農業水價綜合改革項目建設及管護投入機制創新研究

歐陽光輝

摘要：農業水價綜合改革作為一項復雜的系統工程，涉及資金投入、設施配備、運行維護、機制建設等多個層面，需要綜合配套、協同推進才能發揮整體效益，任何一個短板的存在都將對整個改革進程產生制約。本文以湖南省為例，分析農業水價綜合改革中存在的突出困難和問題，從投入保障方面入手，提出要按照“分類實施、權責對稱、上下聯動、形成合力”的思路，探索建立多環節、全鏈條覆蓋的項目建設及管護投入保障機制，以期為全面推動農業水價綜合改革順利實施提供參考借鑒。

關鍵詞：農業水價綜合改革 項目建設投入機制

水是最寶貴的自然資源。隨著經濟社會發展，水資源對人口、城市和產業發展以及農業生產的剛性約束日益增強。農業是用水大戶，也是節水潛力所在。為促進農業節水增效，有效落實習近平總書記關于“節水優先、空間均衡、系統治理、兩手發力”的新時代治水思路，2016年以來，黨中央、國務院部署推動了農業水價綜合改革工作。農業水價綜合改革作為一項復雜的系統工程，涉及資金投入、設施配備、運行維護、機制建設等多個層面，需要綜合配套、協同推進才能發揮整體效益，任何一個短板的存在都將對整個改革進程產生制約。研究分析改革實施過程中存在的突出問題，提出有針對性的政策措施，著力補齊短板和弱項，對下一步加快推進改革具有重要意義。

一、農業水價綜合改革問題分析

2016年，國務院辦公廳印發《關于推進農業水價綜合改革的意見》（國辦發〔2016〕2號），要求從2016年到2025年，用10年時間，在有效灌溉面積90%范圍內，完成農業水價綜合改革。具體內容包括：建立健全并落實農業水價形成機制、工程建設和管護機制、精準補貼和節水獎勵機制、終端用水管理機制，促進農業用水方式由粗放式向集約化轉變，實現農田水利工程良性運行、農業節水減排和節水增效等目標。

根據上述要求，中央四部委核定湖南省農業水價綜合改革實施面積為4107萬畝。近年來，湖南省將農業水價綜合改革作為重點改革任務積極推進，各級各部門做了大量工作，取得了初步成效。截至2021年底，湖南省共完成改革實施面積1395萬畝，總體進度為34%，進展相對滯后。分析進展滯后的原因，既有主觀上前期推動改革不夠積極的因素，也有客觀上投入不足，相關基礎設施建設欠缺等問題。

湖南省屬南方豐水地區，農民付費用水的理念難以培植，各地推動改革的積極性不高。加上地方財政困難，資金保障不足，基礎設施建設滯后，很多大中型灌區的干支渠和田間地頭的斗農毛渠系，年久失修，維護不到位，堵塞或滲漏嚴重，成為制約改革進程的重要短板。據統計，全省大中型灌區骨干支渠約5.8萬公里，完好長度約3.1萬公里，渠道完好率僅53%，由此衍生出用水浪費、計量困難等諸多問題，進而影響到用水管理、節水獎勵等機制的落實。事實上，農業水價綜合改革中涉及的用水管理等四項機制之間存在著互融互促、共榮共生的關系，某項機制健全與否關系到其他三項機制的作用能否正常發揮，反過來其自身又受到其他三項機制建設情況的影響和制約，進而決定著農業水價綜合改革的整體進程。而相關機制的建立健全和協同運轉，均建立在完善的農田水利基礎設施之上。基礎設施建設的完善與否，其核心和關鍵無疑是資金投入保障問題。可以預見，改革中后期面臨的將是更加難啃的硬骨頭。2022年至2025年，全省還面臨2712萬畝的改革任務需要完成，時間緊、任務重，亟需多方共同發力，全面加快推進，解決資金投入保障問題已成為推進農業水價綜合改革的首要前提和基礎。

二、創新投入保障機制的總體思路

為解決農業水價綜合改革資金量少且分散的問題，近年來，湖南省財政圍繞完成改革的目標任務，積極整合發改、水利、農業等部門投入農業農村的項目資金，將農業水價綜合改革工作與高效節水灌溉、大中型灌區節水改造、高標準農田建設、農業綜合開發等項目同步推進，加強水利工程建設和基本農田建設，為農業水價綜合改革夯實了基礎。由于各級財政較為困難以及機制創新方面的不足，各地投入嚴重依賴省以上的財政資金，社會資本和基層其他來源的資金投入嚴重不足，資金保障程度遠低于改革的總需求。

