城鄉(xiāng)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)經(jīng)濟(jì)成本測算及分析

□文/鐘振強(qiáng) 宋丹兵

（1.仲愷農(nóng)業(yè)工程學(xué)院管理學(xué)院 廣東·廣州；2.湖南農(nóng)業(yè)大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院 湖南·長沙；3.中國人民銀行廣州分行 廣東·廣州）

［提要］隨著人口老齡化日益加劇，城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)一體化背景下城鄉(xiāng)統(tǒng)一的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)將帶來過高的經(jīng)濟(jì)成本壓力。本文從基本養(yǎng)老保險(xiǎn)經(jīng)濟(jì)成本的衡量指標(biāo)角度，利用財(cái)務(wù)分析方法進(jìn)行測算，用數(shù)據(jù)加以佐證：要降低基本養(yǎng)老保險(xiǎn)經(jīng)濟(jì)成本，可以采取分類、分階段有序的延遲退休政策，但控制基本養(yǎng)老保險(xiǎn)退休待遇水平年增長率，以及保證國民經(jīng)濟(jì)適度的、持續(xù)的增長，這些才是長久之策。

一、基本養(yǎng)老保險(xiǎn)經(jīng)濟(jì)成本衡量指標(biāo)

經(jīng)濟(jì)學(xué)家Lawrence Thompson（1998）界定了基本養(yǎng)老保險(xiǎn)經(jīng)濟(jì)成本的概念，并提出用“退休人口基本消費(fèi)額占國民生產(chǎn)總值的比重”來衡量它。這個(gè)衡量方法有其合理性，但考慮到我國國情、數(shù)據(jù)獲取的便利性和指標(biāo)的可操作性，我們可以用以下指標(biāo)來衡量基本養(yǎng)老保險(xiǎn)經(jīng)濟(jì)成本：EC=r×p/GDP。其中，EC表示基本養(yǎng)老保險(xiǎn)經(jīng)濟(jì)成本，r表示法定退休人數(shù)，p表示人均基本養(yǎng)老保險(xiǎn)退休待遇，GDP表示國內(nèi)生產(chǎn)總值。

二、基本養(yǎng)老保險(xiǎn)經(jīng)濟(jì)成本測算及影響因素分析

（一）基本養(yǎng)老保險(xiǎn)經(jīng)濟(jì)成本的測算。根據(jù)前面提出的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)經(jīng)濟(jì)成本衡量指標(biāo)，計(jì)算得到表1的結(jié)果。通過分析表1的數(shù)據(jù)發(fā)現(xiàn)，我國基本養(yǎng)老保險(xiǎn)經(jīng)濟(jì)成本及其影響因素有以下運(yùn)行特征：第一，EC呈現(xiàn)逐年增長的趨勢，從2009年的2.573756%增長到2018年的5.229526%，十年時(shí)間增長超過了1倍。第二，隨著我國基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度在城市和農(nóng)村覆蓋面的不斷擴(kuò)大以及人口結(jié)構(gòu)逐步老齡化，十年來r不斷增加，已經(jīng)從2009年的7，363萬人增長到2018年的27，931萬人，十年時(shí)間增長超過了3.79倍；r與EC同方向增長，但r增幅遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于EC的增幅。第三，2009～2012年，p逐年下降。第四，2013～2018年，隨著2012年國家開始實(shí)施較高退休待遇標(biāo)準(zhǔn)的城鄉(xiāng)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)，p又開始逐年上升，由2013年的9，087.07元上升到2018年的16，856.50元；p年增長率也超過EC年增長率，但與EC同方向增長。第五，GDP每年基本都呈較快增長；除了2012年、2014年、2015年、2016年等4年GDP名義增長率低于EC年增長率外，其余各年GDP名義增長率都高于EC年增長率。（表1）

