多元主體協同治理下體育賽事安全機制構建研究

奠飛兒

(云南大學體育學院 云南昆明 650000)

2014年，國務院印發《關于加快發展體育產業促進體育消費的若干意見》，明確取消不合理的行政審批事項，取消商業性和群眾性體育賽事活動審批［1］，簡政放權，鼓勵多元主體參與、推動體育產業進一步發展。馬拉松及相關體育賽事市場迎來井噴式發展，賽事舉辦數量翻倍增長，至2019年，共舉辦規模賽事1828場，場均規模3898人。體育賽事市場蓬勃發展，安全監管及責任主體因審批、審查程序的“消失”難以“應付”龐大賽事市場，體育賽事安全事故頻頻發生。2021 年，“甘肅白銀越野賽傷亡事件”并非偶然，而是被體育賽事市場旺盛需求所掩蓋的體育賽事安全治理不完全、不協同、不徹底的問題造成的。在習近平總書記提出的“著力提高防控能力，著力防范化解重大風險，要統籌發展和安全，主動加強協調配合”的指導思想下，2021 年7月5日，體育總局等11部門印發《關于進一步加強體育賽事活動安全監管服務的意見》（以下簡稱《意見》），強調加強賽事監管，統籌發展安全。《意見》明確了多方參與主體，明晰體育賽事安全不止一方責任，同時也為體育賽事安全治理提供了清晰的發展導向，即多元主體參與，重在協同治理。為進一步加強我國體育賽事安全管理工作，預防和減少賽事安全事故，保障參賽人員的生命安全，該文在多元主體協同治理視角下，以文獻資料法、案例分析法、專家訪談法，檢視多方主體在參與體育賽事安全保障環節中的現狀，強調以多元主體協同治理理論構建體育賽事安全機制的邏輯必然性，建立符合我國體育賽事市場發展的體育賽事安全機制，規避賽事風險，促進體育賽事市場安全、長效、健康發展。

1 多元主體參與治理體育賽事安全的實然

1.1 頂層組織取消審批，賽前安全監管一度缺失

2014 年10 月，國務院印發的《關于加快發展體育產業促進體育消費的若干意見》中明確了政府職能的轉變，清理不利于體育產業發展的有關規定，取消不合理的行政審批事項、商業性及群眾性體育賽事活動審批。2015 年，中國田徑協會全面取消對各項路跑賽事的審批，放寬賽事準入條件，簡化準入程序，集中社會各界力量推動馬拉松及相關體育賽事的發展。國內馬拉松及相關體育賽事產業呈井噴式發展。如圖1 所示，2019 年在中國境內（不含香港、澳門、臺灣地區）的所有地域內共舉辦規模賽事1828場，較2018年同比增長15.62%［2］，增長數是2014年的5倍之多。2020年，雖受到新冠肺炎疫情的影響，但在2021 年5 月馬拉松及相關體育賽事舉辦數量已基本恢復達到2019年同期水平。各級賽事舉辦數量龐大，但經中國田徑協會、中國登山協會、各級體育局官方認證的賽事占比卻逐年降低。審批手續被取締，準入條例未出臺，政府組織監管、治理的“灰色地帶”，導致馬拉松及相關體育賽事市場逐步失控。

圖1 2013—2019國內馬拉松及其他相關賽事規模

由表1可知，我國取消體育賽事審批后，大量的馬拉松及相關體育賽事多為賽事主辦方與當地政府合作，賽事監管及主責也自然由政府組織承擔。以“甘肅白銀山地馬拉松事故”為例，于2021年5月22日舉辦的第四屆甘肅白銀黃河石林馬拉松越野賽的主辦單位是白銀市政府，承辦單位是白銀市體育局、景泰縣人民政府，比賽當日因突發極端天氣致使21名參賽選手失溫身亡。

