英國《技能與16歲后教育法》的理性追問：為何、何為與可為

謝珺 鄧卓

[摘要]隨著英國系列創新舉措及法案的實施，推動了全英對教育領域未來發展的重點關注。尤其自2022年開始實施的《技能與16歲后教育法》，為16歲及以上的學生的全面發展鋪設了清晰明確的發展道路。新法案的運行發端于不斷完善的政策“組合拳”、永恒的公平與質量訴求及彌合“技能鴻溝”需要的疊加效應。從就業、保障、權責、理念四個維度闡釋了新法案的運行框架，擘畫了英國職業教育發展的宏偉藍圖。新法案自運行以來，通過打破低技能均衡格局、實現教育全民化的實質價值和建立職業教育質量循環保障體系、完善技能形成視域下內外部治理機制的形式價值的兼容并蓄，充分彰顯了新法案的內生訴求。

[關鍵詞]英國;技能;職業教育;教育法案

[作者簡介]謝珺（1996- ），女，安徽阜陽人，河北師范大學河北省職業技術教育研究所，碩士。（河北 石家莊 050024）鄧卓（1994- ），男，湖北武漢人，華東師范大學職業教育與成人教育研究所在讀博士。（上海? 200062）

[基金項目]本文系國家社會科學基金“十三五”規劃2020年度教育學重大招標課題“職業教育類型特征及其與普通教育‘雙軌制‘雙通制體系構建研究”的階段性研究成果。（項目編號：VJA200003）

[中圖分類號]G719.3/.7? ? [文獻標識碼]A? ? [文章編號]1004-3985（2022）18-0080-07

1889年，英國首部職業教育法律《技術教育法》（Technical Instruction Act）的頒布，開創了職業教育法制化、規范化的治理先河。歷經百載，英國職業教育法律體系不斷更新，臻于至善。2021年1月，英國教育部門發布了《就業技能白皮書》，標志教育里程碑式改革的正式開始，并進一步聚焦于學生16歲后的技能發展。學生16歲后的教育是英國經濟復蘇計劃的核心議程，亦是普職首次分流的時點。2022年4月28日，英國通過了《技能與16歲后教育法》（以下簡稱“新法案”），對職業教育進行了大刀闊斧的創新改革。新法案的影響范圍進一步拓寬，法案內容更具時效性和針對性，強化雇主主導的培訓模式，注重職業教育利益相關者的權益，旨在改善學生16歲后的教育現狀，提高技術技能水平，使更多的學生實現靈活就業，促進英國疫情后經濟恢復增長。本文將通過探賾新法案的內在索隱，解讀新法案的核心要點，挖掘新法案的價值意義，希冀為我國現代職業教育體系的優化路徑提供參考。

一、新法案改革的動因初探

隨著英國經濟及產業結構不斷調整、工業4.0進程加快，產業智能化、數字化、綠色化發展齊頭并進，學生、工人等面臨技能匱乏、學歷低等問題，難以滿足新產業新業態對高素質技能人才的需求。為突破低技能均衡瓶頸，應對新問題與新挑戰，為職業教育改革制定法律框架勢在必行。

（一）政策“組合拳”加速技能人才培養進程

健全的職業教育體系與完善的政策法律體系密不可分。英國技能人才培養經歷了漫長的歷史演進過程，相關政策也在不斷地變化更新，引領職業教育的改革方向。2003年，英國出臺了《21世紀的技能實現我們的潛力》白皮書，將高技能人才培養上升到國家戰略高度。2009年，金融危機爆發后，英國經濟嚴重受創，為推進經濟復蘇發展，國家更加重視對技能人才的培養，相繼出臺了《為了發展技能：國家技能戰略》《技能投資戰略2010—2011》等政策，確立了職業資格框架制度，加強了雇主與大學間的合作。2016年，英國發布了《16歲后技能計劃》，提出一系列改革，建立與學術教育平行的職業教育體系，支持16歲以上學生及成人獲得持續性就業技能，以解決技能短缺問題，提高經濟生產率與國家競爭力，此階段對學生16歲后技能成長的關注還未上升到法律層面。2020年1月，英國正式脫歐，新冠肺炎疫情接踵而至，嚴重影響了英國的政治經濟。英國在內憂外患的境況下，堅持主張技能立國，陸續提出職業教育改革政策。其中，《就業技能白皮書》提到設置足夠的專項資金支持新法案實施，為新法案的頒布厚植根基。

