京津冀高質量協(xié)同發(fā)展的動態(tài)評價及提升路徑

閻東彬 孫久文 趙寧寧（河北金融學院經(jīng)濟貿易學院，保定 0705） （中國人民大學應用經(jīng)濟學院，北京 0087）

黨的十九大報告指出 “我國經(jīng)濟已由高速增長階段轉向高質量發(fā)展階段，對區(qū)域協(xié)調發(fā)展提出了新的要求”，這意味著當前乃至更長時期內，區(qū)域高質量發(fā)展都將是區(qū)域發(fā)展的關鍵政策指向。京津冀協(xié)同發(fā)展上升為國家重大戰(zhàn)略以來，三地在產業(yè)、交通、生態(tài)等率先突破領域成績驕人，如期完成中期建設任務。但無法回避的是，協(xié)同發(fā)展的現(xiàn)實圖景與區(qū)域協(xié)調發(fā)展、區(qū)域要素市場開放、區(qū)域公共服務均等化等目標圖景之間仍存在一定差距。因此，本文從五大發(fā)展理念出發(fā)，通過構建京津冀高質量協(xié)同發(fā)展指數(shù)評價體系及測度模型，試圖對京津冀協(xié)同發(fā)展質量進行動態(tài)跟蹤，進而識別影響高質量發(fā)展的關鍵因素，為 “十四五”乃至更長時期內協(xié)同施策，實現(xiàn)高質量協(xié)同發(fā)展提供支撐。

1 文獻述評

1.1 京津冀協(xié)同發(fā)展狀況測度

區(qū)域協(xié)調發(fā)展是區(qū)域分工日臻合理、區(qū)域間經(jīng)濟聯(lián)系日臻緊密、區(qū)域間社會經(jīng)濟發(fā)展差距逐漸縮小并收斂的動態(tài)過程［1］，其實質是區(qū)域經(jīng)濟差距保持在合理區(qū)間內［2］。傳統(tǒng)的區(qū)域協(xié)調發(fā)展的評價標準，主要聚焦于區(qū)域分工、是否存在市場壁壘、地區(qū)差距、政府區(qū)域管理制度、區(qū)域公共產品供給等方面［3，4］，而京津冀協(xié)同發(fā)展狀態(tài)的評測研究更為豐富。黃群慧等［5］基于五大發(fā)展理念、蔡玉勝和呂靜韋［6］從經(jīng)濟建設質量、社會保障質量、基礎建設質量和生態(tài)保護質量4個層面分別構建了京津冀協(xié)同發(fā)展質量評價模型，發(fā)現(xiàn)京津冀協(xié)同發(fā)展程度總體呈上升態(tài)勢；葉堂林和毛若沖［7］基于統(tǒng)計數(shù)據(jù)和企業(yè)大數(shù)據(jù)構建測度模型，從聯(lián)系度、均衡度、融合度3個維度對京津冀協(xié)同發(fā)展進行了綜合評價。研究表明，制約京津冀協(xié)同發(fā)展質量提高的因素主要包括發(fā)展差距較大［8］、 缺乏有效的制度安排［9］、 協(xié)同度較低［10］等。

1.2 高質量發(fā)展的內涵及測度

關于高質量發(fā)展，研究初期更多立足于經(jīng)濟學角度，認為發(fā)展質量高低的標準是能否滿足人的全面發(fā)展的要求［11］。隨著研究的深入，高質量發(fā)展的內涵日漸豐富，包含了與人民生活質量相關的生態(tài)文明等多方面的內容［12］。 趙劍波等［13］從系統(tǒng)平衡觀、經(jīng)濟發(fā)展觀、民生指向觀3個視角對高質量發(fā)展進行解讀，強調發(fā)展水平和效率的提升，強調以滿足人民日益增長的美好生活需要為目標的高效率、公平和綠色可持續(xù)的發(fā)展［14］。發(fā)展成效的評測研究上，主要有兩個方向： （1）從社會主要矛盾入手，以 “人民美好生活需要”和 “不平衡不充分發(fā)展”主要矛盾的解決程度進行評測［15］；（2）從供給需求的雙側，構建中國經(jīng)濟高質量發(fā)展評估模型［16］和超效率 DEA－SBM 模型［17］， 測度經(jīng)濟高質量發(fā)展總體態(tài)勢及發(fā)展水平。