表1注：（1）此處r不包括達(dá)到退休年齡但沒有參加城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)和“城鄉(xiāng)”基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的人數(shù)。（2）p的絕對額是由全國基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金支出（包括城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金支出和城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金支出）除以r后得出。（3）p、GDP的年增長率都是指名義上的增長率。（4）我國2009年及以前國家實(shí)施農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，2010～2011年國家實(shí)施新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，2012年至今實(shí)施城鄉(xiāng)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，不同制度下的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)有關(guān)規(guī)定不一樣，此表以此為分界線計(jì)算整理“城鄉(xiāng)”基本養(yǎng)老保險(xiǎn)實(shí)際領(lǐng)取待遇人數(shù)和基金支出。（5）*為整理后數(shù)據(jù)：2009年及之前實(shí)行農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)，僅包括農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)有關(guān)數(shù)字；2010～2011年實(shí)行新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)，2011年實(shí)行國家城鎮(zhèn)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)，所以2010年僅包括新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)有關(guān)數(shù)據(jù)，2011年包括新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)和國家城鎮(zhèn)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)等合計(jì)數(shù)；2012年開始實(shí)施國家城鄉(xiāng)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)。（6）**為估計(jì)數(shù)。

表1 中國基本養(yǎng)老保險(xiǎn)經(jīng)濟(jì)成本一覽表

（二）中國基本養(yǎng)老保險(xiǎn)經(jīng)濟(jì)成本變動(dòng)因素分析。通過使用財(cái)務(wù)管理學(xué)中的連環(huán)替代法，計(jì)算得出了中國2009～2018年期間r、p、GDP等因素增減變動(dòng)分別對EC的增減變動(dòng)絕對數(shù)的影響情況。（表2）

表2 r、p、GDP增加變動(dòng)對EC增加變動(dòng)的影響程度一覽表（單位：%）

如表2所示，中國EC年增長絕對額是r、p、GDP變動(dòng)共同作用的結(jié)果，即EC年增長絕對額等于r、p、GDP等因素變動(dòng)對EC影響程度數(shù)字之和。再結(jié)合表1和表2的數(shù)據(jù)進(jìn)行分析發(fā)現(xiàn)：第一，十年間，中國EC年增長絕對額始終大于0，這是因?yàn)槊磕阹、p、GDP等變動(dòng)對EC影響程度數(shù)字之和也始終大于0，進(jìn)而使得EC一直呈上升趨勢。第二，十年間，r始終是增長的，r變動(dòng)對EC變動(dòng)的影響程度也始終是正數(shù)，它起到正效應(yīng)；GDP始終是增長的，GDP變動(dòng)對EC變動(dòng)的影響程度也始終是負(fù)數(shù)，它起到負(fù)效應(yīng)。第三，十年間，p變動(dòng)對EC變動(dòng)的影響程度有增有減。其中，2013～2018年期間，p變動(dòng)對EC變動(dòng)的影響程度也始終是正數(shù)，它起到正效應(yīng)，這是2012年國家開始實(shí)施城鄉(xiāng)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)，其人均支付標(biāo)準(zhǔn)在2013年開始得到較高幅度的提高，p又開始逐年上升，從而引起上述結(jié)果。第四，2016年EC增長絕對額達(dá)到0.523289%，是十年來最大的增幅，主要原因是當(dāng)年p增長率達(dá)到14.88%，也是十年來增長最快的，p變動(dòng)對EC變動(dòng)的影響程度達(dá)到十年來最高值0.642084%，再加上健康、穩(wěn)定的經(jīng)濟(jì)增長和增幅較低的退休人數(shù)，最終使得2016年EC增長絕對額達(dá)到峰值。第五，2010年，EC增長絕對額是十年間最低的，僅有0.035925%，主要原因是當(dāng)年GDP名義增值率達(dá)到18.40%，是十年來最高的，GDP變動(dòng)對EC變動(dòng)的影響程度達(dá)到-0.476245%，盡管r增加對EC變動(dòng)的影響程度有0.630943%，但p變動(dòng)對EC變動(dòng)的影響程度卻是-0.118773%，又抵消了部分r變動(dòng)對EC變動(dòng)的正效應(yīng)。第六，2011年，EC增長絕對額0.129179%，是十年中第二低的數(shù)，雖然2010年實(shí)施新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度導(dǎo)致2011年領(lǐng)取基本養(yǎng)老保險(xiǎn)退休金的農(nóng)村退休者劇增，r的劇增對EC變動(dòng)的影響程度甚至達(dá)到十年來的最高值1.826891%，但極低的農(nóng)村基本養(yǎng)老保險(xiǎn)金待遇水平又使得當(dāng)年p下降-26.91%，p變動(dòng)對EC變動(dòng)的影響程度達(dá)到了-1.193822%，再加上第三高的GDP變動(dòng)對EC變動(dòng)的影響程度-0.503890%，所以最終實(shí)現(xiàn)了2011年較低的EC增長絕對額。