（二）公平與質量之維促進職業教育內生發展

英國濃厚的精英教育理念生根已久，且早期的英國教育屬于早分流類型（學生11歲參加分班考試），無形之中創造了階層復制的條件，使更多條件優渥的家庭孩子順理成章地走上接受優質學術教育的道路，相反處于中下階層學生的發展通道日漸逼仄。長久以來，國家一直倡導A-Level考試作為學生進入高等教育的主要路徑，視職業教育為中下階層受教育的渠道，兩種不同類型的教育資源供給得不到有效均衡，人才培養呈現斷層化。為響應聯合國教科文組織提出的“全納教育”，英國于2017年推出了與A-Level并行發展的T-Level行動計劃，旨在滿足不同人群的技能發展需求，確保處于職業教育軌道上的群體也能接觸到更為優質且公平的教育。據英國教育部統計，截至2022年6月，英國有150萬左右學生有特殊教育需求，相比于2021年，增加了7萬多人，其中亞裔、非洲裔、少數民族等特殊人群占比較多。為保障不同人群獲得自身發展機會，政府提出實施職業教育終身貸款制度，改善其資助體系，使不同人群便捷地獲得職業教育貸款。如何保障教育公平，切實提高職業教育質量，是擺在英國職業教育面前的重要問題，迫切需要新法案為其行動計劃提供切實的法源依據。

（三）技能人才與產業人才供需存在“技能鴻溝”

“需求導向”是職業教育辦學的基本方向，目前英國職業教育存在技能人才培養與產業人才需求“兩張皮”的問題。科學技術的迅猛發展對傳統制造方式與管理模式帶來了巨大挑戰，新經濟對技能人才的能力結構和內涵均產生了影響。技能人才培養對接產業需求，是適應新一輪科技革命和產業變革趨勢的必然要求。據英國國家統計局的報告顯示，截至2022年3月，英國有3560萬左右的工作崗位，比2019年增加了52萬個崗位，其中專業技能崗數量增加最多。隨著高新技術的發展，高素質技能人才將是勞動力市場最大的需求增長點。但英國由于“重人文學術、輕職業教育”的傳統理念，創新型高技能人才缺失，技能人才與產業人才供需存在“技能鴻溝”。從英國實際情況看，當前和未來經濟所需部門，包括建筑業、數字產業、清潔能源產業和制造業等，存在高端技術技能人才缺口逐漸擴大的趨勢。為解決專業技能危機，英國大學聯盟提出英國職業教育的人才培養目標要“符合雇主需求，接近雇主”。發揮雇主重要主體作用，可通過法律政策鼓勵、引導、簡政放權等方式拓寬企業雇主參與技能人才培養途徑，建立“供給—需求—供給”的閉環系統，有效彌合“技能鴻溝”。

二、新法案的要點剖析

新法案自提案以來，英國教育部門聽取了各界的建議，對其進行了全面修正，各黨派對新法案內容達成了共識。法案共有12個部分，分別從就業、保障、權責及理念四個維度搭建了清晰的運行框架。

