基于平衡記分卡的政府預(yù)算績效管理機制研究

張燕紅(仰恩大學管理學院)

國務(wù)院在2018年9月正式出臺了關(guān)于全面實施預(yù)算績效管理的意見，這也是我國現(xiàn)代財政制度發(fā)展歷程中的一個重要標志。政府績效管理逐漸成為專家學者開展研究的熱門方向。平衡記分卡屬于績效管理的工具之一，其側(cè)重于對多重目標加以平衡和協(xié)調(diào)，可使政府預(yù)算績效管理科學有效。

一、平衡記分卡簡介

在二十世紀九十年代，歐美地區(qū)的一些專家學者認為傳統(tǒng)的財務(wù)作為單一的衡量指標，用以評價企業(yè)經(jīng)營績效的方式對企業(yè)的發(fā)展造成了一定阻礙。一些專家學者和實務(wù)界開始對平衡財務(wù)和非財務(wù)指標綜合績效評價方式開展研究。這當中，有著典型代表性的就是平衡記分卡績效評價方式。

平衡記分卡改變了傳統(tǒng)的績效評價單一地使用財務(wù)指標的局限性。其基于傳統(tǒng)財務(wù)評價指標，并且涉及到客戶、內(nèi)部流程環(huán)節(jié)、學習和發(fā)展等多個重要維度績效。實現(xiàn)了內(nèi)外部衡量的平衡、成效與執(zhí)行動因的平衡、定量和定性衡量的平衡、短期與長期目標的平衡。平衡記分卡有關(guān)理論的框架結(jié)構(gòu)具體可見圖1。

圖1 平衡記分卡理論框架圖

平衡記分卡通常分四個維度，第一是財務(wù)維度，即企業(yè)財務(wù)性業(yè)績指標，能反映出企業(yè)戰(zhàn)略制定、實施與執(zhí)行能否給企業(yè)績效帶來提升，股東利益有沒有得到增加，其普遍使用在企業(yè)業(yè)績評價中。第二是客戶維度，平衡記分卡中的客戶指標更加注重于企業(yè)運行與績效的成效，關(guān)注于企業(yè)實現(xiàn)長期發(fā)展，將企業(yè)經(jīng)營戰(zhàn)略變成以客戶與市場為依歸的實際目標。第三是內(nèi)部流程維度，這個過程可以劃分為創(chuàng)新、生產(chǎn)經(jīng)營、售后服務(wù)等細化過程。將這類因素充分考慮，才能確保內(nèi)部實現(xiàn)更好的運行，提升企業(yè)經(jīng)營效益。第四是學習與發(fā)展維度，企業(yè)實現(xiàn)學習與成長，更多是源于三個主要方面，即人員、信息系統(tǒng)、組織結(jié)構(gòu)能力。

二、政府預(yù)算績效管理中實施平衡記分卡的必要性分析

（一）平衡記分卡的戰(zhàn)略性能夠?qū)崿F(xiàn)政府的戰(zhàn)略管理

平衡記分卡更加注重戰(zhàn)略核心，可以把政府戰(zhàn)略轉(zhuǎn)變成具體的行動。績效管理更加突出預(yù)算的本質(zhì)意義，將支出成效作為終極目標。對政府提供的公共產(chǎn)品或服務(wù)的質(zhì)與量及成本投入進行考核，由此確定預(yù)算管理和戰(zhàn)略目標規(guī)劃相關(guān)聯(lián)的預(yù)算模式。

（二）平衡記分卡的平衡性能夠保證政府績效管理中的均衡性

平衡記分卡的核心在于平衡。對應(yīng)的政府績效考核，不但要對經(jīng)濟績效加以考慮，也要對社會績效加以考慮。注重的績效不僅是財報中的數(shù)據(jù)體現(xiàn)，而且是更注重對潛力進行深挖及對市場消費群體的確定，從而實現(xiàn)長遠的效應(yīng)。

（三）平衡記分卡的目的性可以使政府部門更具有方向性

平衡記分卡將戰(zhàn)略作為其關(guān)鍵所在，把組織目標細化進行落實，從組織最高層到部門再到職能層，逐層地進行細化分解，并且轉(zhuǎn)換成指標體系，把相關(guān)的職能責任與組織有關(guān)人員密切關(guān)聯(lián)。就政府而言，分管到位的實證政府行為是效果最為明顯的達成目標的方法論。

三、政府預(yù)算績效管理中實施平衡記分卡的可行性分析

（一）認識到績效管理的重要性

黨的十九大報告中指出，建立全面、規(guī)范透明、標準科學、約束有力的預(yù)算制度，全面實施績效管理，對將來的預(yù)算管理改革指出了具體的方向。國務(wù)院在2018年9月出臺了關(guān)于全面實施預(yù)算績效管理的意見。政府預(yù)算績效管理對政府工作效率與質(zhì)量水平有著明顯的影響，并且事關(guān)政府戰(zhàn)略目標的達成。

（二）擁有良好的信息技術(shù)基礎(chǔ)

近些年，我國各地政府紛紛加大推動辦公自動化的發(fā)展力度，政府工作人員組成一支兼具辦公自動化水平和機關(guān)業(yè)務(wù)能力的工作人員隊伍。政府預(yù)算績效考核擁有著成熟的辦公系統(tǒng)，為政府預(yù)算績效考核管理方面采用平衡記分卡創(chuàng)造了有利條件。

