運用PPP提供“權益-倫理型公共產品”：理論、實踐與改進

賈康，陳通，唐丹彤

摘要：隨著經濟社會的發展，社會成員權益和社會倫理內容不斷演進，公共服務的范圍也隨之擴展，形成由“純公共產品”“準公共產品”“權益-倫理型公共產品”組成的公共產品譜系。為解決公共產品供需之間的矛盾，政府與社會資本合作提供公共產品的PPP模式應運而生。PPP有多種具體模式，理論上講，政府采購工程與服務、特許經營、股權合作分別適用于“純公共產品”“準公共產品”“權益-倫理型公共產品”。其中，“權益-倫理型公共產品”是指根據傳統經濟學概念定義具有直觀的私人產品屬性，但社會共同價值取向和集體政治選擇又確定其應由政府提供的公共產品;然而，由于其在實際形態上存在或無法完全排除競爭性和排他性，傳統的政府供給方式效率不高，讓市場主體參與其供給成為最佳選擇。

采用PPP方式供給“權益-倫理型公共產品”，應選擇兼具建設能力和運營資源的社會資本方，并讓其參與投資建設、管理運營等公共產品供給全過程，進而形成和發揮建設運營聚合體的提質增效優勢;在此過程中，既要保證社會資本方獲得合理的投資回報以激勵其積極參與，也要通過有效監督和績效考評形成對社會資本方建設和運營行為的約束激勵機制，進而實現公共產品的高效和優質供給。然而，由于制度上的不完善、參與主體認識上的不清晰以及相關人員素質不高等原因，目前在“權益-倫理型PPP項目”實踐中存在建設與運營割裂、資產權屬不清晰等問題：社會資本方往往具備建設資質但缺乏運營經驗，在項目建設完成后將項目運營轉交至事業單位或其他運營主體，項目建設籌資問題雖得到解決，但公共產品的高質量供給卻被忽視，PPP模式的資源整合效應未能充分發揮;項目的資產權屬問題在法律層面未能得到有效解決，社會資本方擔心既得不到固有的產權利益，也拿不到長期的運營收益，因而更看重建設施工利潤等短期回報，不利于政府方與社會資本方的長期互信和合作。

因此，應加快PPP項目運作的法治化建設，在促進所有PPP項目規范化（法治化、專業化、陽光化）發展的同時，有針對性地強化、優化“權益-倫理型PPP項目”的“建設-運營一體化”機制。要在立法層面形成PPP模式明確的權屬結構和權責分配架構，并建立和完善基于項目全生命周期的綜合績效考評機制和多主體參與的監督機制。此外，還應轉變觀念，正確認識“權益-倫理型公共產品”，銳意創新，提高相關人員素質，促進“權益-倫理型PPP項目”的改進和高質量發展。

關鍵詞：權益-倫理型公共產品;PPP模式;公共產品供給方式;社會資本;建設-運營一體化

中圖分類號：F062-6;F299-24文獻標志碼：A文章編號：1674-8131（2022）04-0001-10

一、引言

黨的十九大報告指出，中國特色社會主義進入新時代，我國社會主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾。人民群眾對于美好生活的期待與向往，在國家社會層面包括但不限于健全的法治體系、充足的社會保障、完善的公共服務等內容。隨著經濟社會、科學技術的不斷發展，社會公民權益范疇和倫理內容愈加豐富，在國家層面表現為“高福利”，然而與之相關的政府機構與職能邊界逐步擴大也導致政府維持運轉所需的財力支撐不斷增強，由此帶來的政府債務水平不斷攀升則阻礙了公共服務質量的進一步提升。為解決公共產品供需之間的矛盾，西方國家率先打破公共產品僅由政府供應的局限，將市場主體引入公共產品供給領域，政府與社會資本合作提供公共產品的PPP（Public-Private-Partnership）模式應運而生。

我國在20世紀80年代利用港資啟動了第一個PPP項目——深圳沙角B電廠 在電力供應極度緊張的特定發展階段，從基本電力保障的供給意義而言，可以說其帶有本文將重點討論的“權益-倫理型PPP項目”的特點 ，隨后以外資特許經營的方式開始了社會資本參與公共產品供給的初步嘗試。2004年5月《市政公用事業特許經營管理辦法》發布，一些城市在供電、供水、污水處理等市政公用設施領域開展了一批具有代表性的PPP項目，北京地鐵4號線成為這一時期較為典型的標桿。2014年以來，決策層特別強調政府與社會資本合作模式（PPP）要成為創新發展中的一大重點，以發改委、財政部為主的各主管和相關部委相繼發布多項配套政策，PPP模式得以在較短時間內從探索性的制度創新演化為廣泛的落地實踐。這在一定程度上緩解了各地基礎設施及公共服務供給側的財政壓力，并發揮出擴大內需、優化結構、改善民生、提升政府績效、增強發展后勁等多方面的正面效應，但同時也暴露了PPP模式運行中存在的一些不足、短板與扭曲，值得我們深化認識和興利除弊。

