國有企業全面預算管理工作中存在的問題及建議

宋彩霞

全面預算管理是綜合性很強的現代化企業管理模式，這一點從全面預算誕生到運用已得到充分的實踐證明。全面預算管理模式和方法自引入國內以來越來越受到青睞，已經是國有企業內部管控中非常重要的方式。財政部2002年印發了《關于企業實行預算管理的指導意見》，明確要求國有企業開展實施全面預算管理，并從基本內容到編制方法再到預算執行與考核等多方面對全面預算予以了說明和規定。國資委2007年發布的《中央企業財務預算管理暫行辦法》指出，預算管理作為企業管理手段和工具在國有企業中受到重視和運用。國資委2011年發布的《關于進一步深化中央企業全面預算管理工作的通知》，明確要求中央企業不斷改進和深化預算管理，切實樹立全面預算管理理念，要求中央企業加快實施全面預算的同時完善全面預算管理組織體系，并詳細規定了全面預算執行控制與調整、全面預算考核機制的建設等方面的內容，以確保企業能通過全面預算的管理控制，實現運行質量、實力和核心競爭力的提升。

20世紀80年代，隨著我國改革開放和市場經濟發展，全面預算管理開始引入我國，受到了許多國企特別是大型央企、地方國有集團的重視和運用，并取得了一定成效。不過從實際情況來看，也出現了一些問題，有待經營管理者充分認知全面預算管理的重要意義和價值，以切實有效推動全面預算管理并達到企業效益提升。

一、國有企業開展全面預算管理的重要意義

（一）有利于國有資產保值增值

從宏觀層面來講，全面預算管理是國有出資人對國有企業監督和管理的重要手段，也是國有資本預算管理體系的重要組成部分。通過實行全面預算，出資人可以全過程了解和掌握國有資產運營管理情況、盈利狀況，促進國有資產發揮其效益，實現國有資產的保值增值，推動國有資本做大做強做優，推動國資國企高質量發展。

（二）有利于國有企業加強內部管理和提升企業實力

從微觀層面來講，國內外的實踐經驗證明全面預算是一種提升企業內控管理效率、合理優化企業資源配置、提升企業實力的現代管理模式。

隨著我國市場經濟體制的確立和經濟發展，很多國內企業尤其是大型企業借鑒國外先進經驗引入全面預算管理模式和方法，對企業發展和內控做出了很大貢獻。全面預算管理主要是通過預測，對企業未來特定時間內各部門及各下屬企業的所有財務資源和非財務資源進行分配和運作，并與企業業務活動相結合，開展控制、考核與激勵，其涵蓋企業生產經營中各環節的組織與協調，以保證企業經營目標的順利實現。這一實施管理過程有利于提高企業內部效率、有助于企業資源合理調配及綜合實力提升、有利于提高企業抗風險能力。

1.有利于提高企業內部管理和效率

全面預算管理作為一種現代化管理手段，具有“全員參與、全方位、全過程”的顯著管理特點及優勢，以綜合、高效、主動的方式對企業生產經營活動予以全面覆蓋。全面預算的編制和執行都需要通盤考慮企業的所有資源和經濟業務，企業所有預算編制單位都應該主動參與，并保證企業內部各預算單位溝通順暢和有效銜接，進而確保企業整體目標的實現。全面預算的編制和執行過程有效增強了企業內部各單位間的相互交流和溝通，有效地提升了信息溝通效果，明顯提升企業運營效率。

2.有利于企業資源的合理調配和綜合實力提升

全面預算的編制和執行過程中，需綜合考量企業所面臨的外部環境和所擁有的內部資源，同時貫徹企業的戰略目標，通過科學決策，評估、分解、細化和修正等方式，及時甚至實時跟蹤、分析和優化企業內各部門及各下屬企業的經濟活動，以實現資源投入產出的效益最大化。在全面預算編制過程中，通過合理預測，設定下一年度的生產經營規模，結合經濟業務的輕重緩急合理配置企業資源;再通過跟蹤和分析預算執行的差異情況，及時對企業的經濟業務活動加以調整或對預算加以優化，確保全面預算和企業資源能夠有機融合，以提升企業資源的使用效率，進而提升企業的綜合實力。

