海南自由貿易港海關稅收征管制度前瞻性研究

林勇 陳建友 黎靈述 郝琳琳 楊剛

摘? ?要：根據相關工作安排，海南自由貿易港應于2023年底前完成封關運作軟硬件準備，2024年完成壓力測試，2025年前封關運作。封關運作后，海南自由貿易港稅賦水平及征管制度將發生較大變革，海關在“一線”“二線”的征稅內容和征稅機制也隨之改變。探索一套與海南自由貿易港相適應的海關稅收征管制度，是海關支持海南自由貿易港建設的重要工作之一。本文根據《海南自由貿易港法》和《中華人民共和國海關法》等法律法規精神，通過比較國際現行可借鑒稅收征管制度、省內主管部門及專家學者對海南自由貿易港稅制改革意見，結合已出臺的海南自由貿易港早期收獲稅收政策，研究提出海南自由貿易港海關稅收征管制度建設的思路。

關鍵詞：海關;海南自由貿易港;稅收征管制度

DOI：10.3969/j.issn.1003-9031.2022.05.001

中圖分類號：F830? ? ? ? ? ? ? ? 文獻標識碼：A? ? ? ?文章編號：1003-9031（2022）05-0003-06

2020年6月1日，黨中央、國務院印發《海南自由貿易港建設總體方案》（以下簡稱《總體方案》），明確了分兩個階段高質量高標準建設海南自由貿易港，促進生產要素跨境自由便利流動。海關作為國家進出境監督管理機關和貫徹落實黨中央各項決策部署的政治機關，需堅持底線思維，在“管得住”前提下，集成創新監管制度，助力海南自由貿易港貿易自由化便利化。

一、海南自由貿易港海關稅收征管制度研究的必要性

海南自由貿易港建設面向國內、國際兩大市場，在落實國內國際“雙循環”重大部署中發揮交匯重要節點作用，為實現貿易自由便利，以“一線放開、二線管住、島內自由”作為自貿港建設基本原則，構建一套以“零關稅、低稅率、簡稅制”為主要特征的有別于內地的特殊稅收制度。換言之，海南自由貿易港內流通的貨物是有別于一般進口貨物物品和國內貨物物品的特殊狀態，在“一線”和“二線”應該如何管理;海關稅收征管制度作為海南自由貿易港“一線”“二線”監管的核心組成部分，如何適應海南自由貿易港封關運作后的貨物物品流動需求，需要進行專門研究調整。

海南自由貿易港海關稅收征管制度的設計，需要結合海南自由貿易港的發展定位，對標國際最高開放水平，充分體現中國特色社會主義自由貿易港的制度特色。一是提升海南自由貿易港國際競爭力，中央明確賦予了海南自貿區（港）發展戰略定位，即建設“三區一中心”，海關稅收征管制度設計要圍繞海南自由貿易港的戰略定位，做到有利于要素高速流通、有利于投資貿易便利化、有利于營商環境優化。二是有效防范重大稅收風險，海南自由貿易港將打造成為連接國內國際 “雙循環”的重要交匯點，要防范進口產品自由貿易港稅收的獨特優勢成為進入內地市場的簡單跳板，造成海南自由貿易港產業空心化和內地稅基受侵蝕風險。三是提升海南自由貿易港海關治理能力，需要貫徹新發展理念，積極探索運用先進科技手段，加強改革的系統集成，改革傳統管理模式，打造在國際上最具競爭力的海關監管體制機制，實現“管得住、放得開、效率高、成本低”，不斷增強進出口企業和廣大人民群眾的獲得感。

