城市化過程中鄰避運動的生成邏輯及其困境化解

杜晚晴

(陜西師范大學(xué)哲學(xué)與政府管理學(xué)院，陜西 西安 710119)

一、 問題的提出與文獻綜述

早在20世紀70年代，國外學(xué)者就開始著手研究環(huán)保公共設(shè)施建設(shè)引發(fā)的群體事件。1977年美國學(xué)者歐海爾(O’ Hare)首次提出不要在我家后院“NIMBY”(Not in My Backyard)的理念，這一理念成為了當(dāng)時美國民眾的生活信條，而“鄰避”一詞來源于“NIMBY”的音譯。由于20世紀80年代美國群體性運動不斷興起，《紐約時報》指出美國進入了“鄰避時代”。概括而言，鄰避是指出于公共利益考量所建立的公共設(shè)施在影響私人利益時所帶來的各種抗?fàn)幒偷种菩袨閇1]。我國圍繞“鄰避”一詞衍生了很多相關(guān)詞語，如鄰避沖突、鄰避行動、鄰避抗?fàn)幍龋遣浑y發(fā)現(xiàn)，在群體事件中公民與政府的“非合作性”博弈并不總是常態(tài)，沖突及抗?fàn)幮螒B(tài)并不貫穿事件始末，在一定的條件下可以發(fā)生轉(zhuǎn)化，基于此，我們將這些鄰避現(xiàn)象概稱為“鄰避運動”。

隨著我國城市化的推進，公共基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)成為歷史的必然，但居民對鄰避設(shè)施的抵制屢見不鮮，比如：北京西郊六里屯垃圾焚燒事件(2006)、廣州番禺垃圾焚燒事件(2009)、上海松江垃圾焚燒事件(2012)、余杭中泰垃圾焚燒事件(2014)等。在此情況下，迫切需要思考如何實現(xiàn)從“鄰避”向“鄰利”的轉(zhuǎn)型。與此同時，“鄰避”問題逐漸進入學(xué)界的研究視野，學(xué)者從宏觀和微觀兩個視角展開，形成了頗為豐富的研究成果。宏觀上的研究聚焦于政府的治理之道、解決機制及策略的選擇，如：王佃利等認為政府應(yīng)從沖突管理、民主政治、公共政策、風(fēng)險管理、空間規(guī)劃的角度探索治理之道[2]；董幼鴻認為政府應(yīng)轉(zhuǎn)變觀念、加強公信力工程建設(shè)、完善公民參與制度、加強法規(guī)建設(shè)等[3]。微觀上“鄰避運動”的研究著眼于具體案例的實證分析，如：王錚和王佃利基于扎根理論圍繞成都PX事件的核心彭州石化展開研究，通過開放式編碼的方式分析龐雜的原始數(shù)據(jù)，得出鄰避感知、情境調(diào)節(jié)和環(huán)境驅(qū)動是鄰避運動的生成機理[4]；張向和、彭緒亞通過樣本采集對重慶市10個垃圾處理場及其周圍農(nóng)戶進行了詳盡調(diào)查，將垃圾處理場劃分成公眾認知鄰避型、垃圾場主導(dǎo)鄰避型和政府主導(dǎo)鄰避型三類，并提出了相應(yīng)的回應(yīng)策略[5]。宏觀與微觀的鄰避研究要么十分寬泛，著眼于原則性的建議，要么聚焦案例，難以形成整體性的對策。有鑒于此，本文聚焦于當(dāng)下形形色色的鄰避運動，以多案例“全景式”的剖析，探索鄰避運動的發(fā)生過程及生成邏輯，以期尋求走出“鄰避困境”的可能性。

