PPP項目融資模式風險分擔研究

向建強

隨著我國經濟的快速發展，對基礎建設的需求也日益提高，僅靠政府的財政支持已不能滿足大規模的投資需求。于是，政府將其研究重點轉移到民間融資上，從而使PPP模式得以有效應用。PPP作為一種新的項目融資方式，利用政府和民營企業的優勢，解決我國基建投資短缺的問題。隨著PPP模式的不斷完善，這種融資模式成為一種有效的資金來源和控制風險的方法，但由于自身的特殊性，使得PPP的風險分攤不能達到統一。

基礎設施的建設，可以為國民經濟的發展提供物質基礎，保障公共服務的質量。同時，也能提高我國的資金利用率，擴大工作機會。目前，隨著我國經濟發展速度的持續減緩，我國的經濟規模也在不斷地擴張。在國內，有很多民間資本在基建方面投資。但是，基礎設施的建設規模通常比較大，投資也比較大，存在著一定的風險。對于PPP模式中的常見問題，通過政府與民間資本合作，可以分擔部分風險。然而，現階段PPP項目的發展并不成熟。由于我國基礎設施建設和相關公共事業的特殊性，其融資周期長、投資成本高、復雜多變、牽涉眾多，使得其融資風險具有復雜多變的特征。

一、PPP融資模式概述

工程PPP模式的出現，已經引起了社會的廣泛關注。PPP實際上就是公共利益伙伴關系，政府和私營企業是PPP的主要參與者，在國外成熟的資本市場上，PPP是一種非常活躍的融資方式。而我國PPP還處于起步階段，且開發商大多是國企。在這種合作模式下，PPP模式要求政府和企業共同努力，向公眾提供某種服務和公共產品。在PPP項目的前期，資金主要來自企業自己的投資。以工程建設企業的專業為基礎，對相關工程施工進行有效的管理，并擁有項目運營的權力。

二、PPP融資模式的風險分析

在PPP模式下，風險分析是風險評價和分攤的一個重要條件，根據風險的可控性，可分為兩種類型：系統風險和非系統風險。

（一）系統風險

不可抗力風險是指由于參與人在項目開發過程中未預料到、無法有效地加以控制或預防而造成工程損失的危險。由于受到政府和投資人的影響而造成的損失，通常包括不可抗力、政治和金融方面的風險。國際沖突、疫病、突發災害因素等是常見的不可抗力風險，而金融風險則是指利率和匯率的變化，包括通貨膨脹、匯率等。在風險問題發生時，項目的參與者可以有效地承受風險，并且為了應對這些風險，各方都會向保險企業購買保險，以分擔風險。

（二）非系統風險

非系統風險是指在工程實施過程中所涉及的信貸風險和實施風險。信貸風險是指融資方因某些原因不能達到合同規定的要求，從而影響到整個工程的方方面面。在進行信用風險評價時，必須對參與企業的信用狀況進行研究，包括企業能力、技術水平、資金儲備等;對項目的完工風險，則是由于項目未能按時完成或未達到預期目標而導致的風險。此外，還有生產、市場、環保等方面的風險。

1.政府信用

由于政府信用所致的風險實際上是指政府不負責、不能履行等行為，從而對工程造成直接或間接的危害。造成這一風險的具體原因是：政府缺乏對合同的履行。政府沒有履行協議的能力，也缺少長期和中期的財政支持。所以，如果政府有了信貸危機，不但會降低政府的信譽，還會逼迫投資者退出市場，讓投資者對政府失去信心，從而導致項目被擱置。

2.資金

在PPP項目的初期，政府會對其進行一定的注冊資本金投入，而PPP的建設周期很長，大部分企業都不會把錢投入到這個項目中。這時，企業可以從商業銀行或政府的幫助下，找到信托企業、保險企業和其他的金融機構。若政府后續未能及時收回資金，則可能造成信貸危機或資產鏈崩潰。如市價上調，雖然與銀行訂立了貸款固定利率合約，但一旦出現銀行認定不上調利率就不能進行貸款等轉移資金的問題。如果投資商認為投資項目的利潤達不到預期，就有可能提前退出，這就給建筑企業帶來了很大的風險。

