政府規制在江蘇省幼兒體育培訓機構治理中存在的問題及原因分析

馬崗峰 田國祥 呂廣霞 郁超然

(徐州幼兒師范高等專科學校體育系 江蘇徐州 221000)

2015年，國家體育總局“十三五”規劃宣布，計劃到2020年，全國體育產業總規模超過3萬億元，體育培訓行業總規模將達2000 億元，體育培訓行業逐漸發展壯大，幼兒體育培訓機構開始應運而生。2020年6月，體育總局、教育部等八部門聯合印發了《關于促進和規范社會體育俱樂部發展的意見》，該意見從多個角度闡述了對社會體育俱樂部的支持，并且針對目前社會體育培訓機構存在的問題提出了相關規范，強化政府監督管理。雖然國家在校外體育培訓機構治理方面出臺了多項規定，不斷打出“重拳”和“組合拳”，下大力氣治理體育培訓機構，政府規制的效果越來越好，但是隨著各種因素的制約，良好的政策不能完全落地，執行力也受到制約，方法和手段適應不了新形勢的變化等，各種亂象不斷呈現。所以，只有究其真正的原因，才能確保幼兒體育培訓市場的穩定、有序和安全。

1 研究對象和方法

1.1 研究對象

該文以江蘇省幼兒體育培訓機構和監管部門作為研究對象，主要調查了政府監管部門在監管過程中存在的問題。

1.2 研究方法

1.2.1 調查法

對具有代表性的30 家幼兒體育培訓機構、家長、監管部門工作人員進行問卷調查和訪談，涉及各個運動項目，得到單位規模、政府管理、運營機制、教學模式和內容、受教育者反饋等方面真實的資料，并進行分析。

1.2.2 數理統計法

該文所有問卷調查結果均運用Excel 進行數據錄入、整理和圖表制作，確保該文所用數據的科學、可靠。

2 結果與分析

2.1 江蘇省幼兒體育培訓機構政府規制的現狀及問題

2.1.1 機構接受的政策宣傳效應較低，國家政策不能完全落地

對于幼兒體育培訓機構管理者來說，學懂、弄通相關校外培訓的法律法規和規定是工作前提，從而不違反政府規制的要求。圖1 顯示，很了解相關規制的法律法規的只占到20%，完全不了解的占到13.33%，可以看出只有1/5的幼兒體育培訓機構知曉相關規定，只有知曉才有可能去遵守，對于66.67%的半知半解的機構來說，極大概率會出現違規行為。

圖1 培訓機構對管理方面相關法律法規的知曉率

對于政府的相關管理部門來說，向轄區內培訓機構傳達上級通知和政策是首要任務。同時，政府相關部門要采取座談會、通報會、學習研討會等形式對機構負責人進行思想教育，只有占據了思想高地，才能引起重視［1］。

2.1.2 監管部門權責關系雜亂，沒有發揮最大效用

每一個幼兒體育培訓機構都不是獨立存在，它和監管部門形成了“發展共同體”，形成了相互制約和促進的關系網絡。政府對機構的有效監管需要各個部門各負其責、通力合作，形成統一認識，才能有助于問題的解決。調查顯示（見圖2），86.67%的機構與體育部門打過交道，80%的機構與教育部門打過交道，60%的機構與工商行政管理部門打過交道，說明幼兒體育培訓機構要想正常發展，首先要和監管部門密切聯系，嚴格遵守各項規定，這是基礎工作。目前來看，培訓機構主要和教育、體育、工商行政管理、民政、司法公安等部門接觸較多，如此多的部門同一時期內都下達規定或通知，對于機構來說也是應接不暇。如果只有一個部門統籌監管，從人力、監管力度等方面考慮，監管效果也是不高的。

圖2 幼兒體育培訓機構接觸的監管部門

對于是一個部門統籌監管合理，還是多個部門監管合理的問題，目前從實際情況來看，如果一個機構出現違規或違法現象，家長首先找的就是公安部門，然后是各個部門進行舉報，最終形成“踢皮球”的局面，這也是現實中常見的情況。對一個組織來說，管理者的數量與管理質量存在一種倒U 型曲線的關系，管理者數量太少、太多都會帶來管理質量的困境［2］。規制主體權責關系的確定，對于問題解決起到直接的作用，明確監管部門的主體責任，形成工作合力，才能發揮最大效用。

2.1.3 機構被監督的頻次和力度不夠，助長機構“隨意發展”

政府規制是促進幼兒體育培訓機構良性發展的重要手段，定期監督和檢查是政府相關部門的正常工作。經過調查（見圖3），60%的幼兒體育培訓機構多次接受過政府相關部門的監督和檢查，有過監督，但次數不多，時間隨意占到26.67%，也有13.33%的機構沒有被監督過，說明政府對這些機構的管理還未全覆蓋，監督缺失也許會助長不正之風的形成，對提升政府公信力方面產生副作用。

圖3 政府監管情況

2.1.4 機構被監管的手段缺乏創新，靈活性不高

行政處罰是監管部門行使的最常見的手段［3］。如遇培訓機構無證無照經營、價格欺詐、虛假宣傳、不正當教學等情況，在不違反法律的情況下，監管部門將給予行政處罰，以正視聽。對江蘇省30家幼兒體育培訓機構調查顯示（見圖4），6.67%的機構被處罰過，93.33%的機構從來沒有被處罰過，至于更嚴重的吊銷證照、停業整頓、追究責任等處罰措施沒有出現過。從數據上看，大部分幼兒體育培訓機構是規范運營，沒有觸碰到規定的“底線”，對于這類市場的良性運行起到了基礎性作用。然而，現實中經常看到網上出現“培訓機構不規范經營”的新聞，不管是個例問題，還是廣泛性問題，建議監管部門采取定期與不定期相結合的方法，每年年底進行年終考核，平時檢查和年終考核相結合，得出最終考核結果，合格者可以繼續辦學，基本合格者立即整改，不合格者限期整改，甚至停止辦學。嚴厲的措施、高昂的代價，才能促使幼兒體育培訓機構在思想上重視起來，自身實力才能不斷提升。

