出，某種程度上已對機構正常運營造成困難；一般困難——在師資招聘、穩定性的某一方面存在問題，但另外一方面情況良好；無困難。對應以上各師資困難程度的機構分別有4家、3家、5家、3家?？梢钥闯?，被訪機構負責人感受到的師資困境程度低于前面兩個困境情況。

1. 師資招聘難

機構招聘教師一般要求學前教育專業畢業、持有教師資格證、有相關實習經歷，一部分教師要求具有育嬰師證、親子證。招聘渠道主要為線上招聘、校招。訪談中，有5家機構負責人反映存在明顯或一定程度的招聘困難，其余機構未提及該問題或明確表示不存在這方面困難。招聘困難既體現在愿意來的教師少，也體現在招不到合適的、優秀的教師。

N15：“招聘這塊兒也挺難的。那就是你想要招的很優秀的托育老師很少，淘出來2%～3%就很不錯了?！?/p>

2. 師資不穩定

這是師資困境中被討論篇幅較長的一個方面。15家民辦托育機構中，有9家機構負責人提到了不同程度的教師流失問題。其中，有5家機構負責人進一步指出，教師除在托育行業內流動外，還可能離開本行業，導致行業師資進一步減少。4家機構負責人提到，機構流失的教師既包括任職時間較短的新教師，也包括接受過系統培訓、任職時間較長、經驗比較豐富的老教師。

N06：“……國家培養的這些孩子都挺可惜的。因為這些老師很優秀的，她離開就不愿意從事這個行業了，對這些老師來說，他們的工資應該比小學老師還要高才對，成天看小孩的吃喝拉撒，還要能唱能跳的?！?/p>

總的來看，與獨立設置的民辦托育機構相比，幼兒園托班在師資招聘、人員穩定性方面情況相對較好：9家獨立型托育機構中，6家反映存在非常大或比較大的師資困境；6家非獨立型機構中，只有1家反映存在這種情況。另外，教師待遇好的個別機構面臨的師資壓力也小些。

（四）家長服務壓力

四個方面困境中，被訪機構負責人對家長服務壓力提及較少，壓力感相對較輕，但是這一困境在各個機構也是普遍存在的。根據編碼分析，家長服務壓力具體表現在安全貼心照護、高質量教育、低廉價格、距離合適四個方面。簡言之，是“物美價廉”性質的雙重壓力。

綜合考量被訪者眼中以上四項服務壓力存在情況及其對機構生存所造成的影響，將服務壓力劃分為兩個程度。比較困難：機構感受到某一個或多個方面的服務壓力，亦提及這些服務壓力對機構正常運營造成了某種程度的不利影響。一般困難：機構感受到某一個或多個方面的某種程度服務壓力，但是未提及這些壓力是否對機構正常運營造成不利影響。據此劃分，7家機構服務壓力比較大，其余8家機構服務壓力一般大。

1. 安全貼心照護

安全性是家長對專業托育服務的第一訴求。9家機構負責人在訪談中提到安全性問題，其以群眾關注程度排序依次劃分為人身安全、疫情防控常態化期間的衛生安全、飲食安全、環境安全。其中，有5家機構負責人進一步指出，出于對嬰幼兒安全的考慮，家長希望機構能提供實時監控。④但是，上述5家中有3家表示，出于保護其他嬰幼兒隱私、維護正常教學秩序的考慮，他們對開通家長線上實時監控App持反對態度。另外2家機構開通了家長手機端的實時監控。

在滿足安全基本需求的基礎上，家長還希望機構的照護能夠精細化。6家機構談到，家長期望機構的飲食能夠規律且營養均衡、生活自理能力欠缺或較差的孩子能像在家里那樣獲得充分關注、特殊情況下孩子能在機構多待一會等。

2. 高質量教育

專業、高質量的保育教育是服務壓力這塊討論篇幅最長的一個部分。有12家機構談到，年輕家長希望子女能在生命的早期獲得全腦啟蒙，并通過學習獲得一些良好的生活習慣，不輸在起跑線上。有5家機構特別提及，具有托育理念的家長如高知群體會比較各機構教學體系，擇優選取，這種高要求也是對托育機構服務能力的無形考驗。