針對這一問題和現實困難，考慮到農業水價綜合改革是一項系統工程，涉及干支渠供水、田間配水、渠道維護、機制建設等各個環節，有必要探索建立全鏈條、全范圍覆蓋的項目建設及管護投入保障機制。根據調研情況分析，我們認為應按照“分類實施、權責對稱、上下聯動、形成合力”的思路，分別探索適宜的投入保障機制。一是引入國企管上游。對于上游環節的大中型灌區工程建設和管護，資金需求大，財政投入缺口明顯，可按照“政府引導、企業主體、市場運作”的原則，探索建立國企參與的投融資機制，由國企統一融資、統籌規劃設計、統一建設實施。二是縣鄉村管下游。對于下游環節的田間水利工程及管護（含高標準農田項目、現代農業產業園項目等），應壓實地方責任，由村組、農民用水合作組織和新型農業經營主體等，通過適當收取水費和財政精準補貼籌集資金，對管轄范圍內農田水利設施進行日常管理、維修養護。各地因地制宜落實縣級投入和管護責任，中央和省級依托相關項目資金予以支持。

三、創新投入保障機制的對策建議

根據上述思路，結合前期開展的工作情況，湖南省農業水價綜合改革可區分工程建設、計量設施、運行管護三個方面進行分類推進，并相應明確其投入保障機制。

（一）明確任務及分工，分類推進改革

1.工程建設方面。對于大中型灌區工程涉及有效灌溉面積2474萬畝部分，根據職責分工，明確由水利主管部門負責大中型灌區骨干工程建設。“十四五”期間已報水利部擬開展106處大中型灌區續建配套及現代化改造項目，可覆蓋900萬畝設計灌溉面積，測算投資規模為1000元/畝，中央補助比例為40%。對于農田水利項目，根據職責分工，明確由農業農村部門負責高標準農田、高效節水灌溉、國家現代農業產業園等農田水利項目建設。每年投資約73億元，可支持建設460萬畝高標準農田。62896033-FF82-409B-AF04-75E9415F8DF6

2.計量設施方面。對于大中型灌區工程的存量部分，2016至2021年，全省已完成大中型灌區計量設施配備工作的面積約為317萬畝，未完成計量設施配備的面積約為2157萬畝（覆蓋約70%下游環節的高標準農田），預計需建設計量設施5.25萬處；增量部分，2022-2025年的新增大中型灌區工程，由建設單位同步配套計量設施，計量設施與主體工程“同步設計、同步施工、同步驗收”。對于農田水利項目的存量部分，全省已完成高標準農田建設3593萬畝，其中已同步配備計量設施364萬畝（含高效節水灌溉項目），其余3229萬畝中納入改革范圍的需補充配備計量設施；增量部分，2022-2025年新建高標準農田、高效節水灌溉、國家現代農業產業園等農田水利項目，由農業農村部門同步配套計量設施，計量設施須與主體工程“同步設計、同步施工、同步驗收”。

3.運行管護方面。對于大中型灌區工程，通過創新投融資方式引進國有企業，成立特殊目的公司開展工程建設和運行管護，或由特殊目的公司委托灌區管理單位進行管護。對于農田水利工程，通過推進產權制度改革，將農田水利設施使用權、管理權落實到村組、農民用水合作組織和新型農業經營主體等，由農民、農村集體經濟組織、農民用水合作組織、新型農業經營主體等自主管護，也可采取“以大帶小，小小聯合”等方式實現專業化物業式管理。鼓勵通過政府購買服務、委托經營等方式，引進專業化社會化服務隊伍等承擔農田水利工程管理和維護。

（二）拓展籌資來源，多渠道籌措資金

農業水價綜合改革資金投入大，除需積極爭取國家支持、整合省級相關主管部門專項資金外，還需加大市縣投入力度，大力引入社會資本參與，多渠道籌措資金。

1.財政資金。一是中央和省級財政投入的高標準農田、高效節水灌溉、現代農業產業園等項目建設資金和計量設施配置資金；二是為引進社會資本承擔大中型灌區建設，通過中央和省級財政投入國有企業的產業引導基金和項目資本金；三是縣市財政對農業用水實際執行水價達不到運行成本水價的差額部分給予的精準補貼，以及縣市財政對農業用水主體定額內節約部分給予的獎勵。

