住房公積金轉型發展：現狀、路徑與對策

賀國勝 張云 鄧勇強 黃建忠

摘要：經過30年的發展，住房公積金在推動城鎮住房制度改革、提高居民居住水平、促進房地產市場穩定發展等方面發揮了重要作用。未來，隨著我國住房制度改革的進一步深化，住房公積金制度也將迎來新一輪轉型發展。基于此，提出一些設想和探討。

關鍵詞：住房公積金;轉型發展;改革路徑;發展對策

中圖分類號：F293 文獻標識碼：A

文章編號：1001-9138-（2022）04-0015-07 收稿日期：2022-03-01

作者簡介：賀國勝，原益陽市住房公積金管理中心黨組書記。

張云，碩士，益陽市住房公積金管理中心南縣管理部副主任。

鄧勇強，高級經濟師，益陽市住房公積金管理中心赫山管理部主任。

黃建忠，碩士，益陽市住房公積金管理中心法制科副科長。

住房公積金制度經過30多年的探索實踐，在我國市場經濟體制下住房制度的建立完善中、在城鎮居民住房條件和居住水平的不斷提升中，發揮了舉世矚目的重要作用。同時，住房公積金制度在發展中長期得不到解決的一些體制機制問題，也逐漸被公眾關注并呈現出越來越明顯的制約作用。

住房公積金制度的5大目標任務（促進城鎮住房建設、轉換住房分配機制、支持繳存職工解決住房問題、建立政策性住房抵押貸款制度和提高城鎮居民居住水平）從整體層面上已初步實現，但住房公積金制度發展不平衡、不充分問題突出。作為“提高居民居住水平”重點群體的中低收入和新市民家庭，需要住房公積金制度的重點關注。

本文認為，住房公積金制度在群體覆蓋范圍、重點保障對象和標準、資金使用方式等方面很有研究價值。因此，就住房公積金制度重點覆蓋中低收入群體，更高質量提升居民居住水平;保障居民基本住房消費需求，通過更精準供給資金發揮公共政策作用;探索參與保障性租賃住房建設，實現制度轉型發展等問題，逐一加以分析和探討。

1 現狀問題要求轉型發展

1.1 人口現狀

1.1.1 低生育率下已建制群體購房需求不足

據統計，2020年我國人口生育率跌破人口穩定警戒線至1.3，創43年來新低。遠低于人口穩定保持標準（2.1），進入全球生育率最低的國家行列。人口是房地產長期發展趨勢和市場狀況的決定因素，低生育率下將出現住房（新建）需求不斷萎縮趨勢。住房公積金制度長期定位于通過大量發放低利率的個人住房貸款彰顯制度政策作用應有改變，應轉向租購同策支持甚至以支持租賃為主的作用定位（通過購買存量住房轉化為保障性租賃住房或直接建設實現）。

1.1.2 巨量流動的新市民有大量的住房需求

人口和生產要素的自由流動，是市場經濟活力的重要保障。隨著中國特色社會主義市場經濟的不斷發展，國內人口流動頻繁且群體數量增速明顯。2020年，我國流動人口總數高達3.76億，同比增長69.73%。其中，省內流動人口2.51億，同比增長85.70%;跨省流動人口1.25億，同比增長45.37%。如何解決好流動人口的居住問題，是其能否順暢流動和穩定生活的重要保障。從發展現狀來看，以流動人口為代表的新市民群體，是住房公積金制度的覆蓋薄弱面和缺位處。將巨量的流動人口納入住房公積金制度，進而解決其住房問題、提高其居住水平，是進一步發揮住房公積金制度“提高城鎮居民居住水平”作用的重要方向。