圖4 政府相關監管部門監管方法與比例

可以看出，相比十年前，政府針對青少年校外體育培訓機構的監督管理辦法和舉措依舊沒有顯著的進步和改觀，手段依然是處罰金、停業整頓、吊銷證照、追究責任等，當然這些手段依舊發揮著重要的約束作用［4］。機構會重點關注“紅線”和“底線”，較輕程度的監管手段已經不能發揮實效，如處罰金，“能用金錢解決的問題都不是問題”，這句話正好影射了這一現實。所以，“關口前移”，總結出多樣化、創新的監管手段，既讓機構記住了教訓，又能體現出政府服務的公信力和威信力，同時也能促進當地本行業的良性發展。

2.2 政府規制在江蘇省幼兒體育培訓機構發展中存在問題的原因分析

2.2.1 功能性錯配，主動性和服務意識不強

幼兒體育培訓機構的監管部門，主要涉及工商行政執法、教育、體育、民政、公安等部門，齊抓共管是他們的工作方法。對于國家機關單位獨自或聯合下發的各項文件和規定，及時且準確地下達到各個培訓機構，應該是基礎工作。雖然現在是網絡時代，信息四通八達，中央下發的規定，也許有的機構能夠看到，有的看不到，這就需要政府的監管部門主動去宣傳和講解，將利與弊講清講透，最大限度地降低機構違反規定的風險［5］。另外，政府還欠缺服務意識，不能一味地以行政命令的形式開展工作，“共同體”意識還是不強。治理的目標是使之更好地發展，為經濟社會作出貢獻，而不是減弱或消失，治理能力的欠缺導致固有的治理體系存在漏洞。

各監管部門之間功能性錯配是治理效果不高的一個重要原因。雖然監管部門眾多，但各責任主體之間沒有形成有機的配合與合力，存在孤島效應與九龍治水的問題。與此同時，地方對于中央下發的各項任務缺乏應有的激勵，只有硬指標下的任務要求。這種工作機制導致了幼兒體育培訓機構規制上的失衡問題，勢必造成培訓機構和監管部門之間的對立與避責態度。這種功能性錯配的邏輯根源，最終導致各級部門機構，長期處于人浮于事、執法懸置、人員不足、力量有限的矛盾狀況下［6］。

2.2.2 作為監管責任主體的政府治理能力存在系統性缺失

作為監管責任主體，治理能力的系統性缺失是造成目前幼兒體育培訓機構政府規制困境的重要原因。隨著新時代幼兒體育培訓機構不斷出現的新問題、新挑戰，以往的治理手段和方法已經不能順應潮流。政府作為單一的治理主體，自身的治理能力對于整個治理過程的重要性不言而喻。但分析發現，其治理能力與治理地位嚴重不匹配，治理能力的建設滯后于或者遲滯于政府的行政責任與治理責任演化和擴張的速率［7］。越來越精細化的工作要求促使政府在治理方法和手段上不斷更新，缺少科學化、信息化、技術性的手段，勢必會造成“做了很多工作，但收效甚微”的局面，單一的行政命令已經不能滿足治理能力提升的要求。所以，作為幼兒體育培訓機構的監管責任主體，應該不斷革新和提升自己的治理能力，以面對不斷發展和變化的形勢。

2.2.3 學習勁頭不足，墨守成規意識嚴重

在治理方法和手段上，政府監管部門墨守成規的現象較為嚴重。新形勢、新變化、新要求對監管部門提出了不斷學習的要求，不去研究監管對象，如何“對癥下藥”？不去學習先進的監管理念和方法，如何應對新問題？作為從業主體的幼兒體育培訓機構，其本質不同于成人或青少年體育培訓機構，它有其獨特的教育教學文化和運轉機制，監管部門拿著監管其他類體育培訓機構的方法去監管幼體機構，肯定會存在效果偏差，分門別類地監管才能取得預期的效果。因此，政府應多組織工作人員認真學習各項公共管理理論和行政執法理論，研究幼兒體育培訓機構的特點，討論監管方法和手段，切實提升治理能力。

3 結語

目前，我國的幼兒體育培訓機構的數量呈遞進式增長，體育市場占有率和老百姓的關注度逐年升高，政府作為治理責任主體，要像“衛士”一樣守護著體育培訓市場，確保市場穩定、安全、可持續發展，身上的擔子比較重。因此，面對當前政府監管部門宣傳工作不到位、監管部門權責關系雜亂、監督頻次和力度不夠、政府監管手段缺乏創新等問題，精確分析各種緣由及矛盾所在，結合科學的市場規制理論，總結出在幼兒體育培訓機構方面、家長思想意識方面、政府法治化監管方面、幼兒園等方面的對策和建議，將是筆者下一步認真考慮的問題。當然，目前關于幼兒體育培訓機構方面的法規或法律依然空白，加快立法進程，讓地方監管部門有法可依、有據可查，切實加快法治化進程，為構建一個安全、健康、有序的幼兒體育培訓市場而共同努力。