3.市場運營

PPP模式下的經營和市場風險是指當生產、總需求和工程產品或服務價格變動時，會對整個項目的整體收益產生一定的影響。所以，工程市場和試運行中的風險往往來源于市場價格波動、具體操作條件等。這些都會對投資者的合理收益產生很大的影響，一旦項目建設不能實現其目標，那么合伙人就會損失相應的收益。

三、影響PPP項目風險分擔的因素

由于項目所在的動態環境會影響到項目的執行狀況，因此，風險是不可避免的。風險有三個方面的影響。

1.PPP項目模式的特征

PPP模式的最大優點是能夠把私人企業引進到公共領域，從而達到改善服務質量和效率的目的，同時也能承擔一定的社會風險。PPP項目的組成比較復雜，包括私營、非營利性和相關的政府部門，項目的穩定性、參與方的信譽、參與方的經驗都會影響到PPP項目的風險。在進行合作時，雙方不可避免地會遇到各種各樣的問題，并在各自的利益和義務上存在著不同的意見。通過建立一個由政府和私營企業組成的協作機制，可以有效地消除雙方在合作中存在的差異，并以求同存異為基礎，達到項目的成功實施。

2.對PPP項目模式的誤解

PPP項目的運營方式是私營企業向一個單獨的商業實體進行投資并實施。對此種產品的運營，由公共單位負責對其進行審查，以確保其質量與設計要求相一致。私營企業以經營商品獲得收益，這種以公共項目利益為目的的私有化模式，既能獲得巨額利潤，又能承受一定的風險。政府選擇PPP模式的主要目標是通過民營企業在資金、技術等方面的優勢，有效地解決政府資金和技術資源短缺的問題，從而有效地提高工程建設的效率和經濟效益。

3.各方承擔風險的意愿和能力

目前，PPP模式的應用范圍很廣，比如基礎設施建設、水利建設等，但投資成本高、耗時長、運營風險高、法律風險高。各方的風險承擔程度與協商的效果及成果有著密切的聯系，風險意識、風險認知能力、風險責任能力、風險管理能力、風險控制能力等都是與之密切相關的因素。

四、PPP項目風險分擔

（一）PPP項目風險分擔原則

在PPP項目的風險分攤中，必須遵守以下三個原則：第一，如果一方對一種風險的控制能力很強，那么這一方就要占據很大的優勢，這將會大大減少風險的發生，從而保證風險的控制成本降到最低。此外，由于風險可以由一方來控制，所以它有更大的動機去控制風險。因此，“最大的風險控制者控制風險”是最基本的原則;第二，PPP不可避免地會出現一些不受各方控制的風險，即系統風險。在風險分攤的時候，要考慮到風險的出現概率，政府會預留一定的空間，在風險發生之后，由政府來承擔部分損失，并補償私營企業的風險損失。

（二）PPP項目風險分擔框架

1.初步分擔

在項目的可行性分析階段，進行風險分攤，通常都是政府領導。因為政府部門對當地的經濟發展情況最了解，而政府在決策一個工程上，也是最有話語權的。政府要做的，就是識別項目的風險，計算風險發生的可能性、導致的損失、以及風險的價值。在完成了風險分析之后，政府要根據分析的結果來判定風險的內容，確定哪些是由政府和私營企業所控制的，哪些是不受控制的。至于那些超出自己能力范圍的危險，會在事后進行詳細的分析。政府會自己將最大的風險保留下來，剩下的交給私人企業，這就是對風險的最初承擔。

2.全面分擔

第一，政府要對風險分攤的內容進行研究，分析風險的發生概率，確定自己需要承擔的風險和責任，然后將剩下的風險轉嫁給投資商，由投資商根據自己的能力來決定承擔風險的大小。如果不能有效地控制住這股力量，那么，雙方就可以通過談判，將風險分攤到私營企業提出的方案中。第二，在項目的體系風險方面，需要各方進行專門的談判，確定風險的分配，由私營企業進行風險評估，然后再考慮企業的能力，分析企業的風險承受能力。如果政府能夠接受，就可以進行風險管理;如果不能，就重新協商，修改風險分攤機制，直到達成一致為止。