續(xù) 表

1.3 研究述評

眾多學者對京津冀協(xié)同發(fā)展的現(xiàn)實進程、發(fā)展成效、影響因素等作了深入研究，但對協(xié)同發(fā)展的動力機制、關鍵因素探索較少，數(shù)據(jù)測度多為單一時間節(jié)點上的具體表征，缺乏對京津冀高質量協(xié)同發(fā)展的歷史把握和動態(tài)測評。因此，本文擬通過構建京津冀高質量協(xié)同發(fā)展指數(shù)評價指標體系及測度模型，試圖在刻畫京津冀協(xié)同發(fā)展的歷史軌跡的同時，甄別制約京津冀高質量協(xié)同發(fā)展的關鍵因素，為精準設計京津冀協(xié)同發(fā)展質量提升的對策提供數(shù)據(jù)支撐。

2 京津冀高質量協(xié)同發(fā)展指標體系

2.1 指標體系構建

習近平總書記強調，高質量發(fā)展就是體現(xiàn) “創(chuàng)新、協(xié)調、綠色、開放、共享”新發(fā)展理念的發(fā)展。京津冀高質量協(xié)同發(fā)展應包含兩層含義：（1）京津冀區(qū)域經(jīng)濟聯(lián)系日益密切，區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展結構不斷優(yōu)化，區(qū)域分工漸趨合理，區(qū)域發(fā)展差距逐漸縮小并趨于收斂；（2）京津冀協(xié)同發(fā)展著重解決區(qū)域發(fā)展不平衡、環(huán)境制約明顯、產業(yè)結構失衡等問題，并且強調社會民生等非經(jīng)濟因素。兩者缺一不可。高質量協(xié)同發(fā)展的目的是京津冀區(qū)域在經(jīng)濟高質量發(fā)展的前提下實現(xiàn)協(xié)同發(fā)展，片面強調協(xié)同而忽視區(qū)域經(jīng)濟高質量發(fā)展，是一種無效的協(xié)同；僅注重經(jīng)濟增長而忽視三地深層次協(xié)同，是一種非均衡的發(fā)展。因此，基于高質量協(xié)同發(fā)展內涵與京津冀協(xié)同發(fā)展現(xiàn)實情境，本文以五大發(fā)展理念為框架，構建京津冀高質量協(xié)同發(fā)展評價指標體系。其中創(chuàng)新發(fā)展水平從創(chuàng)新能力和協(xié)同創(chuàng)新兩個維度測度，協(xié)調發(fā)展水平從城鄉(xiāng)協(xié)調、區(qū)域協(xié)調、產業(yè)結構和投資消費等維度測度，綠色發(fā)展水平從生態(tài)狀況和環(huán)境質量兩個維度測度，開放發(fā)展水平從對外開放和區(qū)域開放兩個維度測度，共享發(fā)展水平從發(fā)展支出和發(fā)展質量兩個維度測度。

根據(jù)以上分析，本文構建了京津冀高質量協(xié)同發(fā)展評價指標體系，包括5個一級指標、10個二級指標和31個三級指標 （如表1所示）。

表1 京津冀高質量協(xié)同發(fā)展評價指標體系

2.2 測度方法與數(shù)據(jù)來源

本文采用熵值法測度評價京津冀高質量協(xié)同發(fā)展水平。具體步驟如下：

第一步，數(shù)據(jù)標準化處理。基于Matlab中的Mapminmax函數(shù)對原始數(shù)據(jù)進行歸一化處理。

其中，i表示年份，j表示測度指標。Xij表示原始指標值，Yij表示標準化處理后的指標值，max｛Xj｝和 min｛Xj｝分別表示第j個指標在所有年份中的最大值和最小值。

其中，Ui為第i年某個二級指標得分，q為二級指標中具體包含單項指標數(shù)，Wj為第j項指標權重，Yij為原始數(shù)據(jù)標準化處理后的指標值。

數(shù)據(jù)主要來源于 《中國統(tǒng)計年鑒》、《中國科技統(tǒng)計年鑒》、《京津冀三省市統(tǒng)計年鑒》、《京津冀三省市國民經(jīng)濟和社會發(fā)展統(tǒng)計公報》、《京津冀三省市生態(tài)環(huán)境狀況公報》等。為提高數(shù)據(jù)的可比性，以貨幣計量的指標值均以2010年為基期，采用居民消費價格指數(shù)進行處理。