1.2 住房現狀

根據任澤平團隊《中國住房存量報告》研究測算，2020年中國城鎮住房套戶比為1.09，一線、二線、三四線城市分別為0.97、1.08、1.12，住房供給總體平衡，但是區域供求差異極大;2020年我國城鎮居民家庭住房自有率約70%，另外30%的人員租房居住，最低20%的城鎮家庭戶只擁有約6%的住房面積，而最高20%的家庭戶擁有約40%的住房面積。中國人民銀行調查統計司《2019年中國城鎮居民家庭資產負債情況調查》顯示，我國城鎮居民家庭有兩套住房的占比為31%，有三套及以上住房的占比為10.5%。從上述兩份報告可知，目前我國城鎮居民住房投資投機性購房占比超過30%以上，城鎮家庭住房不平衡程度和投資投機性購房問題較為嚴重。

基于上，住房公積金制度在踐行“房住不炒”要求，助力城鎮居民解決住房問題時，既要精準識別家庭住房擁有情況，通過精準的、差異化的供貸政策，堅決抑制投機性購房行為，部分保障改善性購房需求、全力保障剛性購房融資;又要關注存量房狀況，通過精準的使用政策促進存量房流入住房買賣和租賃市場。

1.3 發展現狀

1.3.1 覆蓋范圍不廣

《全國住房公積金2020年年度報告》顯示，2020年全國住房公積金實繳人數達到15328萬人。有學者認為，我國的住房公積金系統時至今日已經成為世界上規模最大的政策性住房金融系統。《2020年度人力資源和社會保障事業發展統計公報》顯示，當年城鎮就業人口達46271萬，與巨大的體量不相稱的是，住房公積金制度在城鎮就業人口中的覆蓋率僅有33.15%。同時，從參繳職工群體分布來看，49.96%在行政事業、國有企業等單位就業。以上可得，大量的非公經濟組織從業人員游離于制度之外。住房公積金制度的長盛不衰，需要從僅有少數人參加的“小圈子”，發展成為覆蓋所有勞動者的“大制度”。

1.3.2 業務邊界不清

“將住房公積金視為財富的二次分配毫不為過，符合社會和諧要求的二次分配應該著眼于縮小不平等”。然而，與這一目標有所背離的是：住房公積金貸款政策普遍遵循“以存定貸”和“群體差別”，低收入家庭較難通過低利率貸款融資分享制度紅利;由于與商業貸款的業務邊界不清晰，低利率“擠出效應”將有限的資金的一部分用在了本應由市場解決的范圍。如前所述，住房公積金制度“提高城鎮居住水平”應著眼于中低收入人群。公、商貸業務邊界不清晰問題，應有深入研究。

1.3.3 效益分配不優

《住房公積金管理條例》自1999年發布并兩次修訂至今，在增值收益“用于建立住房公積金貸款風險準備金、住房公積金管理中心的管理費用和建立城市廉租住房建設的補充資金”的分配表述始終沒有變化。從計提和使用實際來看，全國住房公積金增值收益截至2020年已累計提取城市廉租住房建設補充資金4692.16億元，累計提取貸款風險準備金2488.07億元。巨量的增值收益未反哺參繳職工（做大資金池，更多地解決中低收入和新市民住房問題），與住房公積金“封閉運行、互助使用”相左。另外，貸款風險準備金大量計提卻基本處于“零使用”狀態，不僅容易產生廉政風險，且制約了資金經濟社會綜合效益的更大發揮。

1.3.4 行業定位不明

新的住房制度要求“房住不炒”和“租購并舉”，住房公積金領域需要有前瞻性的研究、有針對性的安排。“購買住房基于足夠的支付能力和金融可得性，而在中國住房價格高企的情況下，低收入群體難以逾越購房門檻”，“房住不炒”要求住房公積金制度對中高收入群體、對購買大面積和多套住房等行為作出回應，“以存定貸”和“群體差別”等規則需要再調整。另外，行業對住房公積金制度定位仍有一定偏差，參繳后貸款是制度最大甚至唯一作用的認知較為普遍。無差別全力保障繳存人所有貸款需求成為不少城市住房公積金管理中心的價值追求，以致在租賃住房領域的探索少有內生動力。

