政策“空轉”的產生邏輯、現實呈現與治理對策

黃洪凱 盧媛

摘要：基層治理是國家治理的基石。然而多年來，基層治理任務重、壓力大，遇到不少難點、堵點。其中，上級政策和決策部署在層層傳遞過程中呈現的“空轉”現象成為基層治理的痛與殤。誘發政策“空轉”的根源在于基層政府結構精細化下的職責重疊、權能有限下的實踐性偏差、考核監督頻繁下的效率逆轉以及政策制定偏差下的失真性執行。政策“空轉”在基層治理實踐中出現了替代性執行、象征性執行、選擇性執行等錯誤行為，需要從強化政策協調、規范政策制定、優化考核制度、賦權基層政府等方面，化解政策“空轉”的困境，推進基層治理體系和治理能力現代化。

關鍵詞：基層治理；政策“空轉”；基層政府

基金項目：2020年國家社會科學基金一般項目“推進基層政府減負的機制和路徑研究”（20BZZ038）；2021年國家社會科學基金一般項目“基層信訪者的決策選擇、行動邏輯及其引導機制研究”（21BZZ092）；2022年西安市社會科學規劃基金一般項目“網絡政治空間數據爬取的合法性邊界與法律規制研究”（22FZ81）。

作者簡介：黃洪凱，西南政法大學政治與公共管理學院，《西南法律評論》編輯部副主任；盧媛，西南政法大學政治與公共管理學院。（重慶401120）

中圖分類號：D630文獻標識碼：A文章編號：2095-5103（2022）08-0094-04

基層治理是推進國家治理體系和治理能力現代化、將制度優勢轉化為治理效能的重要一環。黨中央多次強調，要打通政策落地的“最后一公里”，然而現實中，公共政策的執行梗阻是困擾我國政府的長期難題[1]。其中，上級政策在被承接和執行的過程中有時呈現出“空轉”的情境。政策“空轉”通常是指中央的政策沒有落實到基層地方，或是被變通詮釋而偏離初衷的情況，其本質是形式主義、官僚主義，體現在部分干部不作為、不愿為、不敢為，致使好政策不能發揮大作用，既浪費治理資源，又不利于調動基層干部的積極性，嚴重損害了黨和政府的形象。中央出臺的政策是經過反復討論、多方論證得出的以提升人民群眾幸福感和治理效能為目標的正確指引。然而作為政策的承接者，少數地方政府對中央大政方針沒有認真學習和深入領會，在具體實踐中存在對文件的斷章取義和照搬全抄，或者沒有經過充分調研，忽視基層實際情況，簡單地將中央文件下發給基層，以會議落實會議，以文件落實文件。政策層層傳遞，但政策內容卻難以真正落實，有限的治理資源被浪費消耗，不僅耽誤了解決問題的最佳時期，更違背了政策出臺的初衷，阻礙了基層治理效能的提升。

一、產生邏輯：政策“空轉”生成原因

基層政府各部門職責清晰且能通力合作，就易形成上級決策科學、基層執行堅決、上下貫通、部門協同、條塊暢達的局面。反之，基層政府各部門分工不明、協調不暢，就易出現管理權威缺失、基層缺乏活力、條塊矛盾突出等現象，致使政策呈現“空轉”樣態而難以發揮預期效能。

（一）基層政府結構精細化下的職責重疊

從縱向和橫向兩個角度分析，少數地方政府出現政策“空轉”的原因之一在于僵化同構的行政科層運行邏輯。從縱向看，基層政府各層級的職能和機構設置高度一致，一些上級部門沒有認真領會文件精神和要求，也沒有結合地方實際情況，而是直接照搬照抄給下級單位，呈現出“上下簡單對口”的樣態。從橫向看，基層政府之間在機構設置和職責歸屬上也高度一致，通常都按部門劃定職責、各司其職，缺乏綜合協調平臺，呈現出“左右簡單對齊”的樣態。由于基層各部門職能側重點、政績評價標準和歸口不同，在缺乏綜合性統一調度的內設平臺時，基層治理過程容易存在“疊床架屋”現象。行政重疊、力量分散、資源有限等治理壁壘使得基層既有結構存量功能難以有效發揮。