（一）就業之維：廓清職業教育發展尋路

1.滿足地方就業需求。新法案注重行業企業培養技能人才的聯動作用，建立雇主主導的技能培訓體系，符合地方職業發展新需求。在新法案的法律支持和機制保障下，2021年4月提出的《地方技能提升計劃》（以下簡稱“提升計劃”）發揮了更為有效的作用，進一步強化了地方雇主在技能人才培養中的主體地位，與各行業部門、社會組織、家長等利益相關者建立緊密的合作關系，協同制定職業教育改革新舉措。具體而言，新法案為提升計劃創建了一個明確且有約束力的法律框架。一是授予國務大臣指定雇主代表機構的權力，明確其同利益相關者制定提升計劃的職責;二是列出制訂提升計劃的注意事項，雇主與利益相關者應根據當地經濟發展狀況及教育發展需求進行商討，對各事項達成一致，以確保地方技能需求得到充分考慮;三是政府部門須定期審查職業教育提供者在多大程度上滿足地方就業需求，若審查不通過，政府適當對其采取干預措施;四是政府部門應在相關網站公布審查結果，確保計劃的公開及透明化，并針對職業教育與培訓中所存在的問題，進一步提出改進建議。2021—2022年提升計劃在8個地區進行了試點，使勞動力更加適應了當地技能需要。此外，政府計劃2022—2023年撥款9200萬英鎊作為雇主參與技能培訓的專項資助資金，滿足雇主對勞動者技能提升的迫切需求，促進學習者技能發展，實現其靈活就業，進而促進地方經濟增長。

2.關注高質量就業指導服務。長期以來，英國的就業指導服務工作由學校負責，就業指導主體較為單一，且法定就業指導對象有年齡限制，導致就業指導的覆蓋面較為狹窄。因此，新法案致力于擴充就業指導機構類別，包括技能教育提供者、學徒培訓機構等專業組織，為不同發展需求的學生提供個性化指導，協助學生規劃職業路線，實現高質量就業。自2013年9月以來，公立學校有法定義務為8～13年級的學生提供就業指導服務，就業指導對象基本局限在16～18歲的學生，以確保16歲及以上的學生在整個技能培養過程中獲得高質量就業指導。新法案在此基礎上強化了就業指導功能，將就業指導對象范圍延展至7年級及繼續教育階段。除此之外，新法案規定就業指導機構應定期訪問學校，將市場的最新發展態勢及崗位技能需求變化情況及時傳遞給學校教師和學生，便于學生靈活規劃其未來發展路徑。新法案要求學生與就業指導機構在學習期間進行三次溝通交流，前兩次分別安排在8～9年級、10～11年級兩個時間段，第三次則安排在12～13年級。

（二）保障之維：服務職業教育高質量發展

1.制定辦學質量監管措施。為了更有效監管與評估教育提供者，2017年《高等教育和研究法案》提出設立學生辦公室。學生辦公室是英國高等教育的獨立監管機構，旨在確保所有學生享有高質量的職業教育，新法案就其職責部分進行了補充。一方面，為學生所獲成果設定最低基線。近年來，英國教育部門愈加重視職業教育投入的回報率，為確保技能人才培養符合行業標準和企業需求，成果本位教育在英國得到了廣泛應用。成果本位教育理念強調以學生為中心，以學習成果為起點，反向設計教學活動，促進教學目標的實現。因此，學生辦公室考慮各校不同學生的職業發展方向、非全日制課程比例、特殊學生比例等，為學生所獲成果設定最低基線，促進學校高質量課程建設，以得到雇主的認可與重視。另一方面，修訂質量監管標準。學生辦公室嚴格把關教育提供者的準入資格，完善評估標準，如增加了“學校負責為特殊人群提供入學至畢業的全程資助”“學生成果作為教育提供者質量評估依據”等，旨在確保教育公平，保障每個學生享有接受高質量教育的權利。

2.深化教師培訓體系改革。英國教師發展是繼續教育機構高質量發展的重要維度，直接關乎繼續教育機構內涵建設水平。隨著英國繼續教育機構的增多，新教師入職數量隨之增加，教師職前培訓在教師培訓體系中的重要性日益凸顯。新法案提議政府應采取有力措施提高教師職前培訓質量，提升繼續教育機構教師的教學水平，為學習者提供高質量的教學。一是要求繼續教育機構按照明確的質量標準要求進行培訓。繼續教育機構在進行教師培訓前，要提供相應培訓方案與培訓對象的資格證明，并及時向上反饋培訓過程中出現的任何問題。二是將為繼續教育機構提供教師培訓專項資金，包括助學金、獎學金、帶薪培訓撥款，旨在減輕教師經濟負擔，使教師專注自身發展。三是建議雇主和繼續教育機構之間建立緊密合作關系，拓寬行業專家與教師之間的交流通道，使教師能夠及時掌握最新知識和技能并傳授給學生。