2 時代要求明確改革路徑

2.1 緊跟國內大循環戰略

2.1.1 房地產是國內大循環的重要支柱

在國內外環境發生顯著變化大背景下，為推動我國開放型經濟向更高層次發展，黨中央提出“雙循環”新發展格局，并明確以國內大循環為主體、國內國際雙循環相互促進的戰略部署。2020年統計數據顯示：房地產開發投資占全社會固定資產投資比重達26.83%，間接拉動GDP約7.5萬億元，約占當年GDP的7.4%。作為國民經濟的重要支柱之一，房地產業的平穩健康發展直接關系國家“雙循環”發展格局構建。

2.1.2 改革應聚焦房地產平穩健康發展

2021年，全國商品房銷售面積和金額指標一路下行，全年增速分別從一季度的63.8%和88.5%下降至1.9%和4.8%，房地產市場趨冷明顯。住房公積金改革應通過踐行“加強預期引導，探索新的發展模式”，聚焦住房消費新群體（新市民）的覆蓋、住房消費新領域（保障性租賃住房）的開發等方式釋放合理住房需求、穩定住房消費。

2.2 融入新時代住房制度

2.2.1 租購并舉是新住房制度重要內容

2020年5月，中共中央、國務院在《關于新時代加快完善社會主義市場經濟體制的意見》中提出“要加快建立多主體供給、多渠道保障、租購并舉的住房制度”。2021年中央召開經濟工作會議，又特別提到“堅持租購并舉，加快發展長租房市場”。可見“租購并舉”政策，在新住房制度中的重要地位。

2.2.2 改革應聚焦租購并舉、以租為主

保障性租賃住房受制于投入大、投資收益低、回報周期長等問題，市場開發主體在資本逐利作用下不會太感興趣。應充分利用住房公積金資金體量大、使用成本低、存儲周期長等優勢，更加積極投放保障性租賃住房領域，以多渠道組織資金（住房公積金本金、增值收益和住房公積金債等）參與保障性租賃住房建設和投放的方式，助力我國盡快構建新型住房制度。

2.2.3 保障性租賃住房應按居住標準投放

建設和投放“租得起、住得好”的保障性租賃住房，是構建“租購并舉、以租為主”住房制度的關鍵。目前，住房和城鄉建設部已相繼明確新的住房制度下有關居住標準（底線標準：13平方米/人，提升標準：20～30平方米/人，舒適標準：30～40平方米/人）、住房類型（公租房、保障性租賃住房、共有產權房、商品房）和主要任務（大力發展保障性租賃住房）等內涵，為住房公積金制度進入保障性租賃住房領域提供了技術標準。

2.3 關注共同富裕遠景目標

2.3.1 住房是居民家庭資產的重要組成

央行2019年10月調查數據表明，我國城鎮居民家庭住房資產占家庭總資產的59.1%，占家庭實物資產的74.2%，是家庭財富的重要構成部分。通過相關扶持政策讓更多的中低收入家庭擁有自住住房，進而提高資產數量、優化家庭資產結構，是實現共同富裕的重要路徑。

2.3.2 應聚焦提高無房家庭住房擁有率

如前所述，我國家庭住房擁有率呈現出不平衡局面，部分中低收入城鎮居民家庭處于無房狀態，遑論新市民家庭。實現共同富裕遠景目標，其核心是提高居民家庭財富擁有量，這一過程繞不開家庭對自有住房的獲取。住房公積金制度改革應聚焦該目標，通過更加精準的供貸政策（全力保剛需、部分保改善、杜絕投資投機等）、助力購買共有產權房和長租轉自有（類似新加坡組屋出售）等方式，逐步提高家庭住房擁有率。

3 發展對策要求與時俱進

3.1 將新市民納入制度覆蓋范圍

吸納新市民參與，是住房公積金實現從“小圈子”到“大制度”跨越的必由之路。目前，在住建部的統一部署下，不少城市正在試點。與行政事業單位、國有企業繳存職工不同，新市民建制少有國家支持，住房公積金制度如何可持續、更廣泛覆蓋新市民還要有更大利益、更具剛性的制度安排。