3 京津冀高質量協(xié)同發(fā)展的動態(tài)測評

3.1 京津冀高質量協(xié)同發(fā)展指數(shù)的總體演化趨勢

“十三五”以來，京津冀高質量協(xié)同發(fā)展指數(shù)總體呈快速增長的態(tài)勢，表明京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略深入穩(wěn)序推進，協(xié)同發(fā)展質量顯著提高 （見表2）。2020年京津冀高質量協(xié)同發(fā)展指數(shù)得分為0.8102，較2015年增長167.25%，上升幅度迅猛。

表2 2015～2020年京津冀高質量協(xié)同發(fā)展水平測度結果

3.2 京津冀五大發(fā)展指數(shù)的趨勢分析

為更全面的縱覽京津冀高質量協(xié)同發(fā)展質量，本文具體分析了五大發(fā)展指數(shù)的變化趨勢。

（1）創(chuàng)新發(fā)展指數(shù)

創(chuàng)新驅動是有序疏解北京非首都功能、推動京津冀協(xié)同發(fā)展的根本動力。總體來看，京津冀創(chuàng)新發(fā)展指數(shù)總體呈平穩(wěn)增長的態(tài)勢（表2）。從表2中可看出，創(chuàng)新協(xié)同指數(shù)上升較快，年均增速為49.26%，顯著高于創(chuàng)新能力指數(shù)30.83%的年均增速，表明協(xié)同創(chuàng)新是推動京津冀創(chuàng)新發(fā)展指數(shù)提高的主要力量，而京津冀創(chuàng)新平臺建設、科技資源共享等舉措積極作用明顯，協(xié)同創(chuàng)新共同體建設初具成效；另外，創(chuàng)新能力指數(shù)增長相對疲軟。具體表現(xiàn)為高新技術產業(yè)主營業(yè)務收入占比呈下降趨勢，造成這一現(xiàn)象的主要原因是天津和河北高新技術產業(yè)主營業(yè)務收入下降過快，尤其是天津，6年間下降幅度高達30.63%。

（2）協(xié)調發(fā)展指數(shù)

由表2可知， “十三五”期間京津冀協(xié)調發(fā)展指數(shù)起伏較大。相比2015年，2016年協(xié)調發(fā)展指數(shù)大幅提升，2017年小幅下降，2018～2020年顯著上升，而產業(yè)結構指數(shù)是推動京津冀協(xié)調發(fā)展指數(shù)上升的主要力量，年均增速達55.96%，表明產業(yè)領域率先突破的政策設計、產業(yè)疏解政策體系和統(tǒng)籌協(xié)調機制建設成效顯著。數(shù)據(jù)顯示，河北第三產業(yè)GDP占比雖然顯著低于北京，但從增速來看，年均5%的增速顯著高于北京的1%。值得注意的是，2015～2020年區(qū)域協(xié)調指數(shù)得分從0.0278下滑至0.0120，成為制約京津冀協(xié)調發(fā)展指數(shù)提升的主要短板；而城鄉(xiāng)協(xié)調指數(shù)和投資消費指數(shù)波動較大，對協(xié)調發(fā)展指數(shù)的驅動能量極小。

（3）綠色發(fā)展指數(shù)

2015年以來京津冀綠色發(fā)展指數(shù)呈高速增長態(tài)勢，年均增速達37.32%，綠色發(fā)展已成為京津冀高質量協(xié)同發(fā)展的底色。具體來看，生態(tài)狀況指數(shù)和環(huán)境質量指數(shù)均對京津冀綠色發(fā)展指數(shù)的提高起到了促進作用。2015～2020年，生態(tài)狀況指數(shù)呈持續(xù)增長態(tài)勢，城市建成區(qū)綠化覆蓋率、生活垃圾無害化處理率、全年空氣質量優(yōu)良天數(shù)等指標表現(xiàn)突出，表明三地政府高度重視生態(tài)保護和建設，京津冀大氣污染防治攻堅工作成效顯著；環(huán)境質量指數(shù)除2018年小幅下降外，總體呈平穩(wěn)增長態(tài)勢，單位GDP廢水排放量和單位GDP廢棄排放量兩個指標下降趨勢明顯，京津冀協(xié)同聯(lián)動排污治污措施效果明顯。