3. 低廉價格

10家民辦托育機構的負責人反映，這兩年經濟形勢不佳，家長自然傾向于選擇價格低廉的托育機構，因此，收費標準是影響家長是否選擇托育服務的重要因素之一。其中，有3家機構特別提及，他們在市場調查的基礎上，不得不將原來設定的收費標準下調，以保證一定的生源。

N13：“現在家長又想要價格低的，又希望得到一些特別專業的照顧……（家長）來到這兒，感覺挺好的，但一問價格，走了。”

4. 距離合適

距離問題被各機構負責人討論的篇幅較短，但是頻率卻比較高。15家機構中，有10家談到機構生源基本都是本小區或最多3千米內的嬰幼兒。

總體而言，相比獨立型機構，非獨立型的幼兒園托班遭遇的家長服務壓力會小一些，家長相對信任幼托園的師資以及保育教育安排，也期望孩子今后在該園繼續進行學前教育。

四、討論

解決托育機構發展困境的前提是理解各具體困境背后的深層次原因。

（一）生存困境原因

民辦托育機構的生存困境表現在成本投入高、生源挑戰和收費標準低三個方面。

1. 成本投入高的原因

托育行業成本投入較高的原因主要體現在如下幾個方面：前期投入高、高昂租金、人員工資和培訓費用不菲、政府資金扶助不足（扎根理論編碼的“概念”層次）。第一，運營準備階段，機構需要在選址、裝修、設備、材料、人員培訓等方面盡可能做到合格合規，而這些方面要求嚴格且精細。部分機構還需支出商業品牌或課程體系使用費。第二，由于托育機構多開設在交通便利、人流量較大的場所，運營期間房租開支巨大。第三，一般學前教育專業畢業教師很難直接從事該項工作，因而經過專門機構培訓、正式上崗的托育教師薪酬高于幼兒園教師。共有8家機構提到這一點。機構N11還談到，在托育教師流動性較大的情況下，他們不得不虧本來維持教師待遇。這一點在以往相關研究中受關注不多。

N11：“我們現在為了穩定團隊，是按照滿員的狀態給教師發的工資……比如現在8個孩子，我是按照75個孩子給教師發的……其實托育教師的工資比幼兒園教師要高，因為孩子很難照顧?！保ㄩ_放式編碼中概括為“教師工資”，下同）

最后一項原因，前已述及，主要是兩個方面：其一，商用水電暖支出；其二，缺乏直接的資金補貼尤其是疫情期間的補貼。顯然，在政府資金扶助不足的情況下，無論規模大小，各托育機構基本靠自身力量在維持運營，成本投入自然高。

2. 生源挑戰的原因

關于造成生源挑戰的原因，以往在全國各地進行的研究較多關注了以下兩點：家長認可度、競爭壓力大。第一，家長雖對托育服務有一定了解，但是對其的認可度有待提高。[23][24][25]⑤第二，托育市場競爭壓力很大。如前所述，政府在監管上的不足導致低質機構泛濫，[26]一方面對優質機構生源造成分流，另一方面降低了群眾對民營托育服務的信任度。值得一提的是，獨立和非獨立型托育機構也構成競爭，后者抗壓能力更強：后者托育服務和3歲以上幼兒教育構成聯合體，辦學規模大，從而生均投入下降，并且相對容易達到托育辦學備案標準從而獲得政府補貼。[27]

訪談表明，除以上被關注較多的原因外，以下因素也是導致托育機構生源問題的原因：家長托育意識不強、自身宣傳效果不佳、服務圈較小。第一，西部地區尤其是農村地區家庭送托意識不強。[28]共有6家機構的負責人談到這點。第二，被訪機構普遍反映其缺乏政府部門在宣傳上的支持，尤其是不被允許進入社區宣傳。因此，他們基本依靠自身力量進行招生宣傳，如線下推介（發傳單、以老帶新、做活動）和線上宣傳（公眾號、大眾點評、朋友圈等），宣傳渠道不廣、效果不佳。西部地區家長托育意識本來就較差，宣傳不佳讓生源問題雪上加霜。第三，托育機構服務輻射圈較小，生源受距離問題影響較大。