PPP模式在全球范圍內的廣泛應用，得益于新公共管理浪潮的推動。PPP模式的優勢與效用顯而易見[1-2]：從財政視角來看，PPP以緩解財政資金短期壓力為初衷，并可以利用社會資本參與來優化中長期預算績效;從經濟全局來看，PPP對于當下的穩經濟大盤、中長期的優化法治建設和推進混合所有制改革等都具有不可忽視的積極作用;從各地實踐來看，地方政府在經濟穩增長目標的驅動下，將PPP項目作為政府引致投資的一種有效渠道，使其成為刺激經濟增長、促進充分就業、改善民生和增加經濟社會發展后勁的抓手之一。

但從全球范圍來看，PPP項目普遍具有合作周期長、參與主體多、投資規模大等特征，且主要集中在市政公用設施與公共工程領域，對于教育、醫療衛生、社會養老、住房保障等領域的貢獻相對不足。其原因，一方面在于后者的投資體量相對較小，所產生的經濟增長拉動效應較弱，且公共服務質量提升效應相對滯后，難以在短期內充分顯現出來;另一方面則是由于政府和市場主體在對后者的認識上還存在較多的模糊之處。政府與市場的邊界如何合理劃分，在理論上和實踐中都是難題。改革開放以來，民營資本介入教育、醫療等傳統的政府職能覆蓋領域，雖有嘗試性的進展，但也有困惑、反復和挑戰。事實上，在PPP模式中政府與社會資本的長期合作伙伴關系更多體現于“經營環節”，而教育、醫療衛生、住房保障等的供給，直觀地看往往更具有經營服務屬性，因而更需要也更可能有效對接PPP模式這種公共產品供給的創新方式。但是，基礎教育、基本醫療衛生保障、基本住房保障等與傳統意義上的“純公共產品”又有所不同，對其認識上的不清一定程度上阻礙了PPP模式的應用及改進。本文認為，這類公共產品應作為“權益-倫理型公共產品”來看待，而在中國以現代化為取向的創新發展中，采用PPP模式供給“權益-倫理型公共產品”則是理論創新與實踐創新相結合的典型案例。基于此，以下從理論與實踐層面進行具體闡釋。

二、理論創新：“權益-倫理型公共產品”與PPP模式選擇

1. 公共服務范圍的擴展與“權益-倫理型公共產品”的提出

公共產品理論對于認識國家（政府）的公共職能、理解和構建現代化國家治理體系及財政體制，具有十分重要的意義[3-4]。關于公共產品內涵與外延的探討在學術界已經歷多年演進，人們傾向于聯系生活經驗中的普遍認知，將政府所從事的工作與公共部門所服務的范圍等價于公共產品所包含的內容。但從理論維度上來看，現實世界中運轉良好的公共服務體系并非理所當然地出現，其持續優化和完善需要有科學有效的國家治理理論體系為依據，也需要有緊密聯系實際的與時俱進的公共產品理論為支撐。我國正處于經濟轉型與高質量發展的關鍵時期，經濟社會發展水平的提高需要國家治理體系以“現代化”為取向升級發展，而現代國家治理體系的構建和優化需要進一步梳理和認識政府職能，厘清公共產品的內涵與邊界，從而完善國家治理體系現代化的理論依據和目標導向。

從理論層面追根溯源，大衛·休謨最早在其著作《人性論》中談到了公共產品供給中的搭便車行為，認為公共產品是指對每個社會成員均有益的事情，應當通過集體行動來完成。隨后，亞當·斯密在《國民財富的性質和原因的研究》中也提到公共產品的供給，認為治安與司法應由政府予以提供，而其他的諸如公共基礎設施在不同時期和不同地域則可以采取差異化的方式提供。此后，瑞典經濟學家威克塞爾指出，公共產品供給的規模和范圍主要取決于各類利益集團的商議，而個人對公共產品的需求和意愿難以得到重視，因此在公共產品的選擇過程中必須有政治程序的介入，讓每個個體公平地參與到公共產品供給決策中來，即公共產品應具有“政治倫理性”。瑞典經濟學家林達爾在此基礎上引入邊際思想，提出公共產品供給規模應保證每個人均可以按照自己意愿價格取得相應的產品。林達爾均衡實質上是延續了威克塞爾所強調的政治倫理中所包含的“公平性”。

