消防指導(dǎo)服務(wù)告知制度法律屬性分析

摘 要：從消防指導(dǎo)服務(wù)告知制度文義解釋、法律屬性、缺陷分析等方面，對消防指導(dǎo)服務(wù)告知制度進(jìn)行法理分析，旨在對消防指導(dǎo)服務(wù)制度補(bǔ)正、再規(guī)范。

關(guān)鍵詞：指導(dǎo);屬性;缺陷;規(guī)范

消防監(jiān)督抽查全面實施“雙隨機(jī)、一公開”制度后，消防救援機(jī)構(gòu)對社會單位日常管理逐漸趨于弱化，為了彌補(bǔ)“雙隨機(jī)、一公開”抽查制度的不足，部分消防救援機(jī)構(gòu)設(shè)立了消防指導(dǎo)服務(wù)告知制度，提升消防救援機(jī)構(gòu)對社會單位常態(tài)化管理能力。

一、消防指導(dǎo)服務(wù)告知制度文義解釋

一個法律概念要有其明確內(nèi)涵與外延，概念含糊、屬性不清，所表述的制度必定不具有良好的執(zhí)行力。所謂“指導(dǎo)”是指利用影響力指引他人的一種活動，不能以強(qiáng)迫對方必須執(zhí)行。所謂“服務(wù)”是指履行職務(wù)，為他人做事，并使他人從中受益的一種有償或無償?shù)幕顒印Ｋ^“告知”即把事情告訴他人，使之知道。

綜上，從三個詞的本意分析指導(dǎo)服務(wù)告知制度，“指導(dǎo)”是行為，“服務(wù)”是目的，“告知”是方式。本文側(cè)重于“指導(dǎo)”角度分析消防指導(dǎo)服務(wù)告知制度。

二、消防指導(dǎo)服務(wù)告知制度概述

1.消防指導(dǎo)服務(wù)告知范圍。根據(jù)本地區(qū)火災(zāi)形勢、火災(zāi)特點規(guī)律、專項行動，或者對社會單位提出的火災(zāi)隱患整改需求，自主申請消防安全指導(dǎo)服務(wù)等，消防救援機(jī)構(gòu)可以組織開展消防安全指導(dǎo)服務(wù)工作。

2.消防指導(dǎo)服務(wù)告知對象。指導(dǎo)服務(wù)告知對象是消防法律法規(guī)規(guī)定履行法定職責(zé)的單位或者部門，主要包括具有各級政府行業(yè)管理部門、實施日常消防監(jiān)督檢查和宣傳教育職責(zé)的公安派出所以及履行消防安全主體職責(zé)的社會單位。

3.消防指導(dǎo)服務(wù)告知程序。在指導(dǎo)服務(wù)過程中，對指導(dǎo)服務(wù)內(nèi)容進(jìn)行記錄，對發(fā)現(xiàn)的火災(zāi)隱患或者是較輕違法行為，根據(jù)需要填寫《消防指導(dǎo)服務(wù)告知書》。

三、消防指導(dǎo)服務(wù)告知書屬性分析

從指導(dǎo)服務(wù)告知制度立法目的看，通過設(shè)立軟法手段，提升監(jiān)督管理水平，主要具有三方面的法律屬性。

1.平等協(xié)商性。設(shè)置了消防安全指導(dǎo)服務(wù)意見和被指導(dǎo)服務(wù)單位意見，指導(dǎo)與被指導(dǎo)雙方可以即時表達(dá)意愿，事實上形成了平等協(xié)商的對話平臺，指導(dǎo)行為是自愿選擇的結(jié)果。

2.非強(qiáng)制性。消防救援機(jī)構(gòu)針對特定公民、法人或者其他組織，對負(fù)有履行消防管理職責(zé)的單位或個人給予指導(dǎo)、支持、幫助，公民、法人或者其他組織，可以根據(jù)消防救援機(jī)構(gòu)指導(dǎo)服務(wù)的內(nèi)容作出是否接受或者認(rèn)可的決定，不具有強(qiáng)制或者變相強(qiáng)制屬性。

3.不可訴性。消防救援機(jī)構(gòu)實施的業(yè)務(wù)指導(dǎo)、支持、幫助等行為，督促公民、法人或者其他組織履行職責(zé)。該行為不具有羈束力和強(qiáng)制執(zhí)行力，具有不可訴性。

四、消防指導(dǎo)服務(wù)告知制度瑕疵分析

1.指導(dǎo)服務(wù)不同類型對象，其指導(dǎo)行為性質(zhì)存在差異。對各級政府有關(guān)行業(yè)部門的指導(dǎo)屬于協(xié)助政府有關(guān)部門在各自的職責(zé)范圍內(nèi)做好消防工作，該指導(dǎo)服務(wù)行為不屬于消防救援機(jī)構(gòu)法定職責(zé)，應(yīng)為部門間幫扶、協(xié)作，不具備行政行為性質(zhì);對公安派出所的指導(dǎo)服務(wù)，按照現(xiàn)有規(guī)定屬于消防救援機(jī)構(gòu)履行業(yè)務(wù)指導(dǎo)培訓(xùn)的職責(zé)，是消防救援機(jī)構(gòu)法定職責(zé)，是內(nèi)部業(yè)務(wù)指導(dǎo)培訓(xùn)，不具備行政行為性質(zhì);對負(fù)有履行消防安全主體責(zé)任的機(jī)關(guān)、團(tuán)體、企業(yè)、事業(yè)等單位的指導(dǎo)服務(wù)，是消防救援機(jī)構(gòu)在職權(quán)范圍內(nèi)，為實現(xiàn)所期待的狀態(tài)。以指導(dǎo)、提醒、培訓(xùn)等非強(qiáng)制的措施要求當(dāng)事人作為或者不作為的活動，屬于行政指導(dǎo)行為。指導(dǎo)服務(wù)不同的對象，履行的法律職責(zé)不同，產(chǎn)生的法律責(zé)任也不相同，可能會給執(zhí)法人員帶來不確定的執(zhí)法風(fēng)險。