N06：“我們之前想在農村做托育……但沒有人報名，一方面是沒錢，另外他們的托育觀念也沒有……”（家長托育意識不強）

N05：“最棘手的問題，首先第一個是招生……最主要是（因為）疫情。也有一些其他原因……自己宣傳很難做到比較廣泛……我們自己的營銷手段只能是靠自己花錢去開（傳）單或者定點設攤位……但是說實話，這些效果都很不明顯?！保ㄗ陨硇麄餍Ч患眩?/p>

3. 收費標準低的原因

民辦托育機構收費標準低，是其應對“物美價廉”服務壓力的結果。主要原因有二：群眾可接受價格低，政府指導價低（見表3）。一方面，按照市場規律，機構收費標準需要考慮周邊居民可接受程度。另一方面，非營利性機構的收費標準需要遵循政府有關部門要求。[29]訪談中，有3家機構負責人對于托育收費接近于幼兒園普惠價位感到不滿。在政府對托育行業無實質性補貼情況下，其經營托育的支出明顯高于幼兒園。此外，疫情對于托育機構也有較大影響。此前，個別學者考察了北京、江蘇等東部發達地區情況。[30][31][32]本研究所得結論與他們的發現基本一致。所有15家機構都談到，在此期間收支失衡問題更加突出，甚至部分機構因停業無收而無法生存。

（二）政府支持不足原因

當前政府支持不足主要體現在規范建設滯后、監管不完善、資金扶助不足、宣傳缺失四個方面。訪談表明，導致四個具體困境的原因呈現明顯的地方性。

1. 法規標準建設滯后的原因

造成托育服務業的法規、標準套用幼兒園情況的一個重要原因是，在《指導意見》出臺后，地方政府未在充分調研的基礎上，細化落實該文件，從而推出考慮托育特點并在本地可操作的有關場地建設、師資資質、服務內容等方面的法規和標準。[33][34]這一問題可能在西部地區尤為突出。

N13：“這是我一直用的一本……南京衛健委出的，就覺得跟陜西比起來南方的城市還是做得比較好、比較規范，包括它里面對教室環境的一些要求……我覺得陜西這兒，還是太落后了。”（《指導意見》細化落實不到位）

2. 監管不完善的原因

地方政府對于《指導意見》的細化落實不到位，也導致托育服務管理責任部門不清、工作制度條例不細。[35][36][37][38]同時，工作細化不到位也表明地方政府對于托育服務建設未予充分重視。

N13：“我覺得西安反正還是太慢了，不是特別地重視吧，任由我們自己先野蠻生長?！保ㄕ匾暡蛔悖?/p>

3. 資金支持不足的原因

資金支持困境發生的一個直接原因仍然是地方政府缺乏對于《指導意見》的細化落實，這導致經費扶持的制度安排和實際投入缺位。[39]

N02：“普惠托育是一個目標，基本上都是機構自己在撐。當時說有一個只要運營內容有社會性質然后就給予補貼還是什么的一個政策，后來又說政策沒下到陜西，聽說別的省是有補貼的……”（地方政府沒有補貼安排）

除此以外，這一困境的背后還存在一系列未受到充分關注的其他問題：辦學定位問題、法規標準套用、西部地區財政困難。第一，政府雖然套用幼兒教育建設標準對托育機構進行管理，但是并沒有將托育機構視為辦學機構，而是視為自負盈虧的商業機構。相應地，托育機構雖然發揮了保育與教育功能，但是賴以運營的資質是商業執照而非辦學許可證。這解釋了民辦托育機構尤其是獨立型機構水電暖支出為什么無法享用民用優惠。第二，如前所述，因為標準套用，絕大部分托育機構無法通過政府備案，而政府備案、認可是獲得政府生源補貼的主要途徑之一。第三，地方財政限制了地方政府對民辦托育機構進行較充足的資金扶持，西部地區此類問題可能尤其嚴重。