對公共產品最具影響力的定義來自美國經濟學家保羅·薩繆爾森，他通過對公共產品消費過程的歸納和總結，提出公共產品應具有“非排他性”與“非競爭性”的特征，這一度成為人們界定公共產品的普遍認知依據。其后，美國經濟學家詹姆斯·布坎南等人發現在現實生活中還存在無法同時滿足“非排他性”和“非競爭性”的公共產品，并將其稱為“準公共產品”（可細分為“公共池塘產品”和“俱樂部產品”），對公共產品理論進行了修補和完善。

然而，在現實世界中，無論是在國內還是在國外，基礎教育（“義務教育”）、基本醫療衛生保障、基本住房保障等通常也被歸屬于公民應享受的“基本公共服務均等化”之公共產品供給范疇，但它們并不符合經典的公共產品（“純公共產品”）和“準公共產品”的嚴格定義，既會在消費上表現出競爭性質，又能在收益上輕松實現排他性質，即與“純私人產品”表現出相同的屬性特征。對此，中國學者馮俏彬和賈康于2010年創新性地將上述直觀上具有私人產品屬性特征的公共產品定義為“權益-倫理型公共產品”[5] 。這一理論創新為厘清我國教育、醫療、住房等領域公共產品供給中政府與市場責任提供了基礎理論依據和建設性的解決思路。

客觀地看，隨著經濟社會的發展與科學技術的進步，人類文明形態中的社會成員權益和社會倫理內容不斷演進，公共產品的內涵和外延也隨之發生變化，需要與時俱進地從更加本質的層面、更為寬闊的視野來認識和分析公共產品的內涵。中國學者所提出的“權益-倫理型公共產品”概念，充分反映了以研究者“理論緊密聯系實際”的主觀努力服務于社會實踐的理論創新進展。所謂“權益”是指社會成員共同價值取向決定的每個公民應當享有的基本權利，應被視為一個文明社會理應具備的仁慈與人道關懷;所謂“倫理”是指公民基本權利在獲得社會價值觀的普遍共識后，通過集體表決的政治程序使之具備政治倫理，即應當由全體社會成員平等消費，并按照政治原則進行分配。

基于中國學者的理論創新，完整的公共產品譜系應包括“純公共產品”“準公共產品”“權益-倫理型公共產品”3類。廣義公共產品的邊界是隨著市場、技術、體制、社會發展階段等條件的變化而動態調整的。早期公共產品的誕生是源于保障公民日常生活所需、維持經濟社會秩序、保障國家權力運行等，例如國防外交、治安司法、公共交通等;隨著經濟社會不斷發展進步，新鮮空氣、清潔水源、環境保護、傳染病防治、文體娛樂公共設施等更高層次的生活需求成為社會成員的普遍訴求，公共產品供給范疇也隨之擴充;再向后發展，“幼有所育、學有所教、病有所醫、老有所養、住有所居”等更為全面的公共產品供給體系開始成為高福利社會的追求。“純公共產品”代表了社會成員生存和發展的基本條件，而社會成員權益需求和政治倫理普遍認同的公共產品內容擴充，則越來越鮮明地表現為義務教育、基本醫療保障、基本住房保障等“權益-倫理型公共產品”供給范圍的延展。

我國當前正在向社會主義現代化強國邁進，為了滿足經濟社會發展和人民生活基本保障的需要，基礎教育、基本醫療和社會保障等已然納入基本公共服務的范疇，成為不可或缺的“權益-倫理型公共產品”。“權益-倫理型公共產品”的提出與闡釋，拓展了公共產品的外延，為公共部門與私人部門合作，進而對接和借助市場化機制來實現這類公共產品供給規模的擴大和質量的提升奠定了理論基礎，也為相關PPP項目的實踐提供了理論指導。這一理論創新成果問世十余年來，逐漸發展成熟，并日益緊密地對接和融合于我國公共產品供給實踐中，成為推進公共服務均等化和高質量發展的理論基石之一。

2. 公共產品的三大類別與PPP模式選擇

更為科學合理地明確公共產品內涵與外延，更為豐富地給出公共產品分類界說，為在實踐中更加有效地探索公共產品供給方式優化提供了理論前提。PPP模式是公共部門與市場部門在風險分擔、收益共享原則下通過伙伴式合作共同實現公共產品或服務供給的模式創新[6-8]。納入“權益-倫理型公共產品”這一分類后，公共產品的完整譜系應當包括“純公共產品”“準公共產品”“權益-倫理型公共產品”，可分別對應三種PPP模式——政府采購工程與服務、特許經營、股權合作 ：