二、海南自由貿易港海關稅收征管制度面臨的挑戰

傳統征管模式可滿足海南自由貿易港“一線”作業，但海南自由貿易港封關運作后“二線”管住成為封關運作的重中之重，海關稅收征管制度設計將面臨一系列挑戰。

（一）海南自由貿易港海關征稅時間、空間發生變化

1.貨物貿易方面。根據《總體方案》，境外貨物經由“一線”進入自由貿易港時簡化通關手續，在自由貿易港內自由存儲、展覽、拆散、改裝、重新包裝、整理加工和制造。后續經“二線”進入內地，原則上按進口規定辦理相關手續，照章征收關稅和進口環節稅。從征稅時間來看，由“一線”進境變為“二線”進入內地，需要對貨物進行加工增值比例進行認定以確定是否免征進口關稅。從征稅空間來看，由“一線”進境口岸變為“二線”離港口岸，口岸增多，貨物流動體量變大，監管壓力變大。同時，自由貿易港內貨物自由流通帶來的征稅要素追蹤確定困難，執行不到位將會沖擊到國內市場。

2.行郵物品方面。行郵物品經“二線”進入內地，按規定進行監管，照章征稅。物品征稅同樣面臨著時間和空間的轉變，特別是在個人行李及郵遞物品監管方面，“二線”需海關監管的物品數量將激增，現行對進出境物品的管理規定已不適用，物品的自用、合理數量將被重新界定。

（二）海南自由貿易港簡稅制面臨的挑戰

海南自由貿易港稅收征管以“零關稅、低稅率、簡稅制”為基本原則，“一線”由海關參照現行征管制度實施，對海南自由貿易港征稅商品目錄內商品征稅，變動不大。在“二線”環節按照簡便、低干預和高效的原則設計實施。一是要與簡稅制的稅制銜接管理;二是貨物從海南自由貿易港進入內地，原則上按進口規定辦理相關手續，照章征收關稅和進口環節稅。對鼓勵類產業企業生產的不含進口料件或者含進口料件在海南自由貿易港加工增值超過30%（含）的貨物，經“二線”進入內地免征進口關稅，照章征收進口環節增值稅、消費稅，行郵物品由海南自由貿易港進入內地，按規定進行監管，照章征稅;三是要在征稅環節和流程設計上綜合考量，實現最大便利化。

（三）社會誠信體系建設及應用亟須加強

港澳自由行實行以來，“水客”現象屢禁不絕;離島免稅新政實施后，免稅“套代購”走私屢有發生，其根源在于社會信用體系應用尚不健全。在自由貿易港建設中實現“管得住、放得開、效率高、成本低”，在稅收洼地與國內消費市場筑起有效監管的堤壩，建設更高水平開放型經濟新體制，需要新的消費跟蹤技術手段與社會信用體系的更好結合和良好運轉。

（四）現行稅收征管信息化智能化應用水平有待提升

現階段海關征稅作業和監控管理信息系統與新興計算機技術應用存在脫節，如海關監管數據池沒有全部融通，還存在獨立于大數據系統之外的數據庫;對各個環節數據進行聯合比對研判的技術手段不多，缺乏有效的稅收風險監控分析和預警功能;對大數據和區塊鏈技術如何運用到征稅作業缺乏研究等。需要在征稅作業中加大新興信息技術的使用，避免稅收風險防控不到位造成海南自由貿易港零關稅、低稅率對國家稅收的侵蝕和對國內市場的沖擊。

三、海南自由貿易港海關稅收征管機制構思

海南自由貿易港海關稅收征管機制，既要堅持滿足配套“一負三正”和加工增值政策等海南自由貿易港早期收獲稅收政策，也要銜接封關運作后島內稅制新模式。

（一）“一線”征管方式

海南自由貿易港封關運作后出現“一線”和“二線”征管環節，在“一線”，征稅的時間和空間及征收海關均與目前一致。實施海南自由貿易港進口征稅商品目錄管理，目錄外貨物進入自由貿易港免征進口關稅，由于海南自由貿易港內稅制改革，增值稅、消費稅等流轉環節征收的稅種已簡并為零售環節（退出市場流通）征收的銷售稅，“一線”進口環節征收稅種僅限于關稅，不再征收進口環節增值稅、消費稅。按照研究推進思路，政策惠及范圍基本覆蓋減免稅及當前各項稅收優惠政策，“一線”進口征管重點主要在于把握進口貨物是否屬于征稅商品目錄，防控將目錄內應稅商品申報為目錄外稅號導致的漏稅風險。出口貨物按照現行規定和范圍征收關稅。