N10：“這個里面牽扯到的問題比較多。經營首先要有營業執照，教育性質的要有辦學許可證，但托育市場發的都是營業執照，沒有辦學許可證，所以怎么給你民用水電？”（托育定位）

N10：“一個孩子能給多少補貼？沒有。政府一開口就是，政府難……”（地區財政困難）

4. 宣傳缺失的原因

宣傳缺失的原因有二：托育定位問題、政府服務意識不足。首先，如上所述，政府將托育機構視作商業機構，自然不會給予其宣傳方面的便利。其次，對于該項事業的不重視，加之服務意識不足，導致地方政府不會主動鑒別優質民辦托育機構并給予相應的宣傳支持。

N02：“咱們是不允許進小區做宣傳的，說咱們不是民生（而）是商業運營。我覺得進小區和家長見面是有需要的，小區就不讓進，管得特別嚴。但我就發現什么凈水器、銀行、電信、移動都可以進小區，小區對民生的概念就是水電銀行，我就很奇怪。”（托育定位問題）

N05：“從我們園所的角度講，我們是服務于社區的，但是社區卻沒有這個意識和我們合作，也沒有幫助我們宣傳?！保ǚ找庾R不足）

（三）師資困境原因

民辦托育機構師資困境集中在師資招聘和穩定性兩個方面。初步看來，導致師資困境的原因在全國較為普遍。

1. 師資招聘難的原因

造成師資招聘難的主要原因有三：師資供給有限、工作強度較大、薪資和社會地位低。第一，現有3歲以下嬰幼兒照護專業人才培養和儲備不足。[40][41]第二，因工作性質，托育教師工作強度大，一定程度上降低了學前教育師資選擇進入民辦托育機構的積極性。[42]第三，民辦托育機構教師在薪資待遇、社會地位和發展前景上，都位于社會中下水平。[43][44]一方面，與其他行業相比劣勢明顯。另一方面，不少民辦托育機構沒通過備案，教師感覺沒有身份。因此，同等待遇條件下，托育師資更傾向于選擇發展條件好的機構尤其是公辦幼兒園或托育機構。

2. 師資不穩定的原因

上述提及的薪資待遇、社會地位低也是民辦托育師資不穩定、流失的重要原因。另外，與公辦機構相比，民辦托育機構教師在職業發展前景上存在劣勢：沒有編制，缺乏晉升通道。[45]此外，還有一項受以往研究探討不多的原因：家長未將托育教師視作教師，而是視作保姆，從而未給予她們充分理解和尊重。共有4家機構提及這一點。

N06：“孩子頭上只是被蚊子咬一下，不理性的家長一來就罵，（家長這種態度）也會導致教師流失?！保ㄈ狈Ρ蛔鹬馗校?/p>

（四）家長服務壓力原因

造成服務壓力的原因既體現出與其他地區的一致性，也體現了地方性。

1. 家長要求安全貼心照護、距離合適的原因

家長強調安全貼心照護、距離合適的原因主要在于托育受眾人群的特殊性。其一，心理年齡特殊，3歲以下孩子語言表達、行動行為、判斷等方面能力尚未發育完善，卻要脫離父母。有研究表明，安全照護可能是傾向于購買托育服務的父母最為看重的一個方面。[46]訪談表明，孩子太小也是家長就近選擇托育機構的原因。其二，生理年齡特殊，0～3歲兒童身體發育快，營養、飲食精細化程度高。

N06：“都是附近社區的，一般孩子小，父母也不愿意送很遠。”（心理發育不完善）

2. 家長要求高質量教育的原因

有12家機構談到，年輕家長把年幼子女送到托育機構的動機當然包括解放自己、平衡家庭和工作，但不限于此。第一，現代家長受教育程度較高，育兒觀念更迭，追求專業的人做專業的事。第二，家長對嬰幼兒全面發展和早期教育的重視。有些年輕家長對孩子教育需求甚至會高于基本照料需求，他們希望孩子在托育機構養成良好的生活習慣，并在其他方面獲得啟蒙教育。[47]