三、城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)一體化背景下中國基本養(yǎng)老保險(xiǎn)經(jīng)濟(jì)成本的估算

根據(jù)有關(guān)數(shù)據(jù)，可以估算出未來30年中國基本養(yǎng)老保險(xiǎn)經(jīng)濟(jì)成本的數(shù)據(jù)，如表3所示。如果維持現(xiàn)行養(yǎng)老保險(xiǎn)政策，即繼續(xù)實(shí)施城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)和城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)等兩種養(yǎng)老保險(xiǎn)制度并存，退休年齡在60歲情況下，EC將從2020年的5.172567%，逐年上升到2050年的32.31109%，2050年EC是2020年的6.2倍。假設(shè)從2020開始實(shí)施城鄉(xiāng)一體化的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，大幅度提高參保農(nóng)民和原參保城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的城鎮(zhèn)居民的退休待遇，并統(tǒng)一為城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇水平，退休年齡在60歲情況下，EC將從2020年的11.26205%，逐年上升到2050年的70.34981%，這將嚴(yán)重超過任何一個(gè)國家的經(jīng)濟(jì)承受能力，也遠(yuǎn)超當(dāng)前經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的高福利國家水平。以歐盟為例，歐盟社會(huì)保障支出水平在世界上是屬于較高的，歐盟及其各國政府和社會(huì)共同投入養(yǎng)老保障支出占GDP比重一般在5%～16%之間，也相當(dāng)于本文所研究的EC。根據(jù)歐盟統(tǒng)計(jì)局公布的數(shù)據(jù)，2014年社會(huì)保障支出總額為40，119.1億歐元，其中養(yǎng)老保障支出占整個(gè)社會(huì)保障支出的比重最大，為40.2%，而養(yǎng)老保障支出占GDP的比重則是11.54%，但歐盟政府層面投入到養(yǎng)老保險(xiǎn)的支出僅占GDP的6.13%；歐盟各國中，養(yǎng)老保障支出占社會(huì)保障支出比重最高的國家是希臘，為55.0%，其養(yǎng)老保障支出占GDP比重為14.3%，而政府投入養(yǎng)老保險(xiǎn)支出占GDP比重則是7.74%。相較于歐盟來說，我國未來基本養(yǎng)老保險(xiǎn)經(jīng)濟(jì)成本是十分高的，因此我們必須考慮在人口老化和城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)一體化趨勢下，基本養(yǎng)老保險(xiǎn)經(jīng)濟(jì)成本日益增高問題，以及什么時(shí)候?qū)嵤┏青l(xiāng)完全一體化的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。（表3）

表3注：（1）P、GDP分別以表1中2018年有關(guān)數(shù)字為基數(shù)和近5年平均名義增長率（13.163%、8.720%）計(jì)算得出；現(xiàn)行養(yǎng)老政策下，p*的2018年基數(shù)直接用表1中16，856.50元；基本養(yǎng)老保險(xiǎn)城鄉(xiāng)一體化下，為維護(hù)城鎮(zhèn)退休者原來生活水平，假設(shè)統(tǒng)一以城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇水平來確定p**的2018年基數(shù)，即城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金支出除以其參保離退休人員數(shù)，結(jié)果為36，701.07元。（2）為簡化計(jì)算，不考慮性別問題。（3）r是根據(jù)有關(guān)文獻(xiàn)整理得出。

表3 中國基本養(yǎng)老保險(xiǎn)經(jīng)濟(jì)成本的預(yù)測結(jié)果一覽表

四、降低基本養(yǎng)老保險(xiǎn)經(jīng)濟(jì)成本政策分析及建議

從前面的衡量指標(biāo)及其影響因素可知，要避免基本養(yǎng)老保險(xiǎn)經(jīng)濟(jì)成本過高，把它控制在合理水平內(nèi)，可供選擇的政策路徑主要有以下三種：