（二）“二線”貨物征管方式

鑒于“一線”進口實施征稅商品目錄管理、簡并稅制后海南自由貿易港不再征收增值稅和消費稅等稅種且簡并成的銷售稅率較低、2021年6月10日頒布的《中華人民共和國海南自由貿易港法》第二十九條規定“貨物由內地進入海南自由貿易港，按照國務院有關規定退還已征收的增值稅、消費稅”，三個方面因素使得海南自由貿易港內商品稅負水平將普遍低于內地。一是“一線”實施征稅商品目錄管理，目錄外商品關稅全免;二是簡并稅制實施銷售稅后，海南自由貿易港內不再征收增值稅、消費稅，相應的經“一線”進入海南自由貿易港的境外貨物也不應再征收增值稅消費稅，按“低稅率”原則征收的銷售稅也將低于簡并前的增值稅、消費稅總體稅負水平;三是內地通過“二線”進入自貿港將退還已征收的增值稅、消費稅。為避免對內地市場形成沖擊，海關需對經“二線”進入內地的大部分商品實施征稅管理，且按照《總體方案》該類征管工作由海南自由貿易港內海關承擔，征管的時間、空間、征收海關及征收范圍均發生了明顯變化。時間為貨物及物品進入內地前，空間在海南自由貿易港內，征收海關為海口海關，也就是海口海關在“二線”對進入內地的貨物和物品同時承擔“出”和“入”的管理職責。

根據《總體方案》，海南自由貿易港封關運作后將實行“低稅率，簡稅制”改革，在全島封關運作的同時，依法將現行增值稅、消費稅等多種稅費進行簡并，啟動在貨物和服務零售環節征收銷售稅相關工作，對內地進入海南自由貿易港貨物先行退還增值稅。在此背景下海關征管應考慮如何標記貨物征管屬性避免重復征稅或漏征關稅，有建議提出，從防范稅收流失的目標出發，“二線”應將貨物狀態分為免稅狀態貨物、保稅狀態貨物、混合狀態貨物和受限狀態貨物四種類型分類監管，監管重點在混合狀態貨物①。

借鑒前述觀點，封關運作后海南自由貿易港內貨物可按來源和含稅狀態細分為：一是不含稅貨物。境外經“一線”進入海南自由貿易港的征稅商品目錄外貨物、內地經“二線”進入海南自由貿易港并享受退稅（增值稅、消費稅）貨物、海南島內自產貨物;二是僅含關稅貨物。境外經“一線”進入海南自由貿易港的征稅商品目錄內貨物、部分或全部使用征稅商品目錄內貨物生產的貨物;三是僅含增值稅、消費稅貨物。內地經“二線”進入海南自由貿易港且未完成退稅（增值稅、消費稅）貨物;四是僅含銷售稅貨物（物品）。退出市場流通環節（銷售稅完稅狀態）貨物（物品）;五是由前述2～4類狀態所列中兩種或兩種以上完稅狀態貨物（物品）混合而成，且無法有效區分的貨物。

為確保海南自由貿易港內所有貨物（物品）處于平等的稅賦水平，形成國際產品、內地產品、海南自由貿易港產品充分競爭的環境，構筑有效的海南自由貿易港和內地間的稅收堤壩，降低島內流轉環節和“二線”進入內地環節的行政管理成本，本文認為內地經“二線”進入海南自由貿易港貨物應全部實行退稅（增值稅、消費稅）;重新進入市場流通的含銷售稅貨物（物品）、混合狀態貨物按照商品歸類視同不含稅貨物（“一線”征稅商品目錄外）或含關稅貨物（“一線”征稅商品目錄內），促使市場主體有效分類管理貨物，并使海南自由貿易港內貨物能夠簡化為不含稅貨物、含關稅貨物兩種狀態。

對經“二線”進入內地的不含稅貨物，按照進口征收關稅、增值稅和消費稅，即《總體方案》中明確的，對鼓勵類產業企業生產的不含進口料件或含進口料件在海南自貿港加工增值超過30%（含）的貨物，免征進口關稅，照章征收增值稅和消費稅。