二、 鄰避運動案例情況及其特點分析

(一)鄰避運動典型案例

本文選擇了5個代表性案例，分別是：北京西郊六里屯垃圾焚燒事件(2006)、廣州番禺垃圾焚燒發(fā)電事件(2009)、上海松江垃圾焚燒事件(2012)、余杭中泰垃圾焚燒發(fā)電事件(2014)及西安江村溝垃圾焚燒事件(2020)。選擇這5個案例的原因在于：其一，5起事件均具有較大的社會影響力和較強的代表性，被多家媒體報道，相關(guān)資料較多，便于通過三角互證確保信息的真實性。其二，案例具備一定的時間跨度，涵蓋了近20年我國發(fā)生的典型事件，其中西安江村溝垃圾焚燒事件曾在2020年登上微博熱搜，筆者進行了長達3個月的跟蹤調(diào)查。多案例討論為剖析鄰避運動潛在生成邏輯提供了強大的現(xiàn)實支撐。5起案例的基本情況見表1。

表1 5起典型案例基本情況

通過案例的縱覽與橫剖，可以發(fā)現(xiàn)鄰避運動遵循著特定的演化路徑(圖1)。首先，鄰避設(shè)施選址是政府“封閉性決策”的產(chǎn)物。正如蓋伊·彼得斯所說，政府利益是一種現(xiàn)實存在，受經(jīng)濟人的理性考量，利益集中的小部分人往往以封閉決策和壟斷消息的方式以便順利推進項目，5起案例中垃圾焚燒廠的選址皆為政府單方面決策的結(jié)果。其次，鄰避情結(jié)引發(fā)公民的“非合作性博弈”。在政府“封閉性決策”后，得知消息的民眾憤憤不平，“為什么建在我家后院”的鄰避情結(jié)產(chǎn)生，人們訴諸“非合作性博弈”進行抗?fàn)帲唧w表現(xiàn)為大規(guī)模反建簽名、街頭“散步”、地鐵行為藝術(shù)、集會抗議等。最后，抗?fàn)幮袆哟呱摹氨粍有曰貞?yīng)”。隨著抗?fàn)幰?guī)模不斷擴大、媒體報道持續(xù)發(fā)酵，政府出于維穩(wěn)壓力，勢必采取“被動性回應(yīng)”的行政舉措，“不得到人民支持與理解一定不開工”成為政府必然的行動選擇。在此情況下，“一建就鬧，一鬧就停”成為鄰避運動的結(jié)果邏輯。

圖1 鄰避運動演化路徑

(二)鄰避運動特點分析

可以看到，5起案例在很大程度上折射出了我國鄰避運動的發(fā)生過程基本遵循著“封閉性決策—非合作性博弈—被動性回應(yīng)”的特定演化路徑，那么，鄰避運動過程中表現(xiàn)出哪些一般性特點呢？主要表現(xiàn)如下：

1.公眾參與過程缺失

通過對典型案例發(fā)生過程的剖析，我們發(fā)現(xiàn)鄰避運動的開端往往與政府的封閉性決策密切相關(guān)，鄰避項目的前期規(guī)劃、中期選址以及后期的項目建設(shè)都缺乏民眾參與，民眾在信息獲取極度不暢的情況下，極易催生對政府的不利信息，小道消息和謠言逐漸占據(jù)主流。面對民眾的質(zhì)疑，政府采取被動性回應(yīng)的方法，并以專家環(huán)評報告佐證信息的真實性。但是受封閉性決策及隱瞞信息的影響，政府將難逃“塔西佗陷阱”。《人民日報》發(fā)表的《決策不能千里走單騎》一文便很好地表達了民眾的心聲：與公眾利益密切相關(guān)的問題應(yīng)該充分聽取公眾的意見，公眾不能被代表[6]。在此情況下，民眾迅速拿起抗?fàn)幍摹拔淦鳌保訂T沉默的大多數(shù)“從眾者”，在抗?fàn)幮袨榈牟粩喔腥鞠拢粓鲟彵苓\動不可避免地爆發(fā)。