（一）降低退休待遇水平。李秀梅等（2018）認(rèn)為，以保障生存需求為目標(biāo)的基本養(yǎng)老金替代率在23%～37%之間，以保障生活需求為目標(biāo)的基本養(yǎng)老金替代率在47%～53%之間。我國制度設(shè)計(jì)中城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老金的目標(biāo)替代率約為60%。然而，自2005年以來，我國城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇雖然持續(xù)增長，從開始時(shí)年增長10%，到目前年增長5%，退休職工的基本養(yǎng)老金待遇水平增長明顯，但目前養(yǎng)老金替代率僅有40%多。在城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇方面，當(dāng)前待遇水平普遍較低，可以說，基本難以保障退休者的基本生活需求；從替代率的角度進(jìn)行考量，目前城鄉(xiāng)居民的基本養(yǎng)老金替代率僅在5.1%～24.2%之間。所以，從現(xiàn)實(shí)情況來看，我國近期不具備降低城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)和城鄉(xiāng)基本養(yǎng)老險(xiǎn)等兩種退休待遇水平的條件。但是，隨著我國基本養(yǎng)老保險(xiǎn)退休待遇水平的持續(xù)增長和目標(biāo)替代率的實(shí)現(xiàn)，從長期來看，退休待遇水平也可以適度放緩和被適當(dāng)控制。

從表3可知，按照估算，無論是按照當(dāng)前城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)和城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)并行模式，還是實(shí)施城鄉(xiāng)完全一體化的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)模式，我國未來基本養(yǎng)老保險(xiǎn)經(jīng)濟(jì)成本將節(jié)節(jié)攀升，到2050年，不延遲退休年齡EC將在32%～71%之間，延長退休年齡EC也在24%～53%之間，已經(jīng)超過當(dāng)前歐洲經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的高福利國家水平，必將嚴(yán)重超過我國國民經(jīng)濟(jì)的承受能力。究其原因，主要是我國養(yǎng)老金待遇水平年增長率過快，近5年年均增長率達(dá)到13.163%，大大超過GDP年均名義增長率8.720%。此外，以2018年全國城鎮(zhèn)居民為例，城鎮(zhèn)退休者人均基本養(yǎng)老退休金為46，998.89元，為城鎮(zhèn)居民人均消費(fèi)支出26，112.31元的179.99%，一般退休老人基本生活已經(jīng)可以得到較好的保障。

為此，我們認(rèn)為，把退休待遇水平年增長率控制在合理范圍內(nèi)，應(yīng)與國民經(jīng)濟(jì)同步，一般不應(yīng)超過GDP的名義增長率，但對兩種養(yǎng)老保險(xiǎn)制度有區(qū)別對待。一方面城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)退休待遇水平增長率應(yīng)以60%養(yǎng)老金替代率為參照目標(biāo)，在較長時(shí)間內(nèi)（如20年）保持較低的增長率；另一方面城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)應(yīng)先確定一個(gè)能保證基本生活需要的養(yǎng)老金替代率（目標(biāo)可以為47%～53%之間），其退休待遇增長率可以適當(dāng)高于城鎮(zhèn)職工的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)退休待遇增長率，但它也不應(yīng)超過GDP的名義增長率。當(dāng)然，基本養(yǎng)老保險(xiǎn)退休待遇水平應(yīng)該做到保障居民基本生活需要，并實(shí)施動(dòng)態(tài)調(diào)整，具體的確定可以采取支出法：基本養(yǎng)老保險(xiǎn)退休待遇水平＝食品消費(fèi)支出÷恩格爾系數(shù)。

（二）延遲退休政策。當(dāng)前，我國法定退休年齡一般是男性年滿60周歲，女性年滿55周歲。齊傳鈞（2019）指出，我國未來實(shí)施延遲退休政策是必然的。現(xiàn)假定從2020年開始，在不考慮性別情況下，退休年齡統(tǒng)一提高到65歲，在該情景下維持當(dāng)前城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)和城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)并行模式，我國基本養(yǎng)老保險(xiǎn)經(jīng)濟(jì)成本EC將有較大幅度的下降，2020年為3.468662%，2030年為6.84265%，2040年為14.50678%，2050年為24.01409%，在2050年之前還屬于國民經(jīng)濟(jì)可承受范圍內(nèi)，沒有超過歐盟各國政府和社會(huì)共同投入養(yǎng)老支出占GDP比重最高16%的水平。可見，延遲退休對降低當(dāng)前和未來中國EC水平做出了較大貢獻(xiàn)。