3.1.1 出臺稅收支持政策引導小微企業建制

中小微企業出于經營成本等發展考慮，其配套繳存的意愿天然不足。吸引以中小微企業為中堅力量的市場主體建制，國家在稅收政策上應出臺相關支持措施。具體操作上，可參考所得稅改增值稅抵扣模式，由納稅企業憑借有效的住房公積金繳存憑證，按單位繳交金額的一定比例到當地稅務機關沖抵應繳稅款。

3.1.2 以靈活的繳存使用政策引導個體參繳

一是發放繳存補貼。新市民個體建制繳存，可以參考精準扶貧理念，對“雙困”家庭給予一定的繳存補貼。二是提供平等使用機會。新市民個體參繳后，其提取、使用與單位繳存職工同等適用相關政策。同時，考慮該群體建制目的，應探索建立繳存時間、繳存金額、貸款使用和購房情況等條件的貸款計算模型，鼓勵多種路徑（如按一定標準補繳）盡早和盡快進入制度并取得資金使用資格。

3.1.3 鼓勵較長期和高水平繳存做大資金池

新市民建制和保障性租賃住房建設，需要更多更大的資金支持。繳存人建制后長期沒有提取和貸款記錄的，可通過建立住房公積金“零使用”補償機制（根據不同繳存年限分類分標準實施）吸引該群體長期繳存，進而有效做大住房公積金資金池。

3.2 向繳存人更精準投放使用資金

雖然穩定住房消費是暢通國內大循環的重頭戲，但住房公積金制度在穩定住房消費中應摒棄“大水漫灌”思維，通過更精準的資金投放助力房地產業健康發展。具體而言，是要在精準供貸已建制職工、支持新市民建制和多渠道參與保障性住房建設等三個方面，按照4：3：3的結構投放資金。

3.2.1 四成資金差異化滿足已建制群體需求

改革住房公積金制度應穩住已建制群體基本盤，該群體的資金使用需求必須得到有效精準的保障。住房公積金貸款相較商業銀行有更低的利率，其擠出效應吸引已建制群體有很強的申貸意愿。如何改革，公商貸業務邊界必須進一步明確。

一是限制高收入群體通過低利率貸款拉大貧富差距。如不支持多套和大面積住房貸款。二是通過差別化出資（利率）引導各階層不同程度分享制度紅利。如在最高額度范圍內，全力保障家庭首套建筑面積小于90平方米住房的首次貸款需求;其他情形統一適用組合貸款政策，根據套數、面積、貸款次數等因素，按照公商貸1：1至1：N配比出資。

以2020年全國住房公積金貸款資金規模13360億元測算，若40%（約5300億元）投放到保障已建制群體購買自住住房，加上商業配套貸款、借款人首付款支出以及后期裝修費用，總計超過每年1.6萬億級消費規模，“十四五”期間可達8萬億至9萬億元。

3.2.2 三成資金用于新市民參繳

新市民、青年人是我國新型城鎮化的主力軍，也是穩定住房消費和社會消費的重要力量。該群體住房擁有率低，通過資金和政策安排（以專項資金、定向支持、硬性指標的方式實現），可有效培育住房消費領域新的增長點。

在已建制群體同等使用政策下，若30%（約4000億元）投放到支持新市民群體購買自住住房，加上商業配套貸款、借款人首付款支出以及后期裝修費用，總計可達每年萬億級消費規模，“十四五”期間可達5萬億至6萬億元。

3.2.3 三成資金用于保障性租賃住房建設

住房公積金有資金體量大、使用成本低、存儲周期長等優勢，與保障性租賃住房投資大、收益率低、回收周期長等特點高度吻合。住房公積金參與保障性租賃住房建設，既有利于彌補市場主體積極性不夠問題，又能有效提高住房公積金資金使用效率。如何創新住房公積金支持保障性租賃住房建設，重點解決包括新市民在內的中低收入家庭階段性住房困難？一是項目貸款。按照《利用住房公積金支持保障性住房建設試點項目貸款管理辦法》的規定，以項目貸款的形式支持保障性租賃住房建設。二是市場收購。由住房公積金管理中心按照公共租賃住房的標準，享受保障性租賃住房的稅收和土地優惠政策在房地產市場上收購住房。特別是在當前房地產市場屢屢“爆雷”的非常時期，收購一些品質房作人才房、普通房作基本保障房，更有利于房地產市場的穩定和相關問題的解決。三是直接建設。通過住房公積金增值收益或本金直接建設保障性租賃住房，租金回報率等于或略高于住房存貸款利差即可。同時，允許住房公積金管理中心在不改變公租房性質的前提下轉讓產權，收回投資。