（三）擁有規(guī)范完善的制度

制度建設(shè)為政府預(yù)算績效管理的開展提供了良好的保障，成熟完善的制度能夠促進政府預(yù)算績效管理順利進行。在績效考核的各方面都擁有相關(guān)的法律支撐，所認定的結(jié)果都有其相應(yīng)的依據(jù)，在事后所開展的監(jiān)督具體且有效，相關(guān)的程序環(huán)節(jié)公正、公開透明。

四、政府預(yù)算績效管理中平衡記分卡應(yīng)用策略

（一）基于平衡記分卡的政府預(yù)算績效管理架構(gòu)調(diào)整

首先，要對預(yù)算管理目標強化宣傳推廣，對職工提出的意見進行收集整理，創(chuàng)造較好的預(yù)算績效管理環(huán)境，提高職工參與熱情。其次，安排專業(yè)人員，建立專門人員、專業(yè)水平、專一化的模式。對相關(guān)人員聘用時，用考核的方式確定。再次，形成信息實時溝通機制，促進管理時效。最后，形成具有針對性的獎勵和懲處機制。設(shè)置科學合理的獎勵規(guī)則、具體內(nèi)容及相關(guān)模式，推動創(chuàng)新發(fā)展。

（二）基于平衡記分卡的政府預(yù)算績效管理體系流程調(diào)整

一是明確政府部門所承擔的社會責任，根據(jù)政府部門的發(fā)展期望，緊緊圍繞戰(zhàn)略發(fā)展目標方向，對部門的目標進一步細化，根據(jù)財務(wù)約束對預(yù)算部門的戰(zhàn)略規(guī)劃加以明確。

二是明確部門的有關(guān)戰(zhàn)略目標。對戰(zhàn)略目標具體細化分解，把戰(zhàn)略合理地轉(zhuǎn)化到四個維度中，并對每個維度績效目標加以明確，根據(jù)戰(zhàn)略目標來繪制出戰(zhàn)略地圖。

三是將各維度績效動因和部門制定年度績效計劃有效結(jié)合起來，闡述說明績效目標和有關(guān)的指標情況，并且對期望目標加以明確。

四是明確各個績效目標達成的有關(guān)方案，重點對績效目標實現(xiàn)轉(zhuǎn)化，制定出實際可操作的措施，并且對有關(guān)責任方加以明確。通常所使用的方案有：辦理各種事務(wù)流程圖、各個部門職能責任的介紹書、工作說明、任務(wù)書等。

五是進行部門的績效評價工作，在落實各部門方案的過程中，開展定期的評價工作，對預(yù)算的落實執(zhí)行相關(guān)的績效加以跟蹤分析，并且對績效目標所反映出的態(tài)勢及落實效果加以反饋。

六是對評價結(jié)果做出有效反饋和利用。根據(jù)績效評價結(jié)果科學合理編定下一年度的預(yù)算。管理層反映出的不足，要及時改進完善，對部門的內(nèi)部管理加以健全完善，對人力資源、信息系統(tǒng)、各類業(yè)務(wù)程序加以改良。政府部門把戰(zhàn)略計劃和預(yù)算相關(guān)聯(lián)，為年度的預(yù)算安排建立中長期的總體框架結(jié)構(gòu)，對資源配置進一步優(yōu)化。

（三）基于平衡記分卡的政府預(yù)算績效評價指標體系調(diào)整

1.財務(wù)維度。此維度體現(xiàn)的是政府部門根據(jù)預(yù)算資金，并且依據(jù)資金的管理控制，既對成本實現(xiàn)有效的控制，也為大眾帶來更豐富的價值。我國公共管理部門屬于非盈利性，部門要把財務(wù)維度當做約束的要求。在進行預(yù)算績效評價時，政府要向納稅方負責，對預(yù)算資金有效利用，達到對公共支出成本更加合理地控制，推動預(yù)算資金使用效率得到顯著提升。力爭能夠通過更低的成本辦更多的事情。管理成本所指的是行政工作和績效要消耗的各種成本支出，包含辦公、管理、業(yè)務(wù)等多方面的費用指標。

2.顧客維度。政府部門使用預(yù)算資金是為社會大眾提供公共產(chǎn)品與服務(wù)。企業(yè)與政府服務(wù)群體不同。企業(yè)服務(wù)的主要是目標客戶，會對客戶具有的忠誠度及滿意水平加以考慮。政府服務(wù)的主要是社會大眾，服務(wù)水平更多是反映在行政績效方面。政府行政活動是為能促進大眾生活條件得到改善，大眾才能對政府給予認可。行政管理部門在對業(yè)績衡量點把握方面，通常運用的是目標責任考核制度，包含對業(yè)務(wù)的要求達成、大眾的滿意程度等的業(yè)績效果。

3.內(nèi)部流程維度。內(nèi)部流程的好壞決定了行政管理運行的順利與否。從行政管理部門內(nèi)部制約績效水平因素來看，將部門內(nèi)部運行情況和外部情況、動態(tài)與靜態(tài)評價有效結(jié)合，由此來對行政管理績效進行合理的評價。相關(guān)的指標包含管理的規(guī)范、協(xié)調(diào)、及時性等。

4.學習與發(fā)展維度。隨著環(huán)境發(fā)生明顯變化，行政管理部門要主動對自我進行相應(yīng)的調(diào)整，與環(huán)境變化相適應(yīng)。這種情況下，行政管理部門要打造學習型機關(guān)，在物質(zhì)、人員、信息、文化等各方面和外部環(huán)境建立良好的互動交流，提高學習能力及應(yīng)對變化的能力，推動部門的改革創(chuàng)新與進一步發(fā)展。指標包含人員的學習培訓、信息系統(tǒng)構(gòu)建完善、組織機構(gòu)開展學習等。