3.完善教育機構管理機制。英國繼續教育機構是為16歲及以上的青年人和成年人提供職業技能培訓的主要場所。據英國學院協會統計，截至2021年5月，英格蘭繼續教育在讀大學生有170萬人，分布于168所普通繼續教育學院、47所第六級學院及其他類型繼續教育機構中。為維護學習者、雇主等權益，深化繼續教育改革，新法案對繼續教育機構的干預機制與破產機制進行了相關修訂。一是擴大國務大臣對繼續教育機構的干預權。《1992年繼續教育和高等教育法》（以下簡稱“1992年法案”）對國務大臣的干預權做出了相關規定，新法案借此延續并加強了具體舉措，如繼續教育機構未在法律框架內正確履行法定職責、觸碰質量底線及無法充分滿足當地教育發展需求時，國務大臣可問責乃至罷免繼續教育機構的相關負責人。二是簡化繼續教育機構破產流程。《2017年技術與繼續教育法》首次引入繼續教育破產制度，要求破產程序需交由法院審核處理，但受制于處理流程較為冗雜，上訪者的訴求無法得到及時且有效的回應，最終石沉大海。為此，新法案直接賦權國務大臣，允許其使用行政命令將繼續教育機構部分或全部業務轉移至能夠直接對接的組織機構，以保障教育與技能培訓的正常開展。

（三）權責之維：活化職業教育系統治理

1.健全問責機制。隨著新自由主義的蔓延與新管理主義的盛行，近年來，問責成為英國職業教育的主要熱點問題之一，鉗制著英國職業教育的發展方向。英國繼續教育機構的問責在法定框架下運行，其中董事會作為聯合雇主、慈善機構、家長及學生代表等多方利益相關者的權威組織，負責督促繼續教育機構各項事務的合理運行。一方面，在問責機制內容層面，基于1992年法案的職責規定，新法案新增“董事會定期審查教育是否滿足當地需求”的內容。要求董事會至少每三年一輪對機構進行一次評估，重點評估其提供的教育與培訓與當地技能需求的契合度。另一方面，在問責機制實施層面，新法案為董事會制定了操作指南，規定了董事會在審查過程中應遵循的原則。一是循證審查。數據來源必須真實可靠，且呈現形式盡可能直觀形象，同時確保數據的可測性;分析時，應注重機構歷年來的相關指標數據的縱向對比，以判斷各項指標所取得的成效與效益。二是協同治理。多方利益相關者共同協商審查計劃，就牽涉學生發展問題、企業利益增長等方面廣泛聽取學生代表及企業等相關主體的意見，如學生對教育的滿意度調查、行業企業的人才需求分析等。

2.注重職業教育資格的批準與監管。英國是世界上最早著眼于國家資格框架構建的國家，自1988年以來，該框架歷經三次主要的創新變革，已逐步發展為最新的版本，即2015年正式通過的國家監管資歷框架。但其在實際運行中，仍存在兩個主要問題：一是技術標準與資格制定未遵循雇主主導原則;二是資格證書的附加價值較低，且類型重復性較高。為確保學徒制與技術教育管理中心（以下簡稱“管理中心”）和資格與考試管理辦公室建立長期穩定的合作關系，新法案為其深度耦合創造了相應條件。作為教育機構的一部分，管理中心具有以下職能：監督相關職業教育與培訓過程、批準新類別技術教育資格、規定新類別技術教育資格詳細內容，注重內容與雇主所需技能標準的相互協調;制定技術教育資格認證的收費標準;審查、批準或撤銷技術教育資格職能;在技術教育資格達到飽和狀態時，可暫停或推遲某一類型職業的資格批準。作為英國職業資格獲批及授予機構的法定監管機構，資格與考試管理辦公室將行使法定職能，包括認可授予技術教育資格、向管理中心提供技術教育資格標準建議，共同對技術教育資格的批準過程進行監管，進而加強技術教育資格監管框架的穩定性。