2.合理表達渠道梗阻

鄰避運動中公民的反對態(tài)度以及抗?fàn)幮袨榈陌l(fā)生是基于保護自身健康、財產(chǎn)以及生存環(huán)境等的基礎(chǔ)性利益訴求，其抗?fàn)幮袆邮茄苌摹氨Ｗo性”措施。政府置之不理的態(tài)度使急于表達自身訴求的民眾被迫選擇了抗?fàn)幣e措，加之較為寬松的政治環(huán)境以及新聞媒體的介入，大大增加了民眾的政治機會。例如西安江村溝垃圾焚燒事件中，政府決定在垃圾填埋場原址新建垃圾焚燒廠，該決策制定前，已有高達25個社區(qū)的居民反映填埋場惡臭難忍、生活水質(zhì)惡化。在訴求無法得到滿足的情況下，民眾訴諸新聞媒體并引發(fā)了熾熱的公眾討論，“國內(nèi)最大垃圾填埋場何去何從”的信息沖上微博熱搜，給政府造成了巨大的政治風(fēng)險。也就是說，鄰避運動的爆發(fā)往往是由于合理表達渠道梗阻以及政府漠視公民的體驗。

3.公眾行為的情緒化與非合作性

鄰避項目選址是政府綜合分析后理性決策的產(chǎn)物，但決策的產(chǎn)物一旦影響了部分民眾的私人利益，鄰避情結(jié)便隨之產(chǎn)生，這與“利益說”不謀而合，即：鄰避設(shè)施使其利益受損時，必然會招致反對和抗?fàn)帲⒊尸F(xiàn)出情緒化與非合作性的特點。如北京六里屯居民制作橫幅、廣州番禺市民們的地鐵行為藝術(shù)、上海松江區(qū)民眾“集體散步”、余杭區(qū)民眾的集會抗議以及西安灞橋區(qū)村民的大規(guī)模網(wǎng)絡(luò)抵制。鄰避運動中民眾的行動表現(xiàn)出強烈的情緒化特征，非合作性行動往往是民眾慣常的表達方式。可見，鄰避設(shè)施的建設(shè)在引發(fā)民眾基于剝奪感和不公平感的鄰避情結(jié)后，情緒化抗?fàn)幣c非合作性博弈是民眾維權(quán)的基本行動選擇。

三、 城市化過程中鄰避運動的生成邏輯分析

鄰避運動給政府帶來了極大的政治風(fēng)險，使我國城市化建設(shè)面臨嚴峻挑戰(zhàn)，在此情況下，考察鄰避運動的生成邏輯具有深刻的現(xiàn)實意義。那么，在鄰避設(shè)施選址、建設(shè)、維護等充滿不確定性的情況下，公眾為什么參與集體行動？鄰避運動遵循著怎樣的生成邏輯？

(一)鄰避項目的決策過程：參與缺失與公共價值失靈

鄰避項目選址是鄰避運動中最重要的一環(huán)，其關(guān)鍵在于垃圾焚燒廠等鄰避設(shè)施被貼上了“公共利益”的標簽，而反對項目的行為往往被打上“自私”“不顧公共利益”的標簽。我們該如何界定公共利益呢？有學(xué)者指出界定公共利益的核心在于“具有社會分享性”，即社會成員擁有平等的分享機會。同樣道理，公民享有資源獲取平等權(quán)的同時也應(yīng)具備拒絕某種行為的平等權(quán)。與之相悖，我國公共設(shè)施的選址往往是政府“信息緘默”的產(chǎn)物，“我不清楚焚燒廠什么時候動工”“我們一點消息也不知道”是調(diào)查西安江村溝垃圾焚燒廠時最常聽到的話語。顯而易見，鄰避項目運作過程中缺乏早期、持久的公眾參與。

從政府角度來看，鄰避項目的選址是政府基于成本—效益視角綜合考慮的結(jié)果，是迎合城市化與經(jīng)濟發(fā)展的最優(yōu)選擇。但是事實上，單一的利益補償邏輯在鄰避運動中已然失效，利益獲取不再是民眾關(guān)注的焦點，相反，知情權(quán)、參與感、權(quán)利、公平成為了人們的主要訴求。也就是說，鄰避問題不僅涉及技術(shù)治理，更是一種價值治理。哈維對此提出了“地域再分配正義”的理念，即社會資源以正義的方式實現(xiàn)公正的地理分配，不僅要關(guān)注分配的結(jié)果，而且強調(diào)公正的地理分配的過程[7]。鄰避項目的決策是一個充滿社會性與政治性的過程，“決定—辯護”的決策模式違背了過程正義的原則，也正因如此，民眾反抗的呼聲迭出。因此，從根本上來說單純的利益損失并非鄰避運動的全貌，潛在的公共價值失靈是其中蘊含的底層邏輯。