第一，“純公共產品”是經典公共產品定義下同時具有“非競爭性”和“非排他性”的物品（如國防、法規制度等），為全體社會成員平等享有，因其無法由市場有效提供，必須由國家權力獨占式地保證其供給的實現。“純公共產品”的供給必然納入政府職責范圍且必須由政府直接管理其運行，但也不排斥其相關工程項目建設、所用具體物品和配套服務等可采取政府采購方式對接市場（如某些國防工程、軍火武器和某些法規服務的采購）。政府應制定詳細明晰的指導目錄以規范政府購買“純公共產品”的行為，通過采購交易，可引入市場部門的專業技術和經驗以及成果來提升公共服務供給的效率與質量。

第二，“準公共產品”是指無法同時滿足傳統公共產品定義下的“非競爭性”和“非排他性”，但具有其中一項特征的物品。在能源水利、交通運輸、環境保護、市政工程等基礎設施和公用事業領域，社會資本能夠通過排他性技術在“準公共產品”供應過程中實現選擇性進入，并借助“使用者付費”機制使市場化供給的可持續成為可能，從而避免“免費搭便車”等現象，提高公共資金的使用效益。例如高速公路通過設置收費站（“俱樂部”式排他技術）為供應主體獲得穩定的投資收益提供保障，可激勵市場主體參與此種“準公共產品”的供應。而政府通過授予特許經營權方式，在明確政府部門與市場主體權責邊界的前提下引入競爭機制，準許社會資本在約定的期限和范圍內投資建設這一類基礎設施或公用事業，則可以緩解政府資金緊張、降低一般納稅人負擔、提高項目建設和運營管理的績效。

第三，“權益-倫理型公共產品”是指根據傳統經濟學概念定義具有直觀的私人產品屬性，但社會共同價值取向和集體政治選擇已決定其應由政府提供的公共產品。現實生活中“權益-倫理型公共產品”已相當廣泛地存在，例如基本醫療、義務教育、保障性安居工程等領域的供給品，既表現出滿足了一部分人就無法同時滿足另一部分人的排他性和競爭性特征，又已由法規等形式確定為社會成員得到均等化基本公共服務和實現社會政策托底的必保條件。在此領域，由于實際形態上存在或無法完全排除競爭性和排他性，傳統的政府供給容易存在“設租尋租”式扭曲、管理混亂、效率低下、成本虛增等問題。為克服政府在該領域存在的供給劣勢，讓市場主體參與“權益-倫理型公共產品”供給，使政府與企業在形成合作關系后取長補短（“優勢互補”）成為最佳選擇，也順理成章地對接了近些年在我國創新發展中方興未艾的PPP機制創新，如公立醫院、公立學校的“重整-運營-移交”（Retrofit-Operate-Transfer，ROT）模式和保障房建設等。

理想化的“權益-倫理型公共產品”PPP供給方式應是：由社會資本參與投資建設、管理運營公共產品或服務的供給全過程，最佳社會資本方應為業內經驗豐富、口碑良好、具備相當資質的成熟機構（如學校、醫院、養老機構、保障性住房開發企業等）;政府與社會資本在合同約定下確立產出目標，項目合作范圍應從基礎設施建設延伸至核心服務內容的供應;項目在合作范圍內仍然保留公立性質或者得到公共經費的支持，社會資本在經營階段按照相應的績效考核標準獲得績效付費，如學校根據學生人數、升學率、教學質量評估等設置考核標準。此外，“權益-倫理型公共產品”供給的PPP項目（以下簡稱“權益-倫理型PPP項目”）的公益性源于項目內容納入公共服務范疇，應由政府有關部門對口監督其服務質量;項目的經濟性則由投資回報實現方式來體現，投資回報的方案設計應在項目采購環節完成，運營階段則由政府部門基于績效考核實施跟蹤監督。在既定考核標準下保留社會資本“非暴利但可接受、覆蓋長時間段”的合理利潤空間，在法治化制度保障和專業化智力支持等條件下明確各方權責關系，在陽光化的社會多重監督與人大預算審批制度下形成“公共選擇”式的政治倫理機制，這些是應把握好的“權益-倫理型PPP項目”健康可持續發展方向。

針對不同類型的公共產品采取差異化的PPP具體模式，進而形成多樣化的公共產品有效供給，需要銳意創新，也需要在規范化軌道（主要為法治化、專業化和陽光化）上積累經驗，使各種特定供給機制逐漸臻于成熟。目前來看，“權益-倫理型公共產品”主要的適應性PPP具體模式包括“建設-運營-移交”（Build-Operate-Transfer，BOT）和ROT等，前者主要對應于學校、醫院、保障房等的新建項目，后者主要對應于已有運營的學校、醫院、保障房社區等的優化升級項目。對于日益體現為社會需求增量的“權益-倫理型公共產品”供給項目，適宜的PPP模式會因政府、企業、專業機構三方各以相對優勢介入合作而產生“1+1+1>3”的績效倍增效應，不僅是難能可貴的融資模式創新，也是難能可貴的管理模式創新，并實質性地貢獻于國家治理體系和治理能力現代化的創新驅動。

