我國0~3歲嬰幼兒托育服務發展的基本判斷與思路

蔡盈 王萍

【摘要】三孩生育政策的頒布，進一步表明了我國發展0～3歲嬰幼兒托育服務勢在必行。面對新趨勢，首先，本文對托育服務進行本體性的判斷，分析其概念與價值。其次，本文闡述了我國0～3歲嬰幼兒托育服務發展在市場與政府、離家與回家、可獲得性與質量等方面面臨的主要矛盾。最后，本文闡述了我國0～3歲嬰幼兒托育服務發展的思路：以政府為主導，調動市場和社會力量，推動供給側改革；健全家庭主責，提升家庭科學育兒能力；加強師資隊伍建設、教養方案建設，確保教養質量；關注城鄉差異，以社區為依托布局托育機構。

【關鍵詞】0～3歲；嬰幼兒；托育服務

【中圖分類號】G610 【文獻標識碼】A 【文章編號】1005-6017（2022）02-0002-04

【作者簡介】蔡盈（1993-），女，山西臨汾人，蘇州幼兒師范高等專科學校講師，碩士；王萍（1966-），女，河北樂亭人，東北師范大學教育學部教授、博士生導師，博士。

2019年5月，《國務院辦公廳關于促進3歲以下嬰幼兒照護服務發展的指導意見》發布，標志著我國0～3歲嬰幼兒托育服務的發展有了進程規劃，同時也指明了我國0～3歲嬰幼兒托育服務發展的階段目標狀態[1]。2021年7月，《中共中央 國務院關于優化生育政策促進人口長期均衡發展的決定》發布，提出實施三孩生育政策及配套支持措施，進一步說明發展0～3歲嬰幼兒托育服務勢在必行[2]。面對新時期、新變化，我國0～3歲嬰幼兒托育服務發展的現實需求日益凸顯。托育服務關乎經濟、社會、人口發展的大局，良好的托育服務將影響新一代嬰幼兒的發展質量進而對個體、社會與國家產生持久而深遠的影響。因此，發展0～3歲嬰幼兒托育服務，首先需要對其內涵進行明確，厘清發展困惑，從而思考行之有效的發展思路。

一、我國0～3歲嬰幼兒托育服務發展的基本判斷

（一）托育服務的概念

何為托育服務？目前學界已經有了較為一致的認識。托育服務是指家庭正常的嬰幼兒照顧功能不足或嬰幼兒的家庭照顧功能遭到破壞，嬰幼兒必須在一天當中某個時間段離開父母，通過其他人或機構進行替代性照料或照看的機制或制度[3]。因此，在托育服務概念的話語體系中，其含有三種隱喻：其一，托育服務是家庭在照護子代方面功能的延伸。家庭是嬰幼兒的原生環境，也是嬰幼兒接受照護的首要場所。家庭對于嬰幼兒照護的重視，不僅是出于人類保護自身種系的本能，也是其傳承文化、實現自我價值的重要途徑。因此，家庭是嬰幼兒成長與發展的首要基地。作為家庭照顧功能難以得到良好發揮情況下的產物，托育服務具有順位的性質。其二，托育服務對象具有雙重性。雖然托育服務的直接對象是嬰幼兒，但是托育服務是替代家庭對嬰幼兒進行照護。不論是一般性的托育服務，還是臨時喘息式的托育服務，“替代”隱喻著家庭是托育服務的重要對象。其三，托育服務功能具有補償性。托育服務在家庭照顧功能缺失時，能夠滿足嬰幼兒對于照護的需求，補充家庭的空缺。特別是對于處境不利的嬰幼兒，優質的托育服務能起到一定的補償作用，降低出生缺陷或成長環境不利帶來的消極影響。因此，發展托育服務，并不是替代家庭在照料子代方面的責任，其更多是兜底與補充。