表1 2018—2021馬拉松及其他相關賽事事故相關信息

事故發生后，當地政府成立聯合調查組出具了事故報告，稱在當地政府對賽事執行單位進行招標環節存在審查不嚴的問題，招標過程不透明，導致實際賽事運營方賽事舉辦資質不足，在意外出現時，無能力開展救援工作。取消審批手續卻無賽事準入標準及監管方，賽事承辦所在地的政府組織往往在陌生的體育賽事領域秉持著增強當地宣傳力度，增加其他財政性收入的目的，大肆下放權力，而過程中卻不予監管和二次過審。如此一來，辦賽資質已然被市場組織拋之腦后，上級不監管不重視，市場只一味擴張賽事數量，安全質量定然難以保證。

1.2 市場組織無規可依，賽中安全落實偷工減料

在相關文件發布后，我國的馬拉松及其他相關賽事市場呈井噴式發展，市場發展不再局限于北上廣等大型一線城市，在地方政府積極響應國家政策的背景下，大力支持和鼓勵中小型公司的發展（見表2）。體育賽事需求大，上級審批門檻低，投入小，不需過多的人力及資金投入，下沉發展的體育賽事產業也為大量的小微型企業創造了巨大的發展空間。以甘肅晟景體育文化發展有限公司為例，以低標價格拿到2021年（第四屆）黃河石林百公里越野賽的賽事執行權，且該公司已連續4年獲得該賽事的執行權。但深究該公司的賽事資質，主營業務以廣告及產品設計和宣傳為主，在體育賽事安全、賽事設計等方面可謂“摸象過河”；東拼西湊賽事臨時團隊，臨陣磨槍舉辦體育賽事，已成為當下賽事市場繁榮盛世下的“錦囊妙計”。

表2 2018—2021年馬拉松及其他相關賽事執辦方相關信息

1.3 社會組織“失能”參與，賽后評估無權發聲

2015 年，《行業協會商會與行政機關脫鉤總體方案》的實施，使得我國體育系統內的單項協會與政府組織在職能、機構等方面與原依附的體育行政部門或項目管理中心事業單位分離，成為獨立自主管理本行業體育事務的法人實體組織［3］。中國田徑協會以及各省級路跑協會已逐步與政府脫鉤，逐步實現市場化自治。不同于之前政府組織包辦協會資產及資源，脫鉤后的體育單項協會，除承接政府公共體育購買項目服務外，不斷擴大其協會資金來源渠道，通過從事有償公共賽事培訓、賽事經營等，斷然間從“包辦”到自治的變化讓大多行業協會的內部經營陷入癱瘓，市場資本的獲取在某種程度上已成為地方體育行業協會的痛點。2018年，國家體育總局頒布《全國性單項體育協會重要賽事名錄》，明確除名錄外的所有體育賽事不予審批及管理，除A、B類賽事，C類體育賽事交由地方政府及相關協會自主辦理（見表3）。

表3 2018—2021年馬拉松及其他相關體育賽事參辦協會信息

以甘肅白銀馬拉松越野賽為例，政府組織作為主辦方，對于越野馬拉松辦賽的要求及風險預估知之甚少，承辦賽事的體育公司渾水摸魚未能對賽事風險作出合理評估和預警，未對賽程中的志愿者及參賽人員進行專業的安全及操作知識普及。而這一領域的實操正是行業協會組織的長項，但在整個甘肅白銀越野馬拉松賽程中沒有當地馬拉松、路跑協會或任意一個體育協會組織的有效參與。賽前、賽中乃至賽后的監管及培訓堅決少不了行業協會的參與與評價，空有行業協會的存在，而不見其實質發揮專業指導能力及監督能力，是體育賽事安全治理問題中不斷酌量的問題。