(二)鄰避項目的風(fēng)險評估：風(fēng)險分配與感知差異

隨著工業(yè)現(xiàn)代化的發(fā)展，人類社會進入了“風(fēng)險社會”，貝克對此評價道：“生產(chǎn)力喪失了其清白無辜的面目，技術(shù)—經(jīng)濟進步帶來的力量，日益被風(fēng)險生產(chǎn)的陰影所籠罩。”[8]與傳統(tǒng)社會自然災(zāi)害帶來的風(fēng)險不同，風(fēng)險社會帶來一種現(xiàn)代性風(fēng)險，并成為社會發(fā)展的中心問題。吉登斯亦指出：“現(xiàn)代風(fēng)險主要是一種‘人造風(fēng)險’，它們來源于科學(xué)技術(shù)不受限制的推進所造成的‘新的不確定性’，也就是科學(xué)技術(shù)內(nèi)在固有的風(fēng)險性。”垃圾焚燒廠等鄰避項目作為城市發(fā)展的副產(chǎn)品，同樣潛藏著一定的社會風(fēng)險，由此產(chǎn)生了風(fēng)險分配的問題。縱觀5起案例不難發(fā)現(xiàn)，垃圾焚燒項目的選址往往遠離城市中心，靠近城郊或村莊，事實上造成了項目附近居民對城市發(fā)展“副作用”的風(fēng)險承擔(dān)，這種風(fēng)險分配方式極易使民眾產(chǎn)生不公平感，若缺失相應(yīng)的補償機制，抗?fàn)幮袆颖銜S之產(chǎn)生。

貝克認為風(fēng)險主要存在于知識論證或建構(gòu)中，本質(zhì)上體現(xiàn)為一種“定義關(guān)系”，風(fēng)險的定義或知識建構(gòu)具有“開放性”，每個人都可以基于自己對潛在危害的預(yù)期或想象來建構(gòu)自己的風(fēng)險定義[9]。風(fēng)險的“被建構(gòu)性”導(dǎo)致民眾對風(fēng)險的認知呈現(xiàn)出開放性的特征，5起案例中具體表現(xiàn)為民眾基于自身主觀感受判斷項目的風(fēng)險程度，如垃圾廠散發(fā)的氣味、對二噁英污染性的報道等都可能成為民眾想象項目不安全的誘因。在此情況下，對待同一鄰避設(shè)施，可能形成完全迥異的風(fēng)險感知。在項目決策中表現(xiàn)為鄰避項目的選址經(jīng)過了專家環(huán)評，但公眾仍認為項目具有極高的風(fēng)險，專家與民眾風(fēng)險感知上產(chǎn)生割裂與鴻溝。總而言之，風(fēng)險分配下的不公平感及風(fēng)險感知的差異化是發(fā)生鄰避運動的感知性邏輯。

(三)鄰避項目的負外部性：空間剝奪感與空間保護

城市是由多種地理及社會因素組成的空間，在城市化過程中，城市空間不斷地被生產(chǎn)和重構(gòu)，其實質(zhì)是以空間為載體的利益、權(quán)利和資源再分配的政治過程。鄰避項目的選址也是一種空間再造行為，其不僅是對地理空間的改造，更是一種社會關(guān)系的再造。鄰避項目造福城市發(fā)展的同時，給焚燒廠周圍民眾帶來了嚴重的負外部性，如水質(zhì)污染、房價下跌、居住環(huán)境惡化等，這些空間惡化現(xiàn)象給民眾帶來了強烈的空間剝奪感，這種源于自身利益得失的空間評價會導(dǎo)致被剝奪者產(chǎn)生不滿情緒，并試圖表達不滿，改變空間被剝奪的現(xiàn)狀。