（二）托育服務的價值

1. 或將維持“人口紅利”，推動社會經濟、人口等方面的可持續發展

“人口紅利”是指一個國家的勞動年齡人口占總人口比重較大，為經濟發展創造了有利的人口條件，整個國家的經濟呈高儲蓄、高投資和高增長的局面[4]。中國“人口紅利”的最大化時期是在撫養率2013年降到最低點之前達到的，并且于2013年之后迅速消失[5]。面對“人口紅利”可能消失的情況，調整人口政策、釋放人力資源成為當務之急。發展托育服務，恰是應急之需。發展托育服務能夠很好滿足雙薪家庭的需要，把女性從私人育兒領域（兒童照顧）中解放出來，增加勞動力[6]。同時，托育服務的發展也將衍生相關的托育產品，增加就業機會，進一步提高勞動年齡人口的利用率，并有可能吸納65歲以上人口再次成為勞動人口，從而維持“人口紅利”，推動經濟的可持續發展。

與此同時，托育服務的可及性與生育率呈正相關的關系已得到越來越多學者的認可[7]。我國自2016年1月1日起正式實施“全面二孩”政策，引導調節生育率。然而，國家統計局相關數據顯示：2016年中國人口出生率為13.57%，2017年為12.64%，2018年為10.86%[8]。可見，“全面二孩”政策并未帶來明顯的人口持續性增長。當生育政策的轉變并未直接作用于生育率時，需要對其中的中介因素做出思考。托育服務就是重要的中介因素之一。即當“能不能生”不再是影響人民群眾生育意愿和生育行為的首要因素時，“怎么生好、養好”成為重要的影響因素。如有研究者在關于生育二孩意愿的調查中發現，多數被訪者首先考慮的是“誰來照顧”的問題[9]。因而，促進生育政策和相關經濟社會政策配套銜接，發展0～3歲嬰幼兒托育服務，是消解育兒顧慮的重要舉措，對落實我國人口政策，保持我國人力資源稟賦優勢，推動社會人口可持續發展具有重要價值。

2. 促進“人才紅利”的實現，推動個體及社會文化的可持續發展

面對我國“人口紅利”可能趨于消失的局面，“人口紅利”轉為“人才紅利”是關鍵。0～3歲是兒童生命的起始階段，嬰幼兒的身體各系統、機能尚不成熟。這種不成熟的狀態，使得人類具有照顧和保護子代，從而維系種族文化的任務。不論是對家庭照護功能的補充，還是對處境不利家庭的補償，其背后反映的是從古至今未曾改變的對嬰幼兒的慈愛精神以及對人類命運共同體的關注。發展0～3歲嬰幼兒托育服務，保障與提高早期兒童的生命質量，對嬰幼兒的自身發展具有重要的價值，也是促其成才、釋放紅利的關鍵。

值得說明的是，兒童從出生起就開始接受并內化社會文化。不論是家庭還是提供托育服務的機構或個人亦在選擇并傳遞著社會文化，將其從前輩那里繼承來的和自我創造出的文化知識、技能，以及那些維系社會群體生活所必需的倫理道德觀念、行為準則等，傳授給新的一代，從而實現社會文化的可持續發展。托育服務是社會文化傳播的載體，其傳遞、選擇、創造著社會文化，并在這一過程中實現社會文化的可持續發展。

二、我國0～3歲嬰幼兒托育服務發展面臨的主要矛盾

（一）市場與政府

當前我國托育服務最突出的問題為“總量不足”[10]。是政府直接介入，公立化以保證托育服務的公益性，還是完全開放市場準入，擴展托育服務的受眾面？事實上，長期以來，人們形成了政府包辦、托育服務公立化就能保證托育服務公益性的思想。然而，隨著社會經濟文化的發展，人們對于托育服務的需求日益多樣，對公益性的理解也更為深入。雖然政府在保證托育服務為人民服務、以人民群眾的托育需求為出發點和落腳點的主導地位毋庸置疑，但是在托育資源急缺的情況下，人民托育需求量增多且要求個性化時，全權由政府承擔并不符合當前的實際情況。因此，需要在一定程度上引入市場機制，增強托育服務的適用性和靈活性，增加托育服務的活力來進一步完善我國托育服務體系。