N11：“就我們送園的這幾個家長來說，人家的托育理念是先進的……希望自己的孩子能獲得最好的教育?！保议L托育理念）

N03：“……家長更看重在這個時候對孩子全腦的啟蒙……孩子提早接觸新的環境教育，在自身的習慣、家庭表現上都有所鍛煉?！保ㄔ缙趩⒚山逃?/p>

3. 家長要求低廉價格的原因

低廉價格服務壓力首先與家庭經濟水平有關。部分年輕家長表示托育服務收費過高，因此，怯于高昂的托育支出，他們退而求其次選擇其他嬰幼兒照護方式。

另外一個受關注較少但不容忽視的因素是，有些家長未充分重視投資孩子早期保教，本質上講，這與前述所談家長托育意識不足是一致的。有關機構負責人反映，這種現象在西北欠發達地區較為突出。茲舉一例：

N9：“……越往北走或越往西走，可能家長對于2～3歲孩子的教育沒有那么重視……第一個是觀念，第二個是金錢。你的觀念得要意識到我要讓孩子去學，第二個是我要有足夠的資金支持他學習?！保议L投資托育觀念）

五、應對策略

本研究表明，從民辦托育機構視角看，當前政府支持、群眾消費等外部環境不太利于機構發展，致使其面臨一系列困境，其中，核心是生存困境。初步看來，政府支持是解決托育機構困境的鑰匙，同時，不同民辦托育機構遭遇生存困境的程度不同，這預示機構自身也可在緩解發展困境上有所作為，從而積極應對不利外部條件。

（一）提高重視程度

《決定》指出，“堅持一把手親自抓、負總責，堅持和完善目標管理責任制，加強統籌規劃、政策協調和工作落實，推動出臺積極生育支持措施，確保責任到位、措施到位、投入到位、落實到位”。個別學者建議，為促進托育服務發展，“必要時由主管領導出面，以保證平級單位之間的有效合作和資源整合”。[48]在當前中央高度重視發展托育服務的大背景下，各級地方政府“一把手親自抓”是“應然”原則，而不是部門協調不暢時的“或然”（備用）措施。在“一把手親自抓”機制下，地方政府可設立托育服務聯席會議制度，[49]運行好部門分工和協調機制，及時研判和解決托育服務發展中的問題，確保該項事業健康發展。遵循這一原則，各級地方政府即便面對客觀困難也能較好地落實中央有關發展普惠托育的精神。西部地區在資金、行政效能、服務意識等方面與東部地區有一定差距，這一舉措尤為必要。

（二）完善頂層設計和規范制定，建立應急制度，提供相關資金支持

第一，認定民辦托育的公益、教育性質，切實予以資金扶持，真正實現民辦公助。民辦機構生存困境突出的其中一項根本原因是，其被視作商業機構，建設和運營完全依賴市場規律、自負盈虧。國家對于托育服務的期望基本是（準）公益、教育性質的，而公益事業不可能完全依靠市場來實現。因此，認定托育機構的教育性質勢在必行，[50]在此基礎上首先應順理成章地解決各類托育機構呼聲強烈的民用水電暖問題。

第二，民辦托育場地建設、師資、服務規范不應完全參照幼兒園，否則托育機構尤其是獨立型機構難以獲得政府備案。值得一提的是，在西安市，獨立型機構是2歲以下嬰幼兒照護服務的供給主體。日本為支持企業主導型托育服務發展，根據其實際經營狀況，設置了不同的運營模式供企業選擇，并且為加速推廣適當放寬了服務標準。[51]地方政府可在《決定》《指導意見》等文件的基礎上，充分調研本地現有民辦托育機構實際發展狀況，推出既能基本滿足托育服務質量要求又可在本地操作的規范和細則。[52]以此為基礎，促進一批民辦機構獲得政府備案，并跟進資金扶持，比如按照生源（學位）的補貼。此外，政府可適時推出官方的照護和教學指南，降低機構在人員培訓上的成本投入。