3.有利于提高企業抗風險能力

為確保全面預算的預期目標達成和管控能夠有效開展，需要將全面預算貫穿到企業生產經營活動的全過程，因此就會相應尋找和發現生產經營每各個環節中可能出現的風險，大幅提高企業風險防控和抵抗能力。

二、國有企業全面預算管理中存在的問題

（一）對全面預算管理的重視不夠和認識不足

作為一種重要的管理工具，法律和監管層面已明確要求國有企業實行全面預算管理并建立健全相關管理制度。國內大多數國有企業也按國資管理要求和企業發展管控需求開展全面預算管理，但從實踐執行效果來看并未達到預期。其中原因主要有：不少企業僅僅是因上級單位的管理要求才相應制定和實施的預算管理，實際操作中看似重視全面預算管理，但由于沒有樹立準確的預算意識和理念、沒有掌握先進的預算管理手段等，對全面預算管理的理解和認識僅僅只是浮于表面。還有一部分企業則是領導者將全面預算管理和財務收支計劃、成本費用控制混淆等同，片面地以為全面預算就是財務預算或財務收支計劃;經常會出現全面預算體系的概念和全面性觀念模糊，沒有成體系地組織開展包括生產、銷售、投資、融資、現金、財務在內的全面預算，不能真正貫徹全面預算“全員、全過程和全方位”的精髓，因此，不能將企業生產要素和生產經營各個環節有機地聯系在一起，使得全面預算管理的價值難以真正體現和發揮，預算管控的實際效果也無法達到預期。

（二）預算管理組織體系和管理系統不完善

目前雖然很多國有企業已經實行全面預算管理，但由于對全面預算或是重視不足，或是機構人員控制等，很大一部分企業沒有專設預算管理機構或部門，而是將這項工作交給公司的財務部門或者是計劃部門，這樣就會導致全面預算缺少了一定的權威性，也沒有培養或招納一批專業性強的預算管理人員隊伍，相應的預算管理制度和體系也不健全不完善。

由于全面預算管理內容涉及面比較廣，包括了財務性資源和人力管理等多方面的非財務性資源。 雖然公司預計生產經營成果和財務狀況最終需要通過財務預算報表報告的方式予以體現，然而財務部門對業務規劃和資源管理等這些預算的重要基礎往往是難以決定的。因此，如今以財務部門或者計劃部門為主編制的全面預算，會缺乏全員參與和全過程編制，如部分業務預算由財務部門或者計劃部門代為完成，很大程度上弱化了預算基礎的合理性以及預算對經濟業務的專業指導作用，也會導致預算管理的權、責、利不匹配。

（三）事中控制力度不足，未能建立有效預警機制

作為一種現代綜合性管理手段和方法，全面預算管理有助于企業充分挖潛，同時也會充分暴露企業管理中存在的風險和缺點。由于預算編制方法單一和預算調整審批手續繁瑣等各種原因，對于經營事項期初未納入預算的情況時有發生，出現這一狀況時也未及時進行預算調整，或者未采用滾動的預算編制方法。因此，很多經濟業務沒有完全按照預算進行合理控制，待到實際經濟業務完結后進行財務核算時，實際執行結果和年初預算目標相差甚遠，最終造成預算管理流于形式。

還有一部分國有企業雖有預算控制，但由于企業的管理信息系統孤立，如財務系統和人事系統沒有關聯暢通，系統之間的數據和信息不能實現無縫對接，存在信息孤島，各種經營管理數據信息需要人工傳遞，造成數據信息嚴重滯后，無法及時準確開展預算執行過程跟蹤控制，導致預算的控制以事后控制為主，缺少事中控制，相應也未建立及時有效的預警機制，預算編制和執行“兩張皮”。

（四）預算考核機制不能落實到位

預算考核是預算管理得以落到實處的重要保障措施，目前在實際工作中，大多數國有企業有些是沒有建立預算考核機制，有些則是雖然制定了預算的考核制度，但卻不能真正落實考核，或是沒有與薪酬直接掛鉤，或是獎勵容易、懲罰難，預算管理未能充分發揮激勵和約束的作用。預算執行后，考核機制不能落實到位，被考核單位常常是對客觀因素進行大量強調和解釋，對于主觀能動性方面的原因則是采取忽視或回避。

由于沒有從真正意義上將預算管理納入考核中，預算就相應缺乏有效執行力和監督制約力，員工也不會對全面預算給予應有的關注，因此，也是難以調動全員的工作積極性，導致預算最終難以發揮其預期管控效果。