2 建立多元主體協同治理體育賽事安全機制的邏輯必然與實踐應然

2.1 邏輯必然

協同治理是源于西方管理學中的一個復合詞，強調打破公司部門的剛性邊界，以實現公共機構、私人機構和非營利組織的功能性互補，從而最大功能化多方優勢而共同參與到社會性管或具體的社會事務中［4］。正如Ansell、Gash從“誰參與行動”“誰發起行動”“行動的意義”以及“行動的組織”4個維度所總結的協同治理的6個關鍵要素，即發起主體一般為政府部門或機構；參與者中包含政府組織和非政府組織；參與者直接參與決策過程；該組織是正式的，且能夠形成集體對話；其目的是達成行動共識，并進行決策；協同行動一般以公共服務、公共政策或公共管理為重點［5］。因此，多元主體協同治理，較單一主體管理模式更加強調多主體之間的協同與合作，多方嚙合、相互制衡，共擔風險、共同獲益，以提供公共服務為任務，以完善公共服務為最終目的。

體育賽事安全治理是我國體育市場化途徑中不可忽視的一部分，保障賽程各環節安全是發展體育賽事的必要前提。在體育強國建設、加速體育產業“放管服”治理的途徑中，體育賽事安全治理所面臨的困難和阻礙絕非單一主體能夠解決的。政府組織、市場組織、社會組織多元主體共同參與體育賽事安全治理，各方聯動，相互監督，在激發內驅力的同時，多方合作、融洽，以實現體育賽事安全的高效、長效治理；從“一家獨大”到“多元協同”，從分散到集中，集多方力量實現我國體育賽事安全的長效保障。

2.2 實踐應然

多元主體協同參與治理體育賽事安全意在通過賽事市場多主體即政府組織、社會組織、政府組織多方聯動，合作監督體育賽程各環節的安全風險預估及阻斷，其目的就是整合各方力量，保障賽事安全，促進體育賽事健康發展。政府組織統籌內部資源，厘清內部職能部門權責邊界，出臺標準、法律監管；政策引導、明晰獎懲，有效發揮政府監管監督體育賽事安全的主導作用。在強調簡政放權、放管結合、優化服務的背景下，增設高校聯盟智庫，實現準入審批機構與政府監管部門分離。加快完善體育賽事安全法規政策體系，出臺標準，規范市場秩序。市場組織積極響應、全面落實；把控環節、互利共贏。加強風險防范意識，健全自我監管辦法，結合賽事風險控制模型，利用互聯網技術監管賽程安全，實現自動實現風險、上報風險的智能安全系統。社會組織加入體育賽事安全治理，形成三方制衡、三方監督的局面。為賽程安全提供專業監管、專業指導；客觀評判、補齊漏洞；明晰行業組織的自我定位，提升自我監管水準。多方努力，優化合作環節，實現體育賽事安全治理主體服務高效化，職能最大化，責任分散化。在多元主體參與體育賽事安全治理的過程中，充分重視合作間的協同、聯動，實現真正意義上有效的賽事安全保障與監督。

3 多元主體協同治理體育賽事安全機制的構建

多元主體協同治理體育賽事安全機制的構建旨在強調整合政府組織、社會組織及市場組織在賽事安全保障、治理及監督工作中的力量，協調多元主體在賽事安全保障間的聯動關系，通過參與安全治理的多方主體間的關系和行為協調與配合，確保體育賽事進程中各環節事故的有效預防、快速反應和及時阻隔，確保大需求量下的體育賽事安全保障長效且可持續發展。

3.1 構建多元主體協同保障體育賽事安全的準入路徑

3.1.1 建立體育賽事安全審批標準

2019 年，國家體育總局令第25 號《體育賽事活動管理辦法》（以下簡稱《辦法》）通過。《辦法》強調，除特定賽事項目，其他賽事國家體育總局一律不給予審批，地方體育部門應當按照國務院、地方人大和政府的相關規定，減少體育賽事活動審批并對保留的審批事項不斷優化服務［6］。在建立體育賽事安全審批標準時，被實施對象強調的是辦賽地的地方政府。體育賽事過審責任已轉移至地方政府，建立統一的賽事安全標準對于非專業涉獵體育賽事舉辦的政府組織來說，是控制賽事安全風險的第一步，能夠積極有效地從源頭保障賽程安全。該審批標準應明確劃分政府內部各職能部門，包括公安、交通、應急、衛生安全、環境衛生、文化旅游、氣象監控、通信保障等多部門的責權，多部門從自身專業角度對同項賽事作出安全審核，審核內容由賽事風險評估表為模板，建立符合多部門的評估方法。對于評估結果不合理的賽事進行駁回整改，從源頭極大降低體育賽事風險。

