民族地區鄉鎮治理現代化路徑研究

熱比古麗·阿卜來提 周艷玲

摘要：基層治理是國家治理的基石，統籌推進鄉鎮（街道）和城鄉社區治理，是實現國家治理體系和治理能力現代化的基礎工程。受文化背景、執行環境等多種因素影響，民族地區基層政府在治理過程中通常面臨著執行手段滯后、行政隊伍缺乏聯動、對政策認識存在偏差等困境。新疆Y縣H鎮政府探索建立了“1+3+N”治理模式，在實踐中形成了基層治理新格局。文章認為，可建立以人為本“引領+賦能”并行的治理體系，通過鞏固黨建引領、加強基層智慧平臺建設、拓寬民意反饋渠道等路徑，進一步提升民族地區鄉鎮政府的治理水平。

關鍵詞：民族地區；基層政府；治理現代化

作者簡介：熱比古麗·阿卜來提，北京化工大學文法學院；周艷玲，北京化工大學文法學院教授，博士。（北京100029）

中圖分類號：D630.45文獻標識碼：A文章編號：2095-5103（2022）08-0070-03

一、問題的提出

民族地區作為黨和國家重點關注的區域，其基層治理能力的提升對國家安全和穩定發展具有戰略意義。鄉鎮政府是我國最基層的行政單位，承擔著全方位為農民群眾提供服務的責任。民族地區的鄉鎮政府在少數民族農民群眾的生活中扮演著極其重要的角色，其職能的有效發揮關系到民族地區農業農村現代化的實現和鄉村振興戰略的整體推進。

2021年8月，習近平總書記在中央民族工作會議上強調，要提升民族事務治理體系和治理能力現代化水平。民族地區的長治久安和繁榮發展主要取決于當地政府的社會治理能力和綜合執法水平。然而，多元化的文化背景、相對落后的經濟水平、力量薄弱的行政執行隊伍成為阻礙民族地區鄉鎮治理現代化的壁壘。在鄉村振興戰略背景下，防止民族地區脫貧返貧工作是黨中央重點強調的任務，能否將經費花在“刀刃上”無疑是檢驗民族地區鄉鎮政府治理能力高低的標尺。持續關注和研究民族地區基層治理相關議題，既能為地方政府依法行政提供參考，更有助于民族地區社會治理水平的提升。

二、民族地區鄉鎮治理現代化面臨的困境

民族地區人員結構的特殊性以及民族習慣和傳統的獨特性，使其基層治理不僅具有其他地區治理的“共性”，也有其民族特性，因此面臨“普遍性”和“特殊性”雙重困境[1]。具體而言，民族地區普遍存在治理手段滯后、治理隊伍素質不高、部分群眾自治意識淡薄等現實問題[2]。

（一）治理手段滯后

在偏遠的民族地區，網絡基礎建設還不夠完善，行政部門數字化、信息化、智能化水平相對較低，再加少數民族人口占據多數，中老年少數民族群眾的漢語水平普遍較低。因此，很多行政工作不得不采取傳統方式進行，如對于居民信息排查與核實、疫情防控信息統計、民族政策宣傳等工作，工作人員不得不挨家挨戶上門統計，嚴重影響了行政工作的執行效能。

（二）治理隊伍素質有待提高

一些民族地區的行政部門在行政執行過程中存在“只掃自家門前雪，莫管他人瓦上霜”的情況。以社區（村委會）、工作組、警務站為例，在開展戶籍信息查詢、外出務工（學習）人員信息統計等工作時，三個主體通常各自單獨行動，缺乏信息共享、協作共治意識，多次填寫相同信息，不僅影響群眾生活，招致群眾不滿，也不利于治理效能的提升。從行政執行隊伍建設角度來看，民族地區鄉鎮由于地理位置偏遠、工資水平較低，難以吸引和留住專業人才。加之特殊的民族結構，在開展工作時需要通過語言關，對“民漢兼通”的行政人員需求量偏大，所以在人員錄用上選擇范圍更小，導致行政人員的知識水平和職業素養參差不齊。