2.指導(dǎo)服務(wù)對象不同，其指導(dǎo)內(nèi)容完全不相同。對各行業(yè)系統(tǒng)主管部門指導(dǎo)服務(wù)內(nèi)容主要側(cè)重推進(jìn)行業(yè)主管部門落實行業(yè)管理職責(zé);對鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道、社區(qū)指導(dǎo)服務(wù)內(nèi)容主要是推動鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道落實政府責(zé)任，推動社區(qū)落實消防安全群防群治工作;對社會單位指導(dǎo)服務(wù)內(nèi)容主要是推動社會單位落實消防安全主體責(zé)任，提升消防安全管理能力;對公安派出所指導(dǎo)內(nèi)容主要是指導(dǎo)和培訓(xùn)公安派出所日常監(jiān)督檢查、宣傳教育工作業(yè)務(wù)能力。指導(dǎo)服務(wù)不同的對象，其指導(dǎo)的內(nèi)容完全不同，可能會給執(zhí)法人員帶來業(yè)務(wù)能力提升的挑戰(zhàn)。

3.指導(dǎo)服務(wù)中發(fā)現(xiàn)的問題，處理程序不同且操行性不強(qiáng)。在指導(dǎo)服務(wù)過程中，對一般管理能力方面的指導(dǎo)服務(wù)只要在文書中記載，雙方簽字即可。但對指導(dǎo)服務(wù)過程中發(fā)現(xiàn)火災(zāi)隱患和消防違法行為的，應(yīng)向該單位告知發(fā)現(xiàn)的火災(zāi)隱患和消防違法行為，同時應(yīng)按照“雙隨機(jī)一公開”制度中“上級督查核辦”程序，依法處理違法行為或火災(zāi)隱患。該程序設(shè)計可能導(dǎo)致無法實現(xiàn)服務(wù)初衷和損害消防救援機(jī)構(gòu)公信力。

4指導(dǎo)服務(wù)行為與監(jiān)督檢查行為邊界不明、責(zé)任不清。指導(dǎo)單位整改火災(zāi)隱患行為可能是指導(dǎo)上次或者近期監(jiān)督執(zhí)法中責(zé)令改正的問題，也可能是指導(dǎo)本次指導(dǎo)服務(wù)中發(fā)現(xiàn)的火災(zāi)隱患。

五、消防指導(dǎo)服務(wù)告知制度補(bǔ)正完善

本節(jié)從規(guī)范消防執(zhí)法服務(wù)告知文書方面，完善消防執(zhí)法服務(wù)告知制度。按照服務(wù)對象和文書法律屬性，將指導(dǎo)服務(wù)告知書分為兩類。

1.內(nèi)部文書，用于記錄指導(dǎo)服務(wù)行為，證明履行職責(zé)，性質(zhì)為非法律文書，具有不可訴性。根據(jù)是否履行法定職責(zé)，將內(nèi)部文書分為履行法定職責(zé)指導(dǎo)服務(wù)文書和實施非法定職責(zé)指導(dǎo)服務(wù)文書。履行法定職責(zé)類文書主要針對消防救援機(jī)構(gòu)對公安派出所等單位進(jìn)行業(yè)務(wù)服務(wù)指導(dǎo)使用和消防救援機(jī)構(gòu)履行消防法律法規(guī)規(guī)定進(jìn)行消防宣傳教育的職責(zé)時使用;實施非法定職責(zé)類指導(dǎo)服務(wù)文書主要針對消防救援機(jī)構(gòu)指導(dǎo)各級政府、行業(yè)管理和群眾自治組織履行職責(zé)時使用。

2.外部文書，用于指導(dǎo)服務(wù)單位落實主體責(zé)任，性質(zhì)為法律文書，具有行政指導(dǎo)屬性。根據(jù)是否具有強(qiáng)制性，將外部文書分為強(qiáng)制性指導(dǎo)服務(wù)文書和非強(qiáng)制性指導(dǎo)服務(wù)文書。強(qiáng)制性指導(dǎo)服務(wù)文書主要針對消防救援機(jī)構(gòu)對單位實施指導(dǎo)服務(wù)行為中附有強(qiáng)制行為，要求單位按其指導(dǎo)內(nèi)容必須履行義務(wù)的法律文書，行政行為則可能轉(zhuǎn)化為具有可訴性的行政行為;非強(qiáng)制指導(dǎo)服務(wù)文書主要是針對消防救援機(jī)構(gòu)對單位實施指導(dǎo)服務(wù)時提出建議性、商討性的意見，未要求被指導(dǎo)單位履行義務(wù)，不具有強(qiáng)制性，也不具有可訴性。

總之，消防指導(dǎo)服務(wù)告知制度是新設(shè)的工作制度，需要基層執(zhí)法者在工作中不斷的發(fā)現(xiàn)問題，及時的補(bǔ)正和完善。

參考文獻(xiàn)：

[1]陳輝. 行政指導(dǎo)的五種可訴類型分析[N]. 人民法院報，2015-04-15（006）.作者簡介：衛(wèi)元國（1981-），男，遼寧人，碩士研究生，現(xiàn)任吉林省四平市消防救援支隊經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)大隊大隊長、主要從事監(jiān)督執(zhí)法工作。