三、實踐考察：“權益-倫理型PPP項目”運作中存在的主要問題

2014年以來，我國政府在基礎設施及公共服務領域大力推廣PPP模式，國務院及財政部、發改委等部門累計出臺PPP模式相關政策法規百余項，PPP的創新發展已提升到了前所未有的戰略高度。截至2022年6月，財政部PPP綜合信息平臺管理庫納入項目13 972個，項目總投資金額超過20萬億元，其中，對應“權益-倫理型公共產品”供給的PPP項目有2 698個，投資額占比為11%（數據來自Wind數據庫）。但由于相關制度規范尚不夠完善、機制體系尚不夠成熟，當前運用PPP模式開展教育、醫療、保障房、基本養老設施建設等“權益-倫理型公共產品”項目建設和運營過程中，還存在一些問題，大體上可以歸為兩類：一是與其他類型的PPP項目大同小異地面對如何規范化可持續發展的挑戰。不少PPP項目存在政府方“重融資、輕管理”、社會資本方“重建設、輕運營”的現象，甚至會使PPP模式異化為一種簡單化的融資行為，具體表現為資本構成存在“明股實債”、績效考核流于形式、財政運營補貼固化、利益分配與風險分擔不匹配等不良現象，導致PPP模式的潛在優勢和提質增效功能作用未能充分發揮。二是由于“權益-倫理型PPP項目”特有的復雜性及其突出的管理機制要求導致的一些問題，主要表現在以下兩個方面。

1.“權益-倫理型PPP項目”存在建設與運營的割裂

如上所述，“權益-倫理型PPP項目”（如公立教育、醫療機構和保障型養老機構等）所適合的主要是建設與運營融于一體的綜合性供給模式，最終落腳點在于通過引入市場化的競爭機制實現公共產品與服務生產和供給績效的提升，該類PPP項目需要的社會資本方應當為兼具建設能力和運營資源的綜合服務主體。然而，現有的一些“權益-倫理型PPP項目”存在公共產品的生產與服務的供應分離的問題。通過競爭機制遴選的社會資本方往往具備建設資質但缺乏運營經驗，在項目建設完成后，或將項目運營轉交至事業單位，或依托當地資源新成立運營主體。這樣并不利于PPP模式資源整合效應的發揮，會導致PPP模式雖在一定程度上解決了項目建設籌資問題，而其核心意義所在的公共產品與服務的高質量供應過程卻被忽視，或出現“心有余而力不足”的窘境。

“權益-倫理型PPP項目”建設與服務供應過程的脫節和割裂，與項目參與各方對“權益-倫理型公共產品”的認識不一或經驗不足有關，也與相關人員的培訓不足、素質局限等有關。在“權益-倫理型PPP項目”實踐中，政府部門通常依據“純公共產品”的慣性思維來認識“權益-倫理型公共產品”，前者多由政府采購工程建設服務，建好后交由事業單位負責日常經營，經費方面則由財政資金撥付。例如，當前在我國教育、醫療衛生領域中應用較為廣泛的運作模式是：社會資本方負責投資、建設以及非核心內容的運營服務，政府部門保留提供核心公共服務，政府與社會資本停留在相對淺層次的合作上，政府依據基礎設施交付標準進行可用性付費，按照合作期內績效考核標準支付非核心服務的績效付費。在這樣的合作框架下，工程建設方成為參與PPP項目合作的社會資本方，為了符合PPP項目采購的綜合服務供應商要求，其往往與規模體量較小的運營方（甚至是新成立的殼公司）組成聯合體;在資本結構安排上，為規避并表后杠桿率升高的風險，建設方作為聯合體牽頭人通常持有低于50%的股份，運營方則持有較大比例的股份;項目進入運營期，作為牽頭人的建設方獲取施工利潤后，形式上仍是項目公司的小股東，但實質上已與項目經營風險相隔離并實現“隱退”，而后續公共服務供給過程則由運營方負責。可見，政府與社會資本的合作往往僅停留在基礎設施建設層面，并未充分發揮項目全生命周期深度合作帶來的公共服務提質增效作用。