值得注意的是，市場資本注入，這只“無形之手”具有不可控性，在一定程度上會將市場風險引入托育服務這樣的“公益產品”或“準公共產品”。如我國某早教機構在資金鏈斷裂的情況下依然在招生，結果導致900多名家長共付200多萬元學費，孩子還沒上幾節課早教機構就關門了。市場的不確定性，使得資本完全注入托育服務后，托育服務的穩定性受到挑戰。此外，過度的資本引入早教市場，勢必引發早教市場的內部競爭，甚至出現以犧牲嬰幼兒發展為代價的“過度逐利”現象。因此，市場資本的注入必然存在前提條件，即政府及相關行政部門前期的審核以及運行過程中的監管。

（二）離家與回家

托育服務發展之初衷在于釋放勞動力，解決嬰幼兒照料人離開家庭投入生產勞動的后顧之憂，具有離家的性質。而同時，托育服務發展過程中又明確指出“兒童監護撫養是父母的法定責任和義務，家庭對嬰幼兒照護負主體責任”[11]，強調回家的重要性。因此，目前既有大量家長希望獲得靈活便捷的托育服務以離開家庭從事社會生產，又有大量成長缺失型嬰幼兒渴望得到父母的照護。

實質上，離家與回家并不是二元對立、非此即彼的關系。離家強調的是為社會發展服務，回家注重的是家庭功能的完善，二者并不沖突。正如社會與家庭并不是對立的兩端一樣，服務社會與回歸家庭也不是對立的。社會發展為家庭運行提供良好的物質基礎，只有社會良性發展，家庭的功能才能正常運轉；而只有家庭和諧幸福，社會發展才能平穩。因此，需要消解二元對立的思維，看到離家與回家之間的聯系。

（三）可獲得性與質量

有學者指出，由于財政資源與優質教育資源有限，面對生育政策轉變所帶來的巨大教育需求壓力，許多地方政府在提高可獲得性與可承受性的過程中往往不得不對質量進行一定的妥協[12]。長期以來，在“質”與“量”的話語體系中，人們已經形成以犧牲一定“質”來換取“量”的思維模式。然而，隨著我國社會的發展，“質”對“量”的這種妥協觀念也在悄然發生變化。不論是生態領域的“綠水青山就是金山銀山”，還是經濟領域的“質量第一、效益優先”，或者是教育領域的“讓每個孩子都能享有公平而有質量的教育”，都在消解著以往先保“量”再保“質”的思想。在0～3歲嬰幼兒托育服務的可獲得性與質量方面，亦是如此。既要提高托育服務的可獲得性，增強供給；同時也要嚴把質量關，維護0～3歲嬰幼兒應有的生存權與發展權，嚴查嚴懲侵害嬰幼兒合法權益的托育機構或個人，增強社會育兒信心。

三、我國0～3歲嬰幼兒托育服務發展的思路

（一）以政府為主導，調動市場和社會力量，推動供給側改革

托育服務應當具有公益性，其發展應使廣大人民群眾受益，而不僅限于社會成員中的少部分。立足于托育服務的公益性，為保障發展的成果為多數人所共享，政府在發展0～3歲嬰幼兒托育服務方面的主導地位不可動搖。具體來說，國家通過出臺相關政策，明晰政府的主導職責，并制訂托育專項發展規劃，有的放矢地推進托育服務的發展；各級地方政府立足于需求，科學測算成本，制訂當地托育服務發展規劃，并明確各級部門職責，落實監管責任；地方各級部門積極聯動，密切協作，確保托育服務發展計劃得以穩步推進。此外，考慮到當下我國無法依靠政府舉辦機構化托育服務來滿足所有家庭的需求[13]，政府應積極鼓勵社會力量、民間資本投資托育服務事業，準許有育兒經驗和資質的主體興辦托育服務機構，甚至是家庭“鄰托”，從而滿足不同群體的托育需求。