（三）風險分擔的方法

1.動態原則下的風險分擔

PPP項目的工期很長，涉及的人員也很多，雖然政府在前期就對風險進行了評估，但還是難免存在一些疏忽，或者出現新的風險。所以，風險的跟蹤和重新分配是必需的。在風險分攤過程中，不僅要觀察風險的新變化，而且要注意新出現的風險，一旦發現，就要及時進行評價，并共同承擔，以保證各風險均由相應的負責人來管理。

2.基于控制力不同的風險分擔

在這一進程中，政府機構必須先確定項目的潛在風險，然后再對其本身和私人企業的控制能力進行評估。面對兩種不同類型的風險，政府機構應當對自身的風險控制能力做出判斷，確定自己能夠控制的風險，以及私企能夠控制的風險，并根據這些風險的大小，將這些風險分解開來，共同承擔相應的風險。對于超出了雙方控制范圍的危險，還需要等待下一步的處理。就私營企業而言，在初期風險分攤評估階段，必須評估其可利用的資源，以確定其所承擔的風險是否在可控制范圍之內。當私營企業通過自身評價確認能夠控制轉移風險時，就會采取相應的風險管理措施。相反，則回到風險分析階段。在雙方所能控制的范圍之內，可以將風險分攤，共同承擔。至于政府和私營企業無法控制的風險，則是在協商后，由私營企業來估算風險的價值，然后再由他們來決定補償價格。在公共部門能夠接受的情況下，雙方共同承擔風險管理。相反，就必須重新溝通，制定一個共同的風險分配方案，形成一個良性的循環。

3.根據各方收益的風險分擔

收益原則下的風險分攤，即PPP項目的風險協商與分攤。在這一進程中，由政府選定的私人企業應當從以下兩個角度來評價：一是對招標文件中關于政府機構轉讓的風險進行評估，二是在與政府機構進行磋商后，對其可能帶來的利益進行評估。一旦政府與私營部門簽訂了合約，那么，項目的風險就會被轉移到跟蹤和重新分配的過程中。在這一階段，其中心工作就是跟蹤已分攤的風險，評估可能發生的不可預見的改變，或是以前從未發生過的危險，然后進行風險分攤。若存在未被辨識的危險，則按風險初步分攤法進行風險分析。

（四）合理分擔措施

1.完善分擔制度

鑒于各參與主體所面臨的風險差異，必須設立一個公平、公正的風險分攤機制，讓政府能夠承受立法改革、國有化和政治風險。而投資者也要承擔建設、運營等方面的風險。另外，為能及時應付更多的風險，政府也應該設立專門的機構，由其他相關部門協助，以消除不必要的投資條件。同時，為保證工程竣工后的正常市場需要，施工單位必須與運營單位簽訂長期保障式采購合同。

2.打造優秀分析機構

在PPP模式下，要及時建立高水準、高質量的專業分析機構，才能更好地應對項目的融資風險。從項目的一開始，就對風險進行全方位的分析，包括風險的準確識別、風險的客觀評估，然后才能順利地推進工程，讓各個部門的工作都能順利進行。這不僅需要政府的幫助，也要重視自身的職責。在招標過程中，要對社會各界的投標者進行全面的考察，包括資本運作、儲備資金、社會信用信息等。然后再通過委托第三方機構做出評估，確定最優的方案，以保證政府在工程建設中的各項風險防范，并對預算體系進行規范化管理，以保證工程的順利進行。

結 語

總之，基建項目是一項非常重要的民生工程，可以促進地方政府的發展。在市政基礎設施建設中，通過引入PPP的基本籌資方式，可以有效地減輕政府財政壓力，為企業提供更多的發展機遇，從而推動政府和企業之間的合作。但是，由于PPP項目的建設和運營都會帶來一定的風險，所以必須采取風險分擔的方式來預防和化解風險，從而增強合作的效果。在風險分攤的過程中，政府和私營企業應該采取共贏的方式進行風險協商，為保證各方權利和責任的有效均衡，合同中必須有相應的條款，并且在出現有利于項目的變動時，進行對稱風險分攤。