3.1.2 建立體育賽事安全實施標準

賽事舉辦前的安全審批手續通過，僅意味著賽事承辦方及執行方的辦賽資質達標，能否落實才是賽事安全保障的關鍵一步。體育賽事安全實施標準的建立，其目的是在辦賽環節中賽事承辦方及執行方能按照標準落實賽程安全保障，逐環節排查潛在的風險。在賽事承辦方及執行方按實施標準落實賽程安全環節中，能有效培養承辦方及執行方的行業自律性，通過實施標準對照賽程安全環節的充盈與虧缺，能有效評估自身對賽事安全保障環節的把控，有效節制，高效補充。在賽事安全運營流程中，全方位把控賽前賽道規劃、裝備檢查、體檢審核；賽中賽程補給安排、應急救援、救援聯動；賽后消費者及其他參與者賽事對于安全保障的評分等。安全實施標準貫穿賽程，培養賽事承辦方及執行方的行業自律性，以標準規定行事方式方法，政府及社會組織施以監督，力求在賽程落實階段，有效保障安全。

3.1.3 建立體育賽事安全評價標準

行業內針對馬拉松及其他賽事的風險評估標準已趨于完善，各專家學者從賽事不同角度對賽事風險做出了不同評價方案。但在多元主體協同治理體育賽事安全機制下的安全評價標準，應傾向于賽后多主體的安全回顧評價。參考Jan Andre Lee Ludvigsen［7］提出的“安全三駕馬車”理念，即（安全三巨頭）強調“機構記憶”“經驗教訓［8］”以及“預防邏輯”，他強調在安全評估中，要建立記憶事件庫，以便在下次事件舉辦前對過去進行搜索，強調哪些程序可以進行模仿，哪些程序不能重復（見表4）。

表4 “Troika of Security”三元素

借鑒“安全三巨頭”所提出的三要素，賽事安全評價標準同樣可從這三要素開展。如圖2所示，首先，由政府組織、市場組織及社會組織針對同場賽事進行機構記憶，完整構建出同場賽程的每個安全保障環節的過程，建立起賽事安全事件庫的第一步。其次，三方主體在賽后審查賽程安全疏漏，對遺漏或已妥善處理的賽事安全問題進行整理并附上當下的處理方法，為賽事安全事件庫進行第二步補充。最后，在同級別賽事再次舉辦時，調取回顧賽事安全預防及處理步驟，對之前極易忽視的環節追加重視，對人力物力重視過度的環節做“減法”。如此一來，賽事安全評價標準就不僅僅局限于評分和量化，而是從多角度、多層次所建構起來的賽事安全保障事件庫。從三方面對賽事安全進行評價，將前瞻性與反思性兩相結合，確保賽事安全事件不再發生。

圖2 體育賽事安全評價記憶庫

3.2 搭建高校聯盟安全監管智庫

有學者將智庫定義為一種穩定的、相對獨立的政策研究機構，其研究人員運用科學的研究方法對廣泛的政策問題進行跨學科研究，在政府、企業以及大眾密切相關的政策問題上，提供咨詢。安德魯·里奇［9］補充智庫是獨立且不以利益為取向的非營利組織。高校聯盟安全監管智庫，能夠在體育賽事監管環節中，充當不涉及利益的一方，沒有利益和權力牽制往往能夠以公正客觀的角度去評估賽事安全。從政府角度出發，平衡政府組織、市場組織及社會組織三方利益，補充賽事安全保障環節中三主體的治理漏洞，運用高校智庫所具有的專業能力，為同場賽事提供最佳安全保障方案。