但是，延遲退休政策是否能取得預(yù)期效果，還必須考慮以下問題：一是不同性別退休者的退休年齡規(guī)定問題。如果考慮性別，我國政府當(dāng)前和未來法定退休年齡一般都是女性比男性要小，兩者相差5歲，如果把這一因素考慮進(jìn)去，表3預(yù)測用的r數(shù)據(jù)將增加。二是預(yù)期壽命問題。據(jù)國家統(tǒng)計(jì)局公布數(shù)據(jù)，2015年男性平均預(yù)期壽命為73.64歲，女性平均預(yù)期壽命為79.43歲，后者超過前者5歲多，隨著醫(yī)療技術(shù)和人們生活質(zhì)量的不斷提高，我國老人預(yù)期壽命也將不斷提高，這也進(jìn)一步提高未來r的數(shù)量。因此，綜合考慮以上因素，我國通過延遲退休年齡來降低EC的政策將會(huì)打折扣。

當(dāng)然，關(guān)于延遲退休政策的執(zhí)行也需要綜合考慮各種影響，例如物流貨物分揀工作，也警示著延遲退休政策需要考慮現(xiàn)代科技的影響。所以，我們認(rèn)為，延遲退休政策有利于降低中國基本養(yǎng)老保險(xiǎn)經(jīng)濟(jì)成本，但這需要綜合考慮多種因素后，分階段實(shí)施延遲退休政策。

（三）保持經(jīng)濟(jì)持續(xù)、穩(wěn)定、適度增長。經(jīng)濟(jì)增長的確是實(shí)現(xiàn)降低我國基本養(yǎng)老保險(xiǎn)經(jīng)濟(jì)成本的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，是我國人口老齡化趨勢下基本養(yǎng)老保險(xiǎn)經(jīng)濟(jì)成本得以控制的重要保證。我國目前與未來所要做到的就是，保證一個(gè)持續(xù)、穩(wěn)定、適度的GDP增長率，讓GDP增長抵消退休人數(shù)不斷增加、養(yǎng)老待遇水平持續(xù)上升所導(dǎo)致EC過度增加，這才是降低中國基本養(yǎng)老保險(xiǎn)經(jīng)濟(jì)成本的一種長久之策。而我國要實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)持續(xù)、穩(wěn)定、適度的增長，需要從以下幾個(gè)方面著手：一是進(jìn)一步健全法制建設(shè)，提高全體公民的法治意識(shí)，為市場經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展提供良好的制度系統(tǒng)和社會(huì)秩序；二是建立明晰的產(chǎn)權(quán)制度，完善市場機(jī)制；三是不斷提高政府行政效率，發(fā)揮公共財(cái)政的作用，彌補(bǔ)外部效應(yīng)、自然壟斷等市場失效的領(lǐng)域；四是健全金融體制，重點(diǎn)運(yùn)用貨幣政策對國民經(jīng)濟(jì)的調(diào)控作用，穩(wěn)定貨幣供給，減少對經(jīng)濟(jì)的直接干預(yù)，不斷消除影響經(jīng)濟(jì)的不穩(wěn)定因素。

綜上所述，在城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)一體化和人口老化背景下，未來中國基本養(yǎng)老保險(xiǎn)經(jīng)濟(jì)成本不斷攀升是一個(gè)大概率事件，必須未雨綢繆，采取有效手段把EC控制在經(jīng)濟(jì)可承受范圍內(nèi)。通過前面對三種政策的分析，我們提出了幾點(diǎn)結(jié)論性建議：（1）把退休待遇水平年增長率控制在合理范圍內(nèi)，一般不應(yīng)超過GDP的名義增長率，這應(yīng)該成為一種長期政策；（2）全盤考慮后，實(shí)施分類、分階段有序的延遲退休政策；（3）從長期來看，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)持續(xù)、穩(wěn)定、適度的增長是降低我國基本養(yǎng)老經(jīng)濟(jì)成本的最重要方式。