“權益-倫理型PPP項目”建設與運營的割裂同時也帶來了局部風險積累和外溢。實踐中，“權益-倫理型PPP項目”的回報機制主要采取“可行性缺口補貼”方式，缺口補貼的計算基礎為核實的建設成本和運營成本，且建設成本占據大頭。鑒于現有的PPP項目建設與運營相互脫節現象較為普遍，若完全按照PPP績效考核付費的指導精神，則社會資本的合理投資收益將無法得到充分保證。根據2017年財政部辦公廳發布的《關于規范政府和社會資本合作（PPP）綜合信息平臺項目庫管理的通知》（財辦金〔2017〕92號），PPP項目70%的建設成本不列入績效考核范疇（不低于30%的建設成本費用、運營服務費納入績效考核范疇），這在一定程度上保障了社會資本的收益權，促進了項目加速落地，但同時也以政策規定上的某種寬松處理的相對數界限變相肯定了PPP項目建設與運營相互切割的做法，約束了PPP項目政府支出責任的波動性空間。項目建設與運營供應的脫節與切割，則進一步衍生出建設期和運營期風險分擔不合理的問題，主要負責建設任務的社會資本自然無法承擔運營風險，而運營方在協助建設方拿下項目后，卻往往在經營方面自身無法勝任或不能化解風險積累帶來的問題，導致項目實際運營的低效乃至失敗，最后不得不由政府來被動地兜底。

2.“權益-倫理型PPP項目”資產權屬不夠明確清晰

2013年以來，我國政府在基礎設施及公共服務領域大力推廣運用PPP模式，使得政企合作模式下的公共產品供給日益成為普遍認知。但由于立法層面的滯后及我國經濟體制內帶的轉軌特征，使得政府在與企業合作過程中經常遇到概念認知上的模糊地帶，代表公共利益的政府部門擔心觸及所謂“國有資產流失”的“政治高壓線”，本該平等的合作關系被異化扭曲;而參與合作的社會資本方，特別是民營企業主體，則在項目相關的“產權”概念及其派生的“產權收益”概念上經常陷入疑竇叢生狀態，不利于充分調動其積極性。

在傳統的“純公共產品”和“準公共產品”領域，政府與社會資本之間的權屬劃分相對清晰。前者的供給方式多為政府購買相應的工程、產品或服務，不涉及產權問題;后者的供給通常采取社會資本通過建立特殊項目公司（Special Purpose vehicle，SPV）獲得特許經營權的方式，在特許經營期結束后公共產品的物理形態通常無償移交給政府（此為不可談判條款）。例如高速公路項目在社會資本方運營期結束后，公路無償移交給政府，實際上于經濟意義而言，移交的是運營權，不涉及所有權。

具體而言，在“權益-倫理型PPP項目”中政府與社會資本合作組建的SPV，直觀上與高速路模式的SPV相仿，也存在股權投資、收益分紅、風險分擔等全方位合作。這類項目不論是采取BOT、TOT（Transfer-Operate-Transfe）、ROT等何種方式運作，在項目合作期結束后，企業都須以無償方式將項目移交給政府部門，社會資本方獲得的同樣只是廣義產權中一段時期的運營權，而非終極的所有權。所以，政府部門一方面邀請社會資本參與到項目中來，引入市場競爭機制、激勵機制、考核機制，意在提高公共產品的供給質量和供給效率;另一方面又明確宣告公共服務項目性質決定了項目資產的最終產權歸屬始終在公共部門（后續運營方案和盈利空間由于關系公眾利益，也在政府監督核準范疇以內）。市場參與方擔心既得不到固有產權利益，也拿不到長期的市場化運營收益，因而將眼光放在短期內建設施工利潤的落袋為安上。這類問題的解決，需建立法治化、專業化、陽光化結合而成的“規范化”PPP機制[9-13]，從而保障企業取得“非暴利而可接受”的長周期投資回報（既覆蓋建設期，也覆蓋運營期）。

SPV中的股權應符合“現代企業制度”關于股權的一般定義，社會資本方應有適當的交易（退出）通道（近些年我國已建立了與此對應的一些“類固定收益”金融產品交易平臺機構），但這不可改變原訂立的項目合同關于到期向政府作移交的條款的有效性。某些特殊形式的PPP項目，如“建設-擁有-經營-移交（轉讓）”（Build-Own-Operate-Transfer，BOOT）模式，會使社會資本方具有規定期限內的所有權，這種有期限的所有權與真正意義的所有權也并不是一回事，不宜按照后者來做法律解釋。遺憾的是，在我國關于PPP的法規條例由于種種原因遲遲未能出臺的情況下，這里討論的此類項目資產權屬問題一直未能得到權威的法條表述，這特別不利于參與“權益-倫理型PPP項目”的政府方與社會資本方構建良好的互信合作關系，也不利于參與主體長期行為和規范行為的穩定形成。

四、改進建議：“權益-倫理型PPP項目”的規范化發展與“建設-運營一體化”