3.2.1 以搭建“程序化安全保障”為目標，構建科學專業的安全監管系統

體育賽事安全治理下的高校聯盟監管智庫是不依賴于任何具體組織的。在賽事安全監管的任一環節，高校聯盟安全監管智庫都將以集合多方參與主體力量而形成的參與制衡主體的角色出現。在賽前、賽中乃至賽后，高校聯盟安全監管智庫將從賽前、賽中乃至賽后，為參與各主體提供全方位的具有建設性的服務。賽前根據當地賽事性質及其他詳細細節，建立符合當地情況的預防及預警機制，此行為有別于政府組織或其他社會組織所做的預防和預警機制。高校聯盟安全監管智庫利用自身所具備的專業知識素養，為賽事安全制訂系統全面的方案，指導各主體在同場賽事中的行為，起到賽前準備監督的作用。在賽中，高校聯盟安全監管智庫將根據賽前多主體的具體行為，加之前期落實的準備進程，積極調動專業智庫所具備的應急預警能力，有問題及時整改，無披露則加強監督，督促各主體在賽程落實環節嚴格按照安全實施標準辦賽。在賽后，高校聯盟安全監管智庫將證整合梳理賽前賽中各主體的具體行為，結合自身專業評價標準對多主體進行賽后監管評價。充分結合賽事安全評價標準，同智庫本身所具有的集合功能兩相融合，建立賽事安全模板事件庫，由點及面，從單項賽事出發規范全國賽事，構建起融合政府力量、市場力量、社會力量的，具有專業知識能力、經濟能力及市場傳播能力的安全監管系統，加速安全辦賽流程程序化。

3.2.2 以“服務體育賽事市場”為導向，有效搭建多主體溝通橋梁

多主體協同治理體育賽事安全的難點并不是一元主體的參與，而是在“協同”行為上。賽事安全的保障需要多主體在各司其職的過程中加強主體與主體之間的聯動性。安全環節及具體實施環節需要工作的對接和角色的傳遞，高校聯盟安全監管智庫可以有效地加強環節和環節間的聯系。單一的參與主體在賽事安全保障環節往往會最大化自己的利益而不顧及其他主體的利益空間，這樣往往會導致“一頭大兩頭小”的局面。高校聯盟安全監管智庫作為不涉及利益爭奪的一方，完全以服務體育賽事市場為目標導向，能夠客觀地將多主體利益融入賽事安全治理的研究中，針對不同主體的職能角度、利益角度，產生不同的決策思想，有效鏈接起多主體，充分采納給主體的思想及需求，為其搭建起具有高效性和有效性的溝通橋梁。

3.2.3 將建立“高校聯盟安全監管智庫”作為構建賽事安全治理機制的重點，提升高校聯盟參與賽事安全治理的話語權

現階段，我國體育賽事安全治理主體局限于政府組織、市場組織及社會組織，社會組織往往會因一些局限而難以真正參與治理過程。建立高校聯盟安全監管智庫在為賽事安全治理提出治理意見的同時，還能為各責任主體提供全新的發展及行為思路。現局面的多元主體參與賽事治理所出現的問題，僅靠各主體自身力量已難以解決，提升高校聯盟安全監管智庫的話語權，整合智庫內部專家力量，通過符合各地實際情況的決策建議，加速治理當下體育賽事安全治理的混亂局面。統一現有多主體認識，建立高效聯盟安全監管智庫，一舉多得，加快構建專業、科學的體育賽事安全機制，以促體育賽事安全治理能力的提升。

3.3 建立數字化智能安全監控

3.3.1 運用全線聯網數字技術支撐體育賽事安全監管系統

多元主體協同參與治理體育賽事安全的過程重在協同，協同意味著“同步”“高效”，龐大的體育賽事安全監管治理需要互聯網作為多主體信息傳遞的工具。高速集成的網絡信息資源有利于體育賽事安全監管平臺的建立，平臺內搭建的監管標準事件庫以及高校聯盟安全監管智庫的信息集合、應用、服務及推廣，都需要通過互聯網技術，形成完整的監管體系。以互聯網為依托，建立覆蓋全國辦賽主體，使其成為賽事安全保障環節中的便捷工具。各辦賽主體根據賽程安全包裝環節錄入不同階段的數據，建立子系統；通過大數據平臺的整合和計算，向各主體完整展示賽前安全保障準備、賽中安全實施監管及賽后安全評價行為的具體事項，提升各主體在各環節中的工作效率，保障各主體在多環節中的高效聯動，提升多主體參與體育賽事安全治理的服務效率。