（二）健全家庭主責，提升家庭科學育兒能力

家庭是嬰幼兒生命起始的地方，對嬰幼兒的發展有著重要的影響。在家庭中，家長往往針對嬰幼兒個體，有針對性地進行教養。家庭教育將伴隨嬰幼兒的一生，對嬰幼兒的認知發展與個性形成產生持久的影響。不論時代的變革，還是生活格局的變化，關于育兒，家庭始終承擔著主要責任。而兒童的父母、監護人和主要養育人是嬰幼兒生命健康發展的第一責任主體[14]。因此，父母需明晰自身的育兒責任，規劃家庭的生活與發展，科學合理地照料自己的孩子。各地政府可通過健全產假政策、脫產照顧嬰幼兒父母的再就業政策，降低家庭養育嬰幼兒的隱性成本；通過組織社會宣傳、開辦講座、入戶指導等多種方式，提升家庭科學育兒能力；此外，還需做好基本的公共衛生服務、婦幼保健服務等工作，增強家庭育兒的信心。

（三）加強師資隊伍建設、教養方案建設，確保教養質量

托育教師的素質直接影響托育服務的質量。目前，我國關于0～3歲嬰幼兒早期教育的師資要求、薪資待遇等方面尚未有較為明確的規定，教師入職門檻不清晰，職前培養滯后，職后培訓未成體系，多種因素使得教師素質參差不齊，專業認同不高，專業發展受限。因此，加強早期教育師資隊伍建設迫在眉睫。相關職能部門應盡早制訂托育教師準入標準和資格審核制度，明確早期教育教師所應具備的學歷要求、專業知識與專業能力；通過政策闡明早期教育教師的專業地位、薪資待遇標準，增強教師認同感；建立職前培養體系，鼓勵高校設立早期教育專業，并結合早期教育實踐需要制訂人才培養方案；完善職后培養渠道，通過幼教專家引領等方式幫助托育機構內部建立研討制度，促進教師專業發展；積極牽頭，鼓勵機構間定期合作與交流，加強機構與高校的連接。

教養方案亦是教養質量的關鍵影響因素。《國務院辦公廳關于促進3歲以下嬰幼兒照護服務發展的指導意見》的發布為我國托育服務的發展提供了宏觀指引。然而，目前我國托育服務發展的具體操作內容并未明確，市場上的托育服務各行其道、優劣難辨。因此，相關職能部門亟須制訂明確而科學的早期教育教養方案，在具體過程中，可借鑒他國的優秀經驗，結合我國的本土實際，明確0～3歲嬰幼兒早期教育活動的實施原則、嬰幼兒學習與發展的主要目標領域，從而為早期教育相關從業人員提供嬰幼兒學習與發展的理論框架，并最終致力于0～3歲嬰幼兒托育服務教養質量的提升。

（四）關注城鄉差異，以社區為依托布局托育機構

受地理位置、經濟、文化、人口密度等因素的影響，我國托育機構發展存在很大的城鄉差異。以社區為依托布局托育機構、擴充早期教育資源能有效且廣泛地吸收教育、衛生、民政、企事業單位、社會團體、家庭乃至公民個體等多方面力量，形成政府、社會和個人共同參與、相互補充、共同發展的多元社區托育服務體系[15]。因此，依托社區布局托育機構，既可以有效把握各地區差異，增強文化適宜性；又操作便捷，可以有效整合內部資源。在具體實施上，我國可通過成立新的社區嬰幼兒托育中心，提供全日式、半日式、喘息式等多樣化的機構式托育服務，拓寬服務范圍；也可通過完善社區內已有托育服務機構的功能，滿足不同家庭在托育服務時間、內容、形式等方面的需要；還可發展社區內家庭式托育點，允許有育兒經驗的人士為有需求的家庭提供托育服務。

總之，在三孩生育政策背景下，人民群眾愈發關注0～3歲嬰幼兒托育服務的可獲得性、可承受性以及質量。在明確托育服務的概念、價值，發展中面臨的主要矛盾的基礎上，我國各責任主體應擺好位置，理好思路，力爭辦好人民滿意的托育服務。

【參考文獻】

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本文系2020年度教育部人文社會科學研究一般項目“城市小區配套普惠民辦園教育質量保障體系研究”（項目編號：20YJA880052）的階段性研究成果。

通訊作者：王萍，wangp@nenu.edu.cn

（責任編輯 王平平）