若每年投入30%左右的可貸資金（約4000億元）到保障性租賃住房領域，集中建設或購買一居室、兩居室和建筑面積60平方米以內的住宅（保證租得起、買得起、住得好）投放新市民和中低收入家庭，可以在培育和發展租賃市場中實現住房公積金保值增值。以2021年全國住宅銷售均價（10218元/平方米）和50平方米/套測算，“十四五”期間可購買超過391萬套存量住房用于保障性租賃（若部分用于建設，因其成本低于市場銷售價格，房屋套數將會更多）。

3.2.4 堅持因城施策夯實城市政府主體責任

本文提出按4：3：3結構支持已建制群體使用需求，新市民、青年人住房消費和保障性租賃住房建設的改革措施，應在堅持因城施策和城市政府負總責的框架內實施。具體操作中，各地應根據本地新市民人口數量、房地產市場發展程度以及保障房建設規模等指標，合理設定結構比例并動態調整。以使住房公積金制度在促進當地房地產市場健康平穩發展的同時，實現資金使用綜合效益最大化。如根據住房和人口匹配關系的程度實施精準分類：人口凈流入和住房套戶比低的城市，其資金比例結構應向保障性租賃住房予以傾斜;人口凈流出和住房套戶比高的城市，按照精準扶貧的理念進行信貸投放，重點解決中低收入群體無房問題和支持存量住房的交易行為。

3.3 朝向公共政策定位配套改革

隨著住房公積金貸款發放額屢創新高，存量貸款規模越大，貸款管理的工作量和難度也越大。同時，隨著貸款政策的精準實施，住房公積金貸款對象將絕大部分為首套房、首次貸的中低收入家庭。借款人可能更多因為收入不穩定、抗風險能力差等原因斷供，貸后管理難度大。另外，住房公積金貸款抵押物，多為家庭唯一住房。逾期呆損貸款抵押資產訴訟、處置難度大。配套政策要凸顯住房公積金的公共政策要義。一是通過貸款利率折扣或繳存補貼等方式，向中低收入家庭傾斜。二是正確認識靈活就業人員貸款風險，通過提高貸款風險容忍度，來對沖該群體工作不穩定、收入波動大、抗風險能力弱等群體風險。三是暢通貸款風險準備金的使用途徑，探索貸款風險準備金的使用規范和審批權限下放到設區城市（可由財政部門審核，住房公積金管委會審定）。四是建立特殊情況下的救助機制，即抵押物損毀滅失，借款人意外死亡或嚴重傷殘喪夫勞動能力的，可豁免部分或全部貸款本息。

4 結語及展望

住房公積金制度在新時代實現轉型發展，要求在新時代住房制度框架內，與其住房保障和住房金融屬性更大程度契合，要求更大發揮其經濟社會綜合效益。同時，在轉型發展中實現保值增值，是住房公積金經營作為金融活動的重要要求。建設或購買保障性租賃住房，通過租金和不動產資產實現保值增值;發放個人住房貸款和保障性租賃住房項目貸款，通過金融運營實現保值增值等，可以成為新時代住房公積金制度融入國家發展大局、實現更好經營的幾個重要選擇手段。

當下至中華人民共和國成立100周年的未來30年發展，住房公積金制度既要解決好上述提出的發展任務中的不平衡、不充分問題，讓更多的新市民、中低收入家庭分享發展紅利;又要具備新發展理念、融入新發展格局，在融入雙循環戰略、共同富裕遠景中彰顯制度作用。中華人民共和國成立100周年至更遠的未來，住房公積金制度可研究朝向全民福利制度發展，讓住房公積金制度在深度滲透居民生活中永葆制度活力。

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