（二）權能有限下的實踐性偏差

由于基層權能有限，基層干部在工作中經常面對想做事和難做事的現實矛盾，進而導致一些基層政府在執行上級政策過程中出現“偏差”和“走樣”的現象。基層是應對各種突發事件的第一線，從自然災害、疾病傳播、生產安全到群體性事件、輿情熱點等都需要基層工作人員處理。這就要求基層政府和干部一方面要以高度的責任心積極直面問題和解決問題；另一方面要具有突發事件應變能力，能夠對不斷出現的新風險和新挑戰作出準確判斷和正確應對。然而，在現實中，部分基層干部拘囿于專業知識的缺失和實踐經驗的不足，較難深刻解讀、領會上級的政策方針，難以精準地根據指導性政策妥善應對紛繁復雜的治理事項和及時回應公眾訴求。在面臨一些重大突發事件時，部分基層干部往往難以第一時間調動和協調相關資源，化解突發危機事件的能力較弱。

（三）考核監督頻繁下的效率逆轉

上級政府對基層政府的政績考核方式通常將工作材料、開會記錄、文件資料等作為依據，多以靜態評估和組織部門專項任務測評為主[2]64。考核指標通常呈現正向指標多、反向指標少，共性指標多、個性指標少的模糊樣態，不少考核流于形式而忽視實際，重視“跡”而忽視“績”。一方面，壓力型體制下的功績晉升因其正激勵性質在很大程度上調動了各級領導干部工作的積極性，尤其對于基層干部，資源的有限性和政治晉升渠道的單一性更加凸顯政績考核的重要意義。另一方面，壓力型體制所蘊含的正向激勵效果是有限度的，超過最佳臨界點后，其負向結果可能導致少數基層干部為求政績合格而出現“亂作為”“不作為”“假作為”等行為，嚴重影響基層工作落實、落細的成效。

（四）政策制定偏差下的失真性執行

上級政府在制定政策時若對政策任務以及涉及部門缺乏充分了解，就難以在政策制定階段準確預期政策效能。政策科學化、合理化程度不高時，在實施階段容易產生執行偏差的風險。政策執行過程中出現的與政策內容不符、偏離政策目標和違背政策精神現象的失真性執行[3]，容易導致基層政府動員多方力量參與并在投入大量資源情境下，治理結果未能實現有效增益，預期治理回報并沒有達成，進而呈現有限資源投入的邊際效用遞減和資源內耗加劇，導致政策“空轉”。

二、現實呈現：政策“空轉”的外在表現

作為指導性政策輸出端，中央政府根據國家實際情況制定具有方向性、原則性意義的方針政策，有著明確的目標要求；各級地方政府作為政策的詮釋主體，連接著中央和基層政府，起著“連接器”的作用。基層事項的高度不確定性、復雜性和多變性共同構成了基層治理的模糊性。現實中，少數基層政府基于地方利益保護動機，在政策的具體執行過程中出現替代性執行、象征性執行、選擇性執行等錯誤行為。

（一）替代性執行：變通性詮釋導致的政策“空轉”

在我國現行行政體制下，遵循行政科層體制專業性分工原則的基層政府部門有著明確的任務歸屬和職責分工[4]125。一般而言，中央制定的政策文件和規章制度多是總體性、方向性、宏觀性、原則性的，堅持黨中央集中統一領導的工作方式保證了政策自上而下層層傳遞，為上下級之間的服從關系和同級之間的合作關系提供了制度保證。同時，上級政府部門為了賦予基層政府更多的政策解釋權，以更好適應屬地情況，通常會給基層政府的自主性治理留下行動空間[5]。此時，基層政府往往根據政策實施的難易程度、預期成效以及可能帶來的政策福利采取不同的策略。能給基層政府帶來更多利益的政策，往往會被很好實施；反之，具有較高模糊性和較低回報率的政策，往往不被基層政府“看好”。現實中，若上級政策存在與基層實踐不符而難以有效執行時，少數基層政府可能會“靈活”地將政策進行變通性詮釋，制定出與原政策形式上相同、但實質上卻存在一定差異的執行方案，就出現了政策“替代性執行”現象。