2.社會資本。對有供水、發電等經營收益的水利工程，支持社會資本采取股權合作、特許經營、政府與社會資本合作等方式參與水利工程建設運行。如大中型灌區工程，可考慮將“十四五”期間的106個灌區續建配套、灌區計量設施配置及運行維護打包為一個項目包，由國企統一投融資、統籌規劃設計、統一建設實施，通過政府投入的產業引導基金，撬動和吸引部分其他社會資本，并以項目未來收益權質押向金融機構申請低息貸款。

3.其他資金。對已完成農田水利設施產權制度改革，將農田水利設施使用權、管理權落實到村組、農民用水合作組織和新型農業經營主體等，由其通過收取水費、接受捐贈、爭取政府獎勵等方式籌集資金，對管轄范圍內農田水利設施進行日常管理、維修養護。

（三）明確政策方向，探索具體投入方案

對已建成的高標準農田存量面積及“十四五”增量任務，涉及的農田水利工程建設及管護的資金需求，由各地因地制宜落實投入和管護責任；對已納入“十四五”建設規劃的大中型灌區工程建設，可按照“政府引導、企業主體、市場運作”的原則探索建立國企參與的投融資機制。

1.農田水利計量設施配備。對于高標準農田、高效節水灌溉、現代農業產業園等農田水利項目，未配置計量設施的存量部分，可通過省級預算內水利基建投入補助和市縣配套投入，由省農業、發改部門按照一定的標準和要求指導各市縣分年度實施；對增量部分，由農業農村部門按照項目實施計劃，統籌財政專項資金，分年實施。鼓勵市縣選擇量水槽、量水堰、量水標尺等經濟適用的設施，利用可起到量水作用的水工建筑物或“以電折水”、移動計量等方式開展計量工作，有條件的地區可以運用信息化管理手段，實現精確計量。

2.農田水利工程管護。農田水利工程項目建成后，應及時完成產權登記管理和移交，將農田水利設施使用權、管理權落實到村組、農民用水合作組織和新型農業經營主體。鄉鎮、村組、農民用水合作組織和新型農業經營主體等負責其他農田水利設施管理，及時完成農田水利設施產權制度改革，負責對管轄范圍內農田水利設施進行日常管理、維修養護以及水價執行等工作。省財政根據各地工作開展情況，分年度進行適當補助。縣市財政建立農業用水精準補貼和節水獎勵機制，對農業用水實際執行價達不到運行成本價的差額部分給予精準補貼，對農業用水主體定額內節約部分給予獎勵。鼓勵現代農業產業園、種植大戶、農民合作社等參與后期工程管護，獲取正常利潤，建立長效機制。

3.大中型灌區工程建設及管護。“十四五”期間，湖南省大中型灌區工程估算總投資為115億元（含計量設施配置），預計中央財政可補貼36億元；全省籌資需求約為79億元，具體包括省以下配套資金約54億元、灌區信息管理平臺建設4億元、渠道計量設施建設15億元（5.25萬處，約2.86萬元/處），建設期利息6億元。可探索引進國有企業解決79億籌資問題。有兩種方案可供選擇：一是采取PPP模式；二是采取ABO模式。

關于PPP模式，可報政府批準以PPP模式啟動項目，并指定水利主管部門為項目實施機構，項目實施機構按PPP模式組織“兩評一案”及社會資本方招標，項目回報模式為可行性缺口補助，省市財政分別將可行性缺口補助整體納入政府中長期預算。

省屬國企牽頭組成聯合體參與該PPP項目投標并組建SPV公司（Special Purpose Vehicle），負責項目籌資、設計、建設、運營、移交，以水費收入及經績效考核后的政府可行性缺口補助還本付息，支持運營。

關于ABO模式（省級項目法人ABO[ABO指授權（Authorize）、建設（Build）、運營（Operate）；]+區域二級法人特許經營權運營模式），可報政府批準以ABO模式啟動項目，并指定水利主管部門作為項目實施機構，授權省屬國企成立SPV公司實施該項目。SPV公司以設計施工總承包形式承擔項目籌資、設計、建設、運營，并向灌區管理機構（區域二級法人）銷售灌溉用水，以收取的灌溉水費及各級財政的精準補貼還本付息。

下一步，還需要對上述兩種模式進行具體細化和比較研究，做好前期可行性、合規性分析，明確相應的融資方案、還款來源、保障措施等內容，并選取最優方案予以實施，以確保改革措施合理合規、切合實際、見到實效。

（作者單位：湖南省財政廳農業處）責任編輯：欣文62896033-FF82-409B-AF04-75E9415F8DF6