（三）政策執行存在偏差

一些民族地區的鄉鎮政府在執行國家政策時存在“運動式執行”“一刀切”等問題。以鄉村振興戰略中的美麗鄉村建設項目為例，一些鄉鎮政府通過行政手段大力動員村民修繕路邊花池、圍墻裝飾圖案等，投入大量人力、物力、財力完成后，不久又因各家樣式不統一、材質不符合要求等原因被強行拆除并重新實施新的修繕方案，村民為此投入的時間和金錢被白白浪費。類似案例表明一些鄉鎮政府缺乏戰略規劃，對鄉村振興戰略的認識也存在偏差。

三、“1+3+N”模式：Y縣H鎮政府基層治理實踐

Y縣H鎮位于新疆北部邊陲，境內有維吾爾族、柯爾克孜族、藏族、土家族、苗族、回族、哈薩克族等少數民族，民漢比為1.01：1，是典型的民族地區。

近年來，在鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉村振興有效銜接方面，H鎮堅持問題導向，聚焦“基層工作難落實、文體活動難開展、收入水平難提高、社區居民難組織、人員素質難提升”等“五難”問題，積極探索建立了黨建引領基層治理的“1+3+ N”模式：“1”即從鎮向村輻射的黨組織網絡；“3”即由鎮政府領導班子組成的包聯干部、村委會主任及黨員骨干、“訪惠聚”工作組成員組成的核心團隊；“N”即青年志愿服務隊伍、婦聯先鋒隊及群眾等。H鎮在鄉村建設實踐中初步形成了各級黨組織聯建共建、村民自組織共治共享的基層治理新格局。

（一）強化黨組織建設，黨員沖在“第一線”

Y縣H鎮黨委為打造基層社會治理和鄉村振興的“紅色引擎”，在加強基層黨組織建設方面下大工夫，狠抓下轄13個行政村黨支部建設和黨員培養工作，定期開展黨支部書記培訓，同學習共研討；在村民中積極發展中青年黨員，進一步加強黨員隊伍建設，尤其重視少數民族青年的入黨和培養工作。在此基礎上，積極組織各村黨員學習中央及新疆維吾爾自治區會議精神，從理論和思想層面“雙重加碼”，提升黨員素養，鼓勵他們參與居民矛盾協調等當地事務。與此同時，各村通過設置黨員先鋒崗、安全巡邏員、黨員“十戶長”等加強黨組織建設。通過“一對多”形式，鼓勵黨員深入鄰里家中與村民進行思想交流，了解群眾實際需求。在鄉鎮黨委的統一安排和部署下，村中的黨員干部帶領村民黨員多次開展“我為群眾辦實事”活動。從近幾年的工作開展情況來看，各村委會黨支部在協商治理、疫情防控、美麗鄉村建設、社區平安建設等方面充分發揮了先鋒模范作用，黨員沖在“第一線”，成為黨支部開展工作的重要力量。

（二）加強領導班子建設，干部守好“責任田”

為提升基層治理效能，Y縣H鎮建立了包聯制度，即“領導包村”“干部包戶”，“同頻共振”抓服務、“對癥下藥”抓發展。在實踐中，還建立了鄉鎮政府核心領導輪流負責村委會制度，并規定一年一換，讓鄉鎮政府領導深入了解各村的實際情況。在此制度的推廣下，各村委會及工作組干部承包一定數量的家戶，逐步縮小管理范圍，提供精準服務，針對不同家庭的發展困境，量身定做“一戶一策”發展方案，并定期開展與群眾“共吃、共住、共勞動”活動，進一步拉近了領導干部與人民群眾的距離。這些舉措在打贏脫貧攻堅戰時期發揮了關鍵作用。為更好發揮包聯制度優勢，切實落實領導干部“承包”責任，監督其行政行為，鎮政府在村民中大力宣傳和解讀包聯機制、工作職責以及監督評估要求，并定期以線下訪談、線上摸排的方式在相關家戶中開展滿意度調查。