（二）象征性執行：形式化治理導致的政策“空轉”

現實中，一些基層干部隊伍存在懶政、怠政等不敢作為、不愿擔當、不主動干事等現象，面對基層復雜的矛盾事項能拖就拖、能甩就甩，不敢迎難而上化解問題。同時，少數上級決策部署沒有經過充分調查研究，“拍腦袋決策、拍桌子定調”導致政策不符合基層實際，基層干部難以落實政策要求，從而出現象征性治理的虛假樣態。2019年被確立為“基層減負年”，中央數次發文為基層政府減負松綁。然而，在“上面千把錘、下面一根釘”的現實情境下，一些工作通過監督考核機制逐漸轉化成政治任務，極大增加了政策剛性，一旦出現偏差就會被“一票否決”。比如環境保護等問題涉及面域廣，難以實地調研獲取數據，上級對基層政府部門的考核更多是看報表、查數據、聽報告，例如轄區的森林覆蓋率、周邊工業廠房情況、整改措施及成效等。因此，針對上級部門定期或不定期的環保督察，少數基層干部出于自身政治前途的考慮，花費大量時間和精力整理報表，以過度留痕工作應對上級的考核評估。長此以往，一些基層政府該管的事情沒有時間及時管，不該開的會卻開了一系列，看起來忙忙碌碌，實則沒有任何意義。這些象征性執行的無效治理行為，難以實現上級政府政策制定的預期治理效果，進而造成政策文件和決策部署的“空轉”。

（三）選擇性執行：趨利避責態度導致的政策“空轉”

在治理重心下移和為基層政府減負的政策背景下，基層政府逐漸獲得上級賦予的更多職權和資源，有較大的自由裁量空間，在面對模糊且具有較大自主選擇空間的事項時，基于趨利避責的行政態度，通常偏向于選擇更可實現、更有利于個人和組織的任務。一般而言，若是投入較少的治理資源而能獲得較高的治理效能和治理回報，基層政府便將會選擇性地提高對這些問題的關注度；反之，如果投入的治理資源所取得的治理成果同預期目標相差過大，基層政府極有可能采取敷衍態度，降低政策的執行力度。由此可見，從邀功到避責[6]態度的轉變，表明避責和不出事逐漸成為當下主導一些基層政府行政的關鍵。較高的治理成效和上級政府的認可通常會減少不確定性系數，使基層政府最大程度發揮治理優勢。因此當預期治理回報較低而治理資源投入較大時，二者間的非均衡狀態可能會讓基層政府暫緩對該政策的執行，進而造成政策“空轉”。

三、治理對策：政策“空轉”的破解之道

在政策“空轉”樣態下，政策初衷難以實現，人民群眾的訴求難以得到及時有效的回應，不僅虛耗基層政府有限的治理資源，還會貽誤化解治理難題的時間節點，嚴重影響治理成效。因此，需要從強化政策協調、規范政策制定、優化考核制度、賦權基層政府等方面，化解政策“空轉”的困境。

（一）強化政策協調，明晰職責歸屬

強化政策協調，是有效應對基層治理碎片化、資源分散化、確保政策執行效能的關鍵。針對某一事項，在堅持黨中央制定的指導原則和路線方針的基礎上，地方政府要結合當地實際情況整合同類事項，出臺數量少、有針對性的政策為基層提供遵循，防止“政策打架”。同時，條塊部門要就事項形成合作共識關系，打破“九龍治水、各管一段”的分割性格局，引導條塊合作互嵌，將“塊塊”地方性優勢同“條條”專業性指導相結合，避免對接機制失調不暢下“各唱各的調，各吹各的號”，最大程度發揮政策效能，體現政策制定初衷。