基于前述分析，我們認為改進“權益-倫理型PPP項目”機制的基本思路，應是貫徹落實“創新是引領發展的第一動力，是建設現代化經濟體系的戰略支撐”的指導思想，把握好PPP規范化發展的法治化、專業化、陽光化三大基本要領，通過制度規則建設和政策優化措施，在促進所有PPP項目規范化發展的同時，有針對性地強化、優化“權益-倫理型PPP項目”的“建設-運營一體化”機制，使之得到高質量的可持續發展。為此，提出以下幾點政策建議：

第一，加快PPP項目運作的法治化建設。當下有關PPP項目的政策以中央政府主管部門制定的部門規章為主，地方政府補充制定相關實施細則，但由于各部門發布的規章制度缺乏一致性和協調性，導致PPP項目運行管理的長期性和穩定性無法得到保證。因此，應盡快推出PPP條例，并積極穩妥地推進PPP法的制定和出臺。需要強調的是，在PPP項目法治化建設中，很有必要總結已有的國際國內相關經驗，并為不同類型公共產品的PPP項目提供差異化發展的空間，在規范PPP項目運作的同時促進PPP模式的分類管理和創新發展。

第二，在抓緊推出PPP條例再進一步上升為PPP法的法治化建設進程中，要在立法層面形成PPP模式明確的權屬結構和權責分配架構，形成政府部門和市場主體在公共基礎設施和公共服務領域合作發展的長遠規制。公共產品的供給取決于集體政治決策，且其需求和供給條件邊界受到政府多方面的制約，因而即便其所有權在一定時段內歸屬于市場主體也不會改變其“公益性”和“公共性”。特別是對于“權益-倫理型PPP項目”，應在明確產權歸屬于公共部門的同時承認市場主體具有合理的投資和運營收益權，可在法律層面明確市場主體的部分產權，對應于其擁有在公眾可接受標準下的收費權，促使項目參與方對未來經營收益形成良好預期，進而在激勵與約束的結合中建立政府部門與市場主體的長期合作關系，從根本上解決社會資本局限于短期利益所引發的建設與運營脫節、割裂等一系列問題。

第三，在PPP模式下，市場主體作為參與公共產品生產和供應的合作伙伴，一方面應基于明晰的產權實現合理的收益權，另一方面也應為社會和公眾持續提供高效優質的公共服務。這就需要配之以合理的績效考核標準和機制，形成內生的制度激勵以保障公共產品供給的高效和優質。政府方應當在明確公共產品需求和科學合理規劃的前提下，確定各具體項目的公共產品需求邊界與供給者的生產運營條件邊界，并合理設置生產者準入條件與績效考評、監督管理標準。一般來講，“權益-倫理型公共產品”是與PPP項目“績效付費、激勵相容”的主旨最為契合的公共產品類型，適用于以股權合作為主的PPP模式。與此相應，為保障市場參與主體的長期利益，有必要在廣義產權概念下明確社會資本的與績效考評掛鉤的收益權實現機制，改變僅在具體政策層面固化部分財政缺口補貼的形式，以克服“雖在短期提高了市場主體參與積極性進而解決項目融資難問題，卻在長期削弱了建設運營聚合體具有的提質增效優勢”這一矛盾。具體來講，應明確規定參與“權益-倫理型PPP項目”的社會資本方原則上應承擔項目建設運營全生命周期的一體化責任，并接受基于全生命周期的綜合績效考評，考評結果作為其取得實際收益的基本依據。對參與合作的社會資本方的績效考核，在主要完成建設任務和繼續履行運營任務的不同時期，應有階段性差異化的設計，以形成覆蓋項目全生命周期、權責利合理結合的通盤激勵約束機制。

第四，基于“權益-倫理型公共產品”在社會政策托底保障和改善民生中的重要作用及其PPP項目在建設與運營一體化方面的專業化特征，有關部門應充分重視對此類項目相關人員的專業化培訓。要加強工作經驗總結、案例分析、信息交流和窗口式指導，以適應“權益-倫理型PPP項目”高質量建設和運營的需要，并有所側重地提升工作人員的素質與專業化水平。

第五，在充分重視和落實一般PPP項目全流程、各環節所要求的陽光化規則的同時，針對“權益-倫理型PPP項目”周期較長、復雜性與專業化特點較突出等現實情況，更有效地運用多種形式強化和優化相關信息披露，鼓勵社會組織和公眾參與監督，進而形成和完善“陽光機制”，為高質量的項目建設與運營提供更好的機制保障。