（三）調動群眾積極性，村民當好“主人翁”

H鎮政府依托各村青年志愿服務隊伍、婦聯先鋒隊，在鄰里互助、應急管理、美麗庭院建設等方面，組織動員群眾積極參與，形成了互幫互助、和諧穩定的治理局面。為解決各村孤寡老人、殘疾人的照護需求問題，在缺乏承接相關服務的社會組織的條件下，鎮政府鼓勵青年村民、返鄉大學生以志愿服務的方式不定期為上述人群提供基本服務；婦聯先鋒隊自愿捐款并定期看望村里生病住院的婦女；為響應鄉村振興戰略“生態宜居”的要求，每家每戶出一份力修繕村道景觀、花園等，改變村莊落后面貌的同時，還切實增強了村民的“主人翁”意識。

四、建立以人為本“引領+賦能”并行的治理體系

通過上述舉措，H鎮政府在黨建引領、動員群眾等方面為民族地區的鄉村治理提供了新思路。但是，在鞏固拓展脫貧攻堅成果、全面推進鄉村振興戰略的緊要關頭，民族地區鄉鎮政府要進一步構建協商治理長效機制、加強智慧平臺建設、拓寬民意反饋渠道，提升基層治理現代化水平。

（一）以政策為導向：鞏固黨建引領，構建協商治理長效機制

對行政執行主體而言，鞏固黨建引領、發揮黨的政治優勢的同時，進一步規范和引導基層政府行政執行行為必須依靠強有力的制度，以政策為導向，做好頂層設計，建立與完善符合民族地區實際的協商治理長效機制，豐富社會公眾參與座談會、聽證會等協商方式。“民生無小事”，涉及少數民族群眾切身利益的事項，更應重點關注、謹慎處置。

（二）以效能為目標：注重人才培養，加強智慧平臺建設

提升基層治理效能，行政執行隊伍建設和智慧治理平臺搭建是關鍵，基層行政人員的專業化水平和職業素養直接決定著行政執行效能。民族地區鄉鎮政府應當結合工作實際，以西部計劃為契機，吸引和留住人才的同時，應號召本土大學生返鄉加入當地的行政執行隊伍。這些本土大學生，既對當地的人文環境、發展特點以及治理難點比較熟悉，又具備較高的知識文化水平，只要對其進行短期的“以老帶新”培養，便能將其培養成治理隊伍的中流砥柱。此外，還應加強行政執行隊伍的定期培訓，強化其政治意識、責任意識，提升其職業素養，利用“智能化”手段，提升培訓實效，加快推進具有民族特色的行政執行隊伍建設。在治理手段方面，應依托“數字政府”“智慧社區”等互聯網平臺，探索基層智慧治理的新路徑。

（三）以人民為根本：拓寬民意反饋渠道，健全群眾監督機制

民族地區鄉鎮政府必須將人民群眾的切身利益作為社會治理的出發點和歸宿。在發揮群眾的監督作用方面，要拓寬民意反映渠道，及時回應和解決群眾的訴求。一些民族地區在政府網站上設置了留言信訪窗口，但在鄉鎮層面，其宣傳覆蓋程度依然不夠。民族地區的基層治理必須以人民為中心，建立“面對面反饋”“云反饋”等機制，落實信箱、居民熱線、民意通等線上線下溝通渠道，并加大宣傳和應用，讓自上而下的監管和自下而上的監督形成合力，切實有效發揮公眾的監督作用。

參考文獻：

[1]蒙曉楠，權麗華.新時代以基層黨建引領民族地區鄉村治理[J].現代農業研究，2021，27（7）.

[2]彭梓航，郭劍平.民族地區基層治理法治化存在的問題與對策研究[J].西昌學院學報（社會科學版），2019，31（3）.

責任編輯：趙春燕