（四）理念之維：提升職業教育內生發展動力

1.踐行終身教育理念。英國是踐行終身教育理念的先行者，英國教育家巴西爾·耶克斯利在1929年出版了世界上第一本終身教育專著《終身教育》，首次系統論述了終身教育觀點。2020年9月29日，英國首相鮑里斯·約翰遜以“終身技能保障”為主題進行了宣講，引起了英國社會各界的廣泛關注。隨之，《就業技能白皮書》對終身貸款權進行了明細闡述，新法案給予其有力的法律支持。終身貸款權旨在建立一個更為高效、精簡的資助體系，向年滿18歲且未進入大學學習的成年人提供四年的職業教育貸款資金，使其能夠重新回到教育系統，接受相應的技能培訓。這預示著終身貸款權將開辟一條不同于普通高等教育學生的貸款路徑，照顧了受自身發展問題及經濟狀況影響的學生的教育需求，使其可利用碎片化的業余時間選擇短期、模塊化、針對性的課程進行學習。除此之外，政府將進一步與有貸款意愿的潛在受眾、雇主聯盟、教育提供者等進行溝通，將這類群體的技能發展需求置于終身貸款權設計與實施的中心。

2.加強學術道德建設。學術道德事關教育系統的良性運轉，部分國家對此出臺了專門的法律法規，如美國聯邦政府頒布的《關于科研不端行為的聯邦政策》、澳大利亞多部門制定的《澳大利亞負責任研究行為準則》界定了學術不端行為，并列出相關處罰措施，為建立較為完善的學術誠信體系提供了法律基礎。英國教育資源豐富，世界級名校更是不勝枚舉，但根據英國高等教育質量保障局的統計結果發現，英國每年大約有1.7萬起學術不端事件，其中大部分屬于論文代寫服務。另外，據斯旺西大學的一項研究發現，2014—2019年英國留學生使用論文代寫服務已達到留學總人數的七分之一。為整飭學術不端行為，規復清朗的學術風氣，首要任務即砍除“論文工廠”灰色產業鏈，對學生進行學術道德教育。新法案將宣傳或提供論文代寫服務行為定為刑事犯罪，對于使用此類服務的學生，雖其不構成犯罪，但屬于作弊行為，需根據就讀學校規定進行處理。

三、新法案的價值辨析

法律作為一種規則和原則體系，其自身不是目的，而是實現一定價值的手段。基于馬克斯·韋伯的社會科學方法論觀點，新法案的價值內涵可分為實質價值和形式價值。新法案的實質價值著眼某一具體、獨特的價值，強調法案價值主體以新法案為紐帶實現目的狀態，滿足主體現實需要;形式價值注重法案程序的有效性、科學性，旨在規范法案價值主體的活動行為與方式，保證法案的合理運行。

（一）實質價值

1.打破低技能均衡格局。技能均衡指技能于勞動市場中供求均衡的一種狀態。低技能均衡即勞動者低技能供給與企業低技能需求達到均衡狀態，易導致產業結構低級化，進而使國家經濟體陷入國際產業鏈中低端梏桎中。相關學者基于低技能均衡理論模型分析，總結出英國低技能均衡產生的原因：一是勞動市場供求信息不通暢;二是崗位需求與技能培訓不對稱;三是勞動者參與技能培訓的動力不足;四是自由主義經濟政策的盛行。21世紀以來，英國深度檢視低技能均衡現狀，為探求破局之策，提出包括學位學徒制在內的現代學徒制和T-Level行動計劃等。鑒于此，新法案持續發力，著眼于雇主主導的培訓體系建設、高質量的就業指導服務、職業教育資助體系的完善、職業教育系統的靈活治理，緊密回應了英國職業教育利益相關者的現實需求，注重職業教育與勞動力市場的一致性改革。新法案立足高技能均衡發展戰略的風口，將其作為凝聚政治、經濟與教育發展合力的紐帶，有效提升職業教育發展的內生動力，從根源上保障職業教育與技能培訓質量。