第六，深刻領會“創新是引領發展的第一動力，是建設現代化經濟體系的戰略支撐”的戰略思想，積極引導各地政府部門、市場主體和專業機構進一步解放思想、轉變觀念，有擔當、敢作為、辦實事，促進“權益-倫理型PPP項目”的理論和實踐創新。要進一步科學認識“權益-倫理型公共產品”的內涵與特征，在順應國家發展規劃、配套改革總體部署和符合相關法規、條例、文件的前提下，在“權益-倫理型PPP項目”實踐中進行大膽而務實的改革和創新，通過積極的增量改革與存量調整助益高質量、可持續的經濟社會發展。

總之，現實生活中滿足人民美好生活需要的“權益-倫理型PPP項目”，從本質上依然是一種提供公共產品的方式，應當以調動社會資本積極性并充分發揮其相對優勢為手段，以提高公共福利為目標和歸宿。當下，在推進經濟社會高質量發展和促進共同富裕的戰略取向下，“權益-倫理型公共產品”的供給規模和質量亟待提升，因此，應進一步激勵和推動“權益-倫理型PPP項目”的健康發展。同時，要合理界定政府部門與市場部門的權利與義務邊界，通過PPP模式創新充分調動社會資本參與“權益-倫理型公共產品”供給的積極性，并形成有效發揮建設運營聚合體提質增效優勢的運行機制，充分利用PPP模式的市場潛力和活力為全體公民提供更多更優質的公共產品和服務，進而促進經濟社會的高質量發展和共同富裕。

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Using PPP to Provide “Equity-ethical Public Goods”：

Theory， Practice and ImprovementJIA Kang， CHEN Tong， TANG Dan-tong

（Chinese Academy of Fiscal Sciences， Beijing 100142， China）

Abstract： With the development of the economy and society， the rights and interests of social members and the content of social ethics continue to evolve， and the scope of public services also expands， forming a spectrum of public goods consisting of “pure public goods”， “quasi-public goods” and “equity-ethical public goods”. In order to solve the contradiction between the supply and demand of public goods， the PPP model in which the government and social capital cooperate to provide public goods came into being. PPP has a variety of specific models. In theory， government procurement projects and services， franchising， and equity cooperation are respectively applicable to “pure public goods”， “quasi-public goods” and “equity-ethical public goods”. Among them， “equity-ethical public goods” refer to public goods that have intuitive private product attributes according to the definition of traditional economic concepts， and should be provided by the government as determined by the common social value orientation and collective political choice. However， due to its existence or inability to completely exclude competition and exclusivity in its actual form， the traditional government supply method is not efficient， and it is the best choice to let market entities participate in its supply.

To supply “equity-ethical public goods” through PPP， social capital parties with both construction ability and operation resources should be selected and allowed to participate in the whole process of public goods supply， such as investment， construction， management and operation， so as to form and give play to the quality and efficiency advantages of the construction and operation aggregates. In this process， it is necessary not only to ensure that social capital parties obtain reasonable investment returns to encourage their active participation， but also to form a constraint and incentive mechanism for social capital parties construction and operation behaviors through effective supervision and performance evaluation， so as to achieve efficient and high-quality supply of public goods. However， due to the imperfect system， unclear understanding of participants and low quality of relevant personnel， there are problems in the practice of “rights-ethical PPP projects”， such as the separation between construction and operation， and unclear asset ownership. More concretely， social capital usually has the construction qualification but lacks operation experience， and transfers the project operation to public institutions or other operating entities after the completion of project construction. Although the problem of project construction financing has been solved， the high-quality supply of public goods has been neglected， and the resource integration effect of the PPP model has not been brought into full play; the asset ownership problem of the project has not been effectively solved at the legal level. Social capital parties worry that neither the inherent property rights nor the long-term operating income will be obtained， so they pay more attention to short-term returns such as construction profits， which is not conducive to long-term mutual trust and cooperation between the government and social capital parties.

Therefore， it is necessary to speed up the construction of the rule of law in the operation of PPP projects. While promoting the standardized （rule of law， specialization and sunshine） development of all PPP projects， the “construction-operation integration” mechanism of “rights-ethical PPP projects” should be strengthened and optimized. At the legislative level， it is necessary to form a clear ownership structure and distribution structure of rights and responsibilities for the PPP model， and establish and improve a comprehensive performance evaluation mechanism based on the whole life cycle of the project and supervision mechanism with multi-subject participation. In addition， it is necessary to change the concept， correctly understand the “rights-ethical public goods”， be determined to innovate， improve the quality of relevant personnel， and promote the improvement and high-quality development of “rights-ethical PPP projects”.

Key words： equity-ethical public goods; PPP model; public goods supply mode; social capital; integration of construction and operation

CLC number：F062-6;F299-24Document code：AArticle ID：1674-8131（2022）04-0001-10（編輯：夏冬）