對經“二線”進入內地的含關稅貨物，按照進口征收增值稅和消費稅。其中，對增值稅和消費稅按照國內環節征稅，如對國內環節免于征收增值稅的海南自由貿易港內生產的商品，免于征收增值稅。結合現行征稅管理制度、加工增值政策和海南自由貿易港貨物流轉特點對申報方式、完稅價格、納稅期限、適用稅率、稅款擔保等征稅要素做出符合海南自由貿易港貨物生產流通情況的規定，特別是從海關審價原則出發，區分“一線”“二線”規定貨物的完稅價格構成。對“一線”進口貨物采取“低干預”的審價模式，僅對確定存在價格風險的商品進行精準布控、重點審核，實現“一線”真正放開。重點審核經“二線”進入內地貨物價格，審價原則按照貨物銷售狀態分為三種：在“一線”進入自貿港時有銷售，貨物經“二線”進入內地時也有銷售，如平行進口汽車、進口零部件加工生產成制成品等情況;在“一線”進入自貿港時無銷售，貨物經“二線”進入內地時有銷售，如國外企業將原料進口至自貿港加工為制成品等情況;在“一線”進入海南自貿港時有銷售，貨物經“二線”進入內地時無銷售，如企業購買自用原油存放在自貿港內，再以自身名義經“二線”進口至內地等情況。針對上述三種情況，在現行審價原則不變的基礎上，分為以下三種類型進行處置：若“二線”存在銷售，則以貨物經“二線”進入內地時銷售價格為基準開展審價;若“二線”不存在銷售，則以“一線”進入自貿港價格為基準進行審價;對于自貿港倉儲物流貨物、檢測、展示貨物，若內銷價格包含能單獨列明的保險費、倉儲費和運輸及相關費用，則不計入完稅價格。配套措施方面，一是建立價格風險監控評估體系，加強各部門間的數據共享，織牢織密“數據網”，加強與風險情報部門的溝通聯系，通過數據篩查對比實現風險早發現、早化解;二是出臺相關管理辦法及細則，填補針對自貿港這一海關監管特殊區域海關相關審價規定的空白，為貨物價格審定提供制度保障;三是強化企業信用管理。以“屬地納稅人管理”“企業信用等級管理”為抓手，加大實地核查力度，了解企業真實經營情況，切實營造“守信便利、失信懲戒”的營商氛圍。

（三）“二線”物品征管方式

鑒于島內居民消費品“零關稅”清單政策尚未落地，海南封關運作后現行離島免稅是否繼續執行尚未明晰等情況，從封關運作后離島免稅政策持續保留有利于保持海南吸引力、競爭力，補足旅游購物短板并促進旅游業等服務業發展的角度出發，以有利于政策平穩過渡為前提，封關運作時間節點為參考，對“二線”物品征管，從封關運作前后目標著手，主要思路有兩個。

1.封關運作前目標（2025年前）。按照海南自由貿易港封關運作前開展部分政策壓力測試的、試點實施銷售稅的建設推進思路，考慮測試范圍內部分具備條件的商店試點銷售不含稅商品、征收銷售稅，即離島免稅政策及島內居民消費品“零關稅”政策、簡并稅制后實施的銷售稅政策并行。為保持稅負一致，可基于“便于實施、易于管理、無感切換”原則考慮開展監管。對符合海關監管要求并同海關系統聯網的不含稅商店，可以允許島內消費人員無條件、無限額免稅購買，如需攜帶離島的，實行按次限額管理，超限部分照章征收進境物品進口稅。如需攜帶或郵寄出島的，按現行離島免稅政策享受10萬元年度免稅額度，憑離島信息購物且實施正面清單+年度限額管理，所購免稅品加貼溯源碼并由免稅店統一配送至隔離區提貨或核實旅客離島后郵寄送達。