（4）開放發(fā)展指數(shù)

“雙循環(huán)”新發(fā)展格局的構建，對開放水平和開放質量提出了更高要求。由表2可知，京津冀開放發(fā)展指數(shù)總體下降態(tài)勢明顯，2016年較2015年的0.0887跳崖式下降至0.0130后可以看出，京津冀對外開放指數(shù)下降過快。2015年對外開放指數(shù)得分為 0.0696，2016年降至0.0130，2017年雖回升至0.0632，但之后又逐漸下降。為揭示變化原因，本文進一步測算了對外開放指數(shù)同比變化情況。數(shù)據(jù)顯示，2018年、2019年對外開放指數(shù)同比下降37.03%和38.19%，國際貿易保護主義抬頭、國際循環(huán)受阻是導致下降的主要原因，2020年疊加新冠肺炎疫情全球蔓延，該指標下降幅度高達71.14%；另外，京津冀區(qū)域開放指數(shù)表現(xiàn)良好，除2016年外，總體呈逐年上升態(tài)勢，區(qū)域間貨物貿易數(shù)據(jù)表現(xiàn)搶眼。因此，“十四五”時期，構建更高開放程度、更高開放質量的京津冀區(qū)域經(jīng)濟 “小循環(huán)”體系，對于提高京津冀開放發(fā)展質量、推動京津冀高質量協(xié)同發(fā)展具有更重要的意義。

（5）共享發(fā)展指數(shù)

建立有效的公共服務共享機制，實現(xiàn)公共服務均等化，是確保區(qū)域內低成本疏解、高效率承接的重要保障。由表2可知，京津冀共享發(fā)展指數(shù)呈波動式上升態(tài)勢，6年間增幅為21.22%，共享發(fā)展的質量顯著提升，發(fā)展支出指數(shù)和發(fā)展質量指數(shù)均保持快速增長態(tài)勢。人均醫(yī)療衛(wèi)生機構床位數(shù)、人均互聯(lián)網(wǎng)寬帶接入端口數(shù)、人均公共圖書館總藏量等指標值改善明顯，但人均城市道路面積逆勢下降。究其原因，北京和河北該項指標變化不大，但天津人均城市道路面積下降趨勢明顯，由2015年的16.02平方米／人下降到2020年的14.91平方米／人，降幅達6.9%，反映出天津戶籍人口的快速增加與城市基礎設施建設滯后的突出矛盾。

4 京津冀高質量協(xié)同發(fā)展的提升路徑

4.1 加速推進協(xié)同創(chuàng)新共同體建設，釋放京津冀高質量協(xié)同創(chuàng)新發(fā)展新動能

京津冀協(xié)同發(fā)展正處于攻堅克難的關鍵階段，因此亟需釋放協(xié)同創(chuàng)新發(fā)展新動能，提高協(xié)同創(chuàng)新的深度、廣度和效度，驅動京津冀高質量協(xié)同發(fā)展。（1）應充分發(fā)揮雄安新區(qū)創(chuàng)新載體的開放聚合引領作用，加速京津冀三地創(chuàng)新要素共同體建設，深化河北與京津創(chuàng)新融合，補齊河北發(fā)展短板；（2）加快構建多維度創(chuàng)新生態(tài)系統(tǒng)，強化企業(yè)的市場創(chuàng)新主體地位。聚焦京津冀戰(zhàn)略性新興產業(yè)和未來產業(yè)，優(yōu)化區(qū)域內產業(yè)鏈、供應鏈、創(chuàng)新鏈、價值鏈空間布局，加快構建以企業(yè)為主體，產業(yè)龍頭企業(yè)、科技領軍企業(yè)、科技金融服務體系、技術戰(zhàn)略聯(lián)盟為引領的創(chuàng)新生態(tài)系統(tǒng)；（3）充分發(fā)揮北京對天津、河北的創(chuàng)新輻射作用。要注意通過政策引導，暢通創(chuàng)新要素、尤其是高端創(chuàng)新要素的自由流動，聚焦產業(yè)科技創(chuàng)新和轉型發(fā)展需求，在京津冀區(qū)域內形成與產業(yè)需求相匹配的、有梯度的創(chuàng)新要素供給體系，加快構建多元化協(xié)同創(chuàng)新支撐平臺。