第三，考慮到疫情的影響，地方政府應設計針對托育業的應急制度。首先，政府應出臺可操作的補貼政策。比如，N10、N12機構反映，疫情封控期間的房租減免是向房東申請，無法操作，這需要政府層面有專門資金渠道對機構進行直接補貼。其次，封控期間，政府應適當減免機構相關稅費，比如人員社會保險費等。再次，政府應為存在經營困難的托育機構提供無息甚至貼息貸款，扶助民辦機構尤其是新建機構平穩度過疫情封控期。最后，民辦機構無可避免有市場運作的成分，完全避免倒閉可能不現實，主管部門可根據情況，協助有繼續辦學意愿的倒閉機構進行重組。[53][54]西部地區財力狀況相對困難，⑥民辦托育發展更為艱難，地方政府可積極爭取、安排轉移支付資金以支持托育發展。

（三）加強宣傳，提升群眾對于托育服務的了解度、認可度和投資意識

首先，政府可對合規機構采取分類示范、官方掛牌等形式予以認可，提高家長對合規機構的信賴，增強其被選擇的可能性。此外，社區人員比如衛生計生專干可做好托育機構和群眾之間的“紅娘”，通過傳統方式（如公告欄）或新媒體（微信、抖音等）主動宣傳本社區內資質齊全、服務較佳的機構，增強群眾對托育服務的知曉率和認可度。

其次，社區和民辦機構可聯合做一些公益宣傳。為此，基層社區應積極協助合格機構進入社區，通過免費張貼海報、親子體驗、服務宣講等方式宣傳托育理念和自身服務優勢，增強社區民眾投資托育、尊師重教的意識。

此外，對托育機構來說，第一，應加強師資建設。面對引才困境，民辦托育機構可主動出擊，通過為相關院校設置帶薪實習基地、招聘宣講等策略積極吸引托育專業畢業生前來入職。同時，為了減少師資流失，托育機構可通過參股、合伙人等激勵性措施與師資形成命運共同體。N02機構表示，這是穩定優質師資的有效途徑。第二，應加強業務學習和培訓，提高自身服務能力，打造核心競爭力和品牌。第三，應協同政府部門和基層社區，一方面主動做好監管，另一方面做好托育服務理念和能力方面的宣傳?？偠灾褶k托育機構應與政府形成合力，形成機構保質、家長認可、政策支持的良性循環，才能實現自身健康發展。

注釋：

①CNKI檢索表明，截至2016年，每年以“托育”為主題的期刊論文均在6篇以下，而在2017—2021年快速增長到15、46、56、126、274篇。

②數據來源于國新辦2021年7月21日“優化生育政策促進人口長期均衡發展”新聞發布會。

③根據作者了解，后來有兩家非獨立型的托育機構各自拿到政府提供的2萬元補貼。

④訪談中，作者注意到多數被訪托育機構中完成了園區監控全覆蓋。

⑤第四部分文獻引用意味著，所引文獻亦談到相關觀點，下同。

⑥西安市對于備案普惠托育機構的補貼標準僅400元每生每年。

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The Difficulties in the Development of Privately？鄄operated Childcare Services and the Solving Strategies

WANG Yinghui， LIU Jianghua

（School of Public Policy & Administration， Xian Jiaotong University，

Xian 710049 China）

Abstract： Studies on childcare services have paid insufficient attention to privatelyoperated childcare centers and difficulties in their development， which might limit the comprehensive understanding of childcare services at present. This study conducted in depth interviews with the heads of 15 private childcare centers in Xian and found that such centers have been experiencing multiple difficulties， of which problems such as costs， recruitment， and human resources are most serious， then are insufficient support from the local government and high pressure from parents. Based on the reasons accounting for these difficulties， to promote the development of childcare services， not only local governments should pay more attention and strengthen top level design and regulations and provide financial subsidies， but childcare centers should improve their service quality and actively collaborate with the government to ensure quality childcare available and affordable to parents.

Key words： childcare services， childcare centers， private education