2.封關運作后目標（2025—2035年）。將銷售不含稅商品的商店逐步推廣到全島范圍內，充分吸收封關運作前物品的征管經驗，結合離島免稅制度運行情況和島內居民日用消費品“零關稅”政策、封關運作后“二線”物品征管運行的特點，依托大數據、物聯網、區塊鏈等逐步成熟的新型信息交互平臺，同步探索設計以個人免稅額度為重點的海南自由貿易港行郵物品征管機制，探索建立全島統一的零售信息平臺，對島內購物旅客零售購物額實施匯總管理，除購物時繳納的銷售稅，采取“一人一碼”的方式，按購物旅客身份分類實施購物限額和離島攜帶物品限額管理，對超額商品按進境物品征稅。對于島內居民、長住海南的島外旅客不限年度購物額度，規定年度攜帶離島商品額度;對短期旅行的島外旅客，實施年度購物限額管理;對年內多次往返內地與自貿港的旅客，列入重點風險旅客加強旅檢查驗征稅;對參與套購倒賣行為旅客，列入灰名單，實施差異化管理。

為保障封關運作后自貿港行郵物品征管平穩有序，上述兩個物品征管目標應綜合相關政策落地實際及相關壓力測試評估情況推進實施，不唯封關運作時間節點進行區分。

（四）銜接海南自由貿易港早期收獲政策

海南自由貿易港封關運作前后和加工增值政策將在較長一段時間內持續運作，海關配套出臺的相關政策文件應納入海南自由貿易港海關稅收征管制度加以優化和指導，持續引導海南自由貿易港相關上下游產業按照《總體方案》要求發展。

目前主要執行的“一負三正”清單涉及的主要依據分別是：《關于海南自由貿易港自用生產設備“零關稅”政策的通知》《海南自由貿易港自用生產設備“零關稅”政策海關實施辦法（試行）》《關于海南自由貿易港交通工具及游艇“零關稅”政策的通知》《海南自由貿易港交通工具及游艇“零關稅”政策海關實施辦法（試行）》及《關于海南自由貿易港原輔料“零關稅”政策的通知》，封關運作后的稅收征管機制將銜接有關規定進行管理。

加工增值政策依據《海關對洋浦保稅港區加工增值貨物內銷稅收征管暫行辦法》進行管理，按加工貿易管理的原料輔料，除法律、法規和現行政策另有規定外，加工增值超過30%（含）的貨物進入內地的，免征進口關稅，照章征收進口環節增值稅、消費稅。加工增值不超過30%，照章征收關稅、進口環節增值稅、消費稅。

（五）強化風險防控和征管信息化建設

一是堅持海關對企業“誠信守法便利、失信違法懲戒”的管理導向，實行企業進出口信用管理制度，建成全國最好、世界接軌的海關信用體系，對于一般信用企業及以上的，享受激勵、優惠措施;對于失信企業要發揮懲戒作用，形成“一處違法、處處受限”的局面;二是加強與稅務、商務、交通、工信、市場監督等部門信息共享，形成自貿港征管風險聯合防控機制，積極參與國際稅收征管合作，強化涉稅情報信息共享在橫向及縱向的應用;三是強化稅收風險分析，重點關注“一線”“二線”商品歸類、規范申報等涉稅要素申報的準確性、規范性，防范不屬于“零關稅”范圍商品瞞報、偽報成“零關稅”商品的風險;四是提高征管信息建設水平，在海南自由貿易港“人流物流資金流”信息系統中，積極融入并運用國家基于新形勢下的新基建戰略成果，結合總署關于屬地納稅人管理應用，探索運用大數據、云計算、人工智能、區塊鏈、物聯網、人臉識別、5G技術。充分利用區塊鏈信息系統開放性、防篡改性、匿名性、去中心化及可追溯性的特點，實現海關在海南自由貿易港內流通環節對貨物、物品的全程追溯，提高稅收風險分析的信息化和準確性，實現嚴密“信息圍網”。

（責任編輯：夏凡）

參考文獻：

[1]郭永泉.海南自由貿易港稅收制度集成創新的重點難點問題及對策建議[J].稅收經濟研究，2021，26（6）.