4.2 提高政策協(xié)同創(chuàng)新力度，消解京津冀高質量協(xié)同發(fā)展的體制機制障礙

京津冀協(xié)同發(fā)展涉及不同行政區(qū)域，包括眾多利益主體。 “十四五”時期，要更大力氣破除行政管理、資源配置、功能布局等影響協(xié)同發(fā)展的體制機制障礙，建立更靈活、更多維、更深層次的協(xié)同發(fā)展機制，推進新時期更快速度、更高效率、更高質量的協(xié)同發(fā)展。構建 “市場主導＋政府引導”的區(qū)域市場運行機制。城市群功能分工與區(qū)域協(xié)調發(fā)展離不開統(tǒng)一、開放、規(guī)范的共同市場的支撐，要明晰政府和市場的邊界，堅持市場主導、政府引導，政府在公共服務、基礎設施、區(qū)域利益、財政金融等方面做到優(yōu)化和平衡，市場在要素流動、資源配置、產業(yè)鏈和生態(tài)鏈重構中起主導作用，進而實現(xiàn)資源在區(qū)域內無障礙流通且向優(yōu)勢地區(qū)加速集聚；另外，創(chuàng)新多元利益協(xié)調機制。京津冀高質量協(xié)同發(fā)展的核心問題是多主體、多區(qū)域、多目標的利益協(xié)調問題。包括中央政府及其機關部門、北京、天津、河北在內的四方利益主體，在根本利益一致的基礎上，長期發(fā)展目標與短期發(fā)展目標、整體利益與局部利益等層面必然存在分歧與落差。分歧的消解與落差的縮小，需要中央與京津冀三地從頂層設計上確保區(qū)域間利益共享共贏，弱化行政區(qū)間，強化區(qū)域利益整體性，同時借鑒長三角一體化政府合作機制，通過制定利益協(xié)調和互動合作框架，創(chuàng)新跨界管控治理機制和利益協(xié)調機制。

4.3 域內協(xié)調與域外協(xié)調雙輪驅動，構建“域內小循環(huán)”與“跨區(qū)域大循環(huán)”的開放新格局

區(qū)域協(xié)調指數(shù)的持續(xù)加速下滑，極大拉低了京津冀協(xié)調發(fā)展的總體質量。在 “雙循環(huán)”新發(fā)展格局下強化區(qū)域協(xié)調發(fā)展的促動作用，成為 “十四五”京津冀高質量協(xié)同發(fā)展亟待破解的難題。未來京津冀區(qū)域協(xié)調發(fā)展的政策發(fā)力點應放在：（1）三地在既有功能定位和經(jīng)濟布局的基礎上，以都市圈為政策單元，積極構建跨京津冀行政區(qū)劃的大區(qū)域全方位協(xié)作體系，既突出各自發(fā)展特色與優(yōu)勢，又強調域內政策支持的統(tǒng)一性和均等性；（2）積極打造京津冀 “微循環(huán)”政策樞紐。以通州行政副中心和雄安新區(qū)為政策樞紐，在京津冀大區(qū)域內建立 “域內小循環(huán)”功能區(qū)，加大協(xié)調政策和政策工具的投放力度和強度，解決京津冀協(xié)同發(fā)展中的梗阻問題，增強區(qū)域協(xié)調發(fā)展的彈性和韌性；（3）實施 “域內協(xié)調”與 “跨區(qū)域協(xié)調”雙輪驅動策略。在京津冀城市群內部，政策重點在于支持燕山－太行山地區(qū)、首都水源涵養(yǎng)功能區(qū)和生態(tài)環(huán)境支撐區(qū)等特殊類型地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展，以縮小地區(qū)差距、促進相對平衡，進而提高不同區(qū)域單元的協(xié)調程度；跨京津冀城市群尺度上，要充分發(fā)揮首都科技中心與國際交流中心的獨特優(yōu)勢，暢通與長三角、粵港澳、東北地區(qū)的要素流通，同時強化與其他世界級城市群的交流合作，實現(xiàn)資本、技術、數(shù)據(jù)、信息等 “跨區(qū)域大循環(huán)”，最終形成 “域內小循環(huán)”與 “跨區(qū)域大循環(huán)”相互支撐的開放新格局。