（二）規范政策制定，發揮政策效能

破解政策“空轉”要提升政策供給質量，增強政策的科學性、合理性和適應性。有效的政策供給是良好政策執行的前提。地方政府在政策制定階段要充分了解政策面向部門的相關情況，開展對基層社會的調研工作，對政策執行效果進行科學評估，確保基層政府有能力承接和執行；基層政府在執行階段發現問題時要反饋給上級，并通過及時糾偏發揮政策效能。新政策制定出臺的同時要及時清理舊政策，并加強對政策落實情況的常態化監管。

（三）優化考核制度，實現精準問責

壓實責任有助于提升基層干部的緊迫感和責任感，但問責要有度，不能一味念“緊箍咒”，考核評估也不可簡單化、片面化、公式化、隨意化和形式化。“快餐式考核”壓力下容易誘發一些基層政府的形式主義行為，因而必須創新基層考核機制，使其能夠對不同類型、不同層級的考核對象實行個性化、多樣化的考核指標及權重賦分。要對應創新、協調、綠色、開放、共享發展要求，精準設置關鍵性、引領性指標，實行分級分類考核。在實際考核中，要堅持定性和定量相結合的原則，對政治素質、道德品質等主觀性指標，可通過設置二、三級指標細化評價標準，并借助量化分級等方式輔助直觀評價，強化考核主體對該類指標的理解與把握，弱化其主觀偏好對考核客觀性、公正性的影響。此外，要增強政績考核群眾參與度，在政績考核中充分反映群眾感受、體現群眾評價。

（四）賦權基層政府，重視社會力量

在基層治理過程中，應當充分發揮基層政府主體地位的統籌規劃功能，堅持重心下移、力量下沉、保障下傾，加強下放給基層事權的人才、技術、資金、網絡端口等方面的保障，使基層有人有物有權，保證基層事情基層辦、基層權力給基層、基層事情有人辦[7]。同時，重視社會力量，實現多元主體的合作共治。首先，要把黨總攬全局、協調各方的政治優勢同基層政府的資源整合優勢、企業的市場競爭優勢、社會組織的群眾動員優勢有機結合起來，打造全民參與的開放治理體系，充分調動社會群眾、企事業單位、社會組織自主自治的積極性。其次，基層干部要樹立正確的政績觀和政治觀，提升治理能力，“要提高政治能力、調查研究能力、科學決策能力、改革攻堅能力、應急處突能力、群眾工作能力、抓落實能力，勇于直面問題，想干事、能干事、干成事，不斷解決問題、破解難題”[8]，在復雜多變的基層治理活動中敏銳地發現問題，及時地制定決策，精準地開展治理活動。最后，要完善群眾參與基層治理的制度化渠道，暢通和規范市場主體、新社會階層、社會工作者和志愿者等參與社會治理的途徑。要創新基層政府與社會組織、社會工作者、社會志愿者等的聯動機制，尊重民意、匯集民智、凝聚民力，注重對社會組織培育和引導，改革社會組織管理制度，推動社會組織明確權責、規范自律、依法自治，積極參與社會治理全過程。

參考文獻：

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[2]葉俊東.直擊痛點！大變局中的基層治理突圍[M].北京：新華出版社，2019.

[3]賀東航，孔繁斌.公共政策執行的中國經驗[J].中國社會科學，2011（5）.

[4]李瑞昌.行政邏輯：當代中國政府治理原理[M].上海：上海人民出版社，2021.

[5]周振超，黃洪凱.象限治理：應對基層治理模糊性和碎片化難題的策略選擇[J].理論與改革，2022（3）.

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[7]中辦國辦印發關于推進基層整合審批服務執法力量的實施意見[N].人民日報，2019-02-01（2）.

[8]習近平在中央黨校（國家行政學院）中青年干部培訓班開班式上發表重要講話強調：年輕干部要提高解決實際問題能力想干事能干事干成事[N].人民日報，2020-10-11（1）.

責任編輯：鐘雪