2.實現教育全民化。正如荷蘭學者格特·比斯塔所言，教育總會包含風險，而法律存在的意義及價值就是規避此類風險。審慎地看，相比于普通教育，職業教育更能照顧到不同類型的群體，是一種真正意義上的全民教育，也是實現教育公平的重要路徑。近年來，隨著英國民眾對實現教育公平的呼聲不絕于耳，政府應時頒布了一系列相關政策來確保處于發展劣勢的廣大群體均能獲得平等的教育機會，終身教育、在職培訓、學徒制改革等成為英國教育政策關注的主要課題。在此背景下，新法案靈活地擴大了教育的影響范圍，向年滿18歲且未進入大學學習的成年人提供終身貸款機會;為特殊發展需要人群提供入學至畢業的全程資助;關注學生不同的就業需求，為其提供多樣化且柔性化的就業指導服務，促進學生高質量就業。可見，新法案的價值向度自然表現在加速教育的公平化進程、滿足人們全面發展的訴求及維系就業市場的穩定，不能偏頗法案的某一單向度的價值訴求，應在深刻領悟法案的主旨精神下，實現價值向度與實踐向度的統一，重塑法案的價值品性。

（二）形式價值

1.建立職業教育質量循環保障體系。職業教育質量保障體系建設是職業教育改革與發展的核心訴求。新法案兼顧利益相關者的互惠收益，遵循PDCA質量循環控制理念，將計劃目標與行動貫穿起來，構建了職業教育質量循環保障體系，以此提升保障體系運行的系統性與整體性，打破法律碎片化的治理困局。一是明確各方職責，強化法案頂層設計。職業教育保障體系運行是一項系統工程，新法案通過明確各方職責，將其置于法定治理框架下，構建具有高度凝聚力的政策執行網絡，增強了各政府機構與各部門組織之間的合作效率。二是制訂配套實施方案，推動法案全面落地。為保障法案下各個項目與計劃的順利運行，新法案為其制定了相關操作指南，彰顯了政策話語的一致性，充分發揮了法律的實際效用。三是開展多元評估，確保法案科學運行。新法案注重對職業教育過程的監督與審查，要求評估工作由多個主體負責，采取學校評估、第三方評估、政府評估相結合方式，保證了評估結果的客觀與公正。四是及時反饋與總結，保證法案的持續影響。新法案規定相關部門對教育機構進行評估后，指出機構現存問題，并提出改進策略，為下一步計劃行動指引方向。從政策科學角度看，新法案構建的職業教育質量保障體系在與環境的交互中不斷進行修正與完善，為新法案活動的科學化提供了支撐。

2.完善技能形成視域下內外部治理機制。職業教育治理是一項全方位、整體性工程，應由多元主體共同塑造。近年來，英國奉行新自由市場經濟理念，職業教育與技能培訓主要由市場驅動，政府參與程度不深，企業也抱有“搭便車”的趨同心態，深陷所謂的“低技能均衡”的低技能形成困境。而具有高技能形成特征的德國和日本，政府和企業對構建技能型社會的積極態勢十分明顯，通過系列法律修訂，確保了高端技能型人才的不斷供給，如日本2017年通過的《學校教育法》修訂法案確立了專門職大學院的制度定位，增加了高技能社會構建的可能性。在自由性和自主性市場經濟主導技能形成的背景下，英國的教育供給與培訓機構享有高度的自治權，亟待內外部強有力的監管與支持。新法案借此發揮了其擺脫低技能均衡陷阱的時代價值，從內部來看，新法案進一步降低了權力尋租的可能風險，精準對接權力實施主體，如董事會負責對學校的領導與監督、管理中心負責技能培訓的監督與教育資格的批準等，避免英國各部門及組織機構之間形成權力交叉的管理困局，有效地激發了教育發展的活力;從外部來看，新法案在立法層面上擘畫了現代職業教育體系的發展藍圖，通過對教育實施主體及受教育群體提供充分的教育與支持，以及對學生辦公室、資格與考試管理辦公室等相關教育組織機構的增值賦能，確保外部治理網絡的生成與作用發揮。新法案作為英國改革職業教育的重要載體，在強力監管與高度自治的互相配合與協調中，實現了英國職業教育“善治”與“良治”共存的治理目標，構建了一套較為完善的職業教育內外部治理機制，推進了英國技能型社會的構建。

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（欄目編輯：劉杰）