3.3.2 開發“一鍵求救”全賽程貼身跟蹤裝備

智能且便攜的安全監控裝備對于馬拉松及其他體育賽事的安全保障必不可少。將賽程GPS 定位監控、途徑賽段的及時天氣播報以及參賽選手的重要生命體征的檢測集合為一個便攜檢測器；賽事承辦方及執行方的賽事監控中心及時搜集參賽選手當下定位及身體生命特征，與此同時，賽事監控中心也能為各參賽選手提供當時賽程的天氣及其他突發狀況。該便攜裝備應作為馬拉松及其他相關體育賽事的必備參賽裝備，輕便、小巧且包含“一鍵求救”功能，能在參賽者遇到緊急情況時，以最快的速度將求救信號傳送至賽事監控中心，實施積極救援。跟蹤裝備應定位精、重量輕、可回收、可租用，建立起救援貼身跟蹤裝備的租、回首、再利用的循環鏈，將其推廣至馬拉松及其他體育賽事賽程安全保障中，在減少辦賽方成本投入的同時，也能為體育賽事安全保障再上一把鎖。

3.3.3 賽事安全救援全數字智能化

馬拉松及其他相關體育賽事賽道全數字智能化，對于體育賽事安全監控、落實至關重要。城市馬拉松往往圍繞各城市的著名景點及街道開展，而越野及山地賽也會因宣傳各地特色風景而選址于各大風景區。全數字監控、安全智能監控設施的全覆蓋安裝，對于現有賽事地的條件來說并不難實現。監控及智能感應設施覆蓋全賽程，有利于賽事執辦方隨時監控各參賽選手的比賽情況，可穿戴的簡易跟蹤裝備也能同各監控點形成互聯網絡，在賽程打卡點進行智能打卡。體育賽事沿途的聯網監控向下同參賽選手形成鏈接，向上同救援中心、賽事組委會形成鏈接，達成完整的賽事安全救援鏈，保障參賽人員及其他相關人員在賽程中的安全意外事件能夠得到及時高效的救援和響應。

4 結語

“政府出資、社會支持、市場運作”的傳統辦賽模式，使得體育賽事市場存在監督及管理漏洞。雖然相關政策發布，極大刺激了體育賽事市場的活躍性，但在體育賽事安全機制未完全建立的情況下，大批量的馬拉松及其他相關體育賽事的舉辦使得政府組織、市場組織及協會組織難以在環節內協調各方權責，共同治理監管體育賽事安全。

研究發現，我國針對體育賽事的安全管理及監督存在著賽前安全監管缺失、賽中安全落實“偷工減料”、賽后社會評價無話語權的問題。通過對多元主體協同治理體育賽事安全的邏輯必然及實踐應然的分析，認為建立多元主體協同參與體育賽事安全機制急不可待。通過構建多元主體協同保障體育賽事安全的準入路徑、搭建高校聯盟安全監管智庫、建立數字化智能安全監控三條路徑，形成多元主體協同治理體育賽事安全機制，充分利用互聯網及大數據，搭建體育賽事安全事件記憶庫以及高校聯盟安全監管智庫。

在新的時代背景下，在賽事安全保障中使用更加快捷、迅速的信息傳達工具，使得多主體在協同治理體育賽事安全的工作中更加高效，溝通更加順暢。強調建立多元主體協同治理體育賽事治理機制重在“協同”，應在“實踐”。加強多主體協同聯動，細化多主體責任權力，使用好數字智能的推手，實現體育賽事安全“萬無一失”的多環節保障。