三、改善國有企業全面預算管理的建議

（一）以戰略為導向，領導重視、強化全員參與

為了使全面預算管理的管控效果和作用能達到預期，首先是國有企業領導者和普通員工都需要對全面預算管理樹立正確的認識。尤其是從企業領導者開始，對此項工作有足夠的重視和清晰的認知。要實現全面預算管理與企業戰略有機結合，建立以戰略目標為導向的全面預算管理機制，結合企業的戰略規劃，制定企業長、短期計劃，通過細化的戰略目標指導全面預算方向，核定和下發各部門和各下屬企業各的預算目標值，確保各單位自身的業務計劃和企業的長短期發展目標相吻合。同時根據全面預算執行情況，判斷企業的實際經營水平，找到經營契機，面對存在的問題和風險，調整和優化戰略目標和經營計劃;使全面預算管理為連接企業整體發展戰略和日常運營的橋梁作用充分發揮出來。

預算管理工作應該以人為本，體現全方位、全額、全員的特征。通過制定科學合理的預算管理制度，有效激發全員參與的熱情，讓廣大員工能夠深刻意識和領悟到全面預算管理的意義和作用，并逐漸形成全面預算管理的意識，絕不能錯誤地認為預算管理只是財務部門的事情。

（二）建立全面預算管理機構和健全管理制度體系

若要保證全面預算的高效、有序，一是設立專門管理機構、制定全面預算管理制度則是關鍵基礎保障措施。專門管理機構的職責是對全面預算工作進行全面管理，制定預算目標、預算管理制度，明確各預算單位在此項工作中的職責和目標、并督促其履職履責，跟蹤和管理預算執行過程，合理調整預算，開展預算考評等。二是建立健全預算管理制度體系，對預算編制、執行、差異分析、調整和考評予以規定和細化落實，從制度層面對全面預算工作各環節規范化和具體化，以支撐預算工作的順利開展和保障預算管理的執行效果。

（三）精細預算管理以提高實效性

全面預管理能夠真正成為企業發展的戰略管理工具，必須要有強有力的預算執行力。因此，全面預算的執行中必須扭轉以往實踐中重編制、輕執行的問題，結合國有企業實際強化精細化管理。

一是國有企業需要結合自身實際、業務類型特征和發展需求加強企業的基礎管理工作，而且是全覆蓋生產經營的各個環節。尤其是大數據時代國有企業需要結合實際定制和引入實時管理信息化系統工具，將線下的實際業務行為轉變為實時線上的數據，建立數據共享中心，利用現代化云數據手段，批量和快速地處理分析數據，提高企業的信息化水平，從不同層面和角度分析、跟蹤預算的執行情況，盡可能將實際發生值與目標值的偏差控制在合理范圍以內，進而將預算管理工作落到實處，使預算管理發揮出更好的效果。

二是用數字說話，及時反饋，圍繞經濟效益提高這個基本點，對生產經營中的重要環節和核心控制點實行精細化管控。全面預算執行過程中，企業要提高預算管理的暢通性，定期或不定期對預算情況進行全面分析，并形成分析報告。通過企業的實時數據管理體系，達到實時動態監控，及時分析預算執行差異的情況和原因。

三是為強化全面預算的精細管理必須將考核目標予以細化、將考核機制予以嚴格落實。為了確保全面預算管理達到預期的管理效果，執行中需要各部門和下屬企業結合自身的職責和經營定位細化預算目標，且盡可能量化和完善考核指標。制定考核機制的初衷則是為鼓勵和激勵全體員工努力實現企業戰略目標和年度經營目標，通過全面預算的管控手段達到資源合理配置，實現企業經濟效益最大化。

結 語

全面預算管理對出資人加強國資國企監管、對國有企業加強內部管理、提高企業資源使用效率及企業核心競爭力能力、提升企業抗風險能力等諸多方面都發揮了重要的作用。隨著經濟全球化、網絡化，國有企業的快速發展中也出現不同的痛點和難點，對此需要用更科學先進的管理理念和現代化手段，不斷加強全面預算的精細化和實效化管理，強化預算管理監督考核和激勵約束機制，調動全員參與預算的積極性，使預算管理工作可以發揮出更好的效果，為企業的實際發展提供動力。