由社會關(guān)系、社會沖突等形成的空間中充斥著權(quán)力的運作，法國學(xué)者福柯的空間思想討論了空間與權(quán)力的關(guān)系，他指出：“空間到處都彌漫著權(quán)力，空間不僅是權(quán)力運作所構(gòu)建的工具也是其運作的必要條件，統(tǒng)治者通過空間的分配以確保紀律在空間中的運行，而被統(tǒng)治者面對無處不在的權(quán)力則顯得無能為力。”[10]面對這一論斷，列斐伏爾提出了“城市權(quán)利”的概念，即訴諸行動改變空間剝奪的狀況。針對垃圾焚燒廠等鄰避項目，民眾基于“城市權(quán)利”的認知試圖進行空間保護，但是閉塞的表達渠道造成了嚴重的溝通梗阻，訴諸集體力量成為空間保護的必然選擇。由此可見，鄰避運動是空間生產(chǎn)異化的真實寫照，民眾的空間剝奪感及催生的空間保護行為詮釋了鄰避運動真實的行為邏輯。

四、城市化過程中鄰避運動的困境化解

公民參與缺失與公共價值失靈、風(fēng)險分配下的不公平感與風(fēng)險感知的差異化、空間剝奪感與空間保護行為是城市化過程中鄰避運動的生成邏輯。要想化解“不要建在我家后院”“一建就鬧，一鬧就停”的鄰避困境，應(yīng)從政府鑲嵌走向政民互動，從有限參與走向有效參與，從環(huán)境難民走向環(huán)境公民。

(一)從政府鑲嵌走向政民互動

在我國壓力型體制下，完成政績、維護社會穩(wěn)定是各級政府的首要職責(zé)，當(dāng)鄰避運動持續(xù)發(fā)酵并成為社會穩(wěn)定的隱患時，迫于壓力，政府以拋出橄欖枝的方法以求地區(qū)穩(wěn)定，但是這樣的做法意味著公共政策的停滯以及公共利益的損害。國家自主性要求在社會遭遇失序和危機時，政府必須以自主的身份予以解決，而非拋出橄欖枝，將自身行為完全“鑲嵌”于公民的“非合作性”博弈之中。在鄰避項目建設(shè)過程中，政府本著國家自主性的思路，往往認為“民智未開”而進行“封閉性”決策，習(xí)慣于從工具性的視角思考民眾，將民眾意愿當(dāng)作政策制定的參考，而非前提[11]，在此情況下“一建就鬧，一鬧就停”成為鄰避項目的歸宿。如何破解這鄰避困境呢？關(guān)鍵在于項目運作中價值正義的實現(xiàn)。在對西安江村溝案例的考察中，我們發(fā)現(xiàn)在項目飽受爭議的情況下，政府安排人員到武漢、沈陽、長春和北京等地對已投運的項目進行了實地考察，并將垃圾填埋場環(huán)保設(shè)施向公眾開放，帶領(lǐng)公眾代表走進填埋場，了解現(xiàn)代化垃圾處理技術(shù)[12]，以此化解了人民不信任、不理解的“堅冰”。正如采訪中村民所言“砂鍋才能搗蒜，百聞不如一見”。政府與民眾的有效互動使權(quán)利、平等、參與等價值訴求得到了回應(yīng)，實地考察消弭了政府與民眾之間風(fēng)險感知上的差異。由此可見，政府妥協(xié)鑲嵌不是適宜之法，平等互動才是破題之要。

(二)從有限參與走向有效參與

從鄰避運動的演進路徑可以發(fā)現(xiàn)，鄰避項目從論證到“上馬”的全過程都是政府單方面決策的結(jié)果，公眾被排斥在外，形成公眾有限參與的現(xiàn)實情境。與之矛盾的是，鄰避設(shè)施具有環(huán)境安全敏感性，與公民自身利益息息相關(guān)，公民必定產(chǎn)生強烈的信息獲取欲望與參與動機，雙方立場的偏差大大增加了項目的社會風(fēng)險，為抗?fàn)幮袆勇裣铝穗[患。因此，鄰避困境的化解需要公民的有效參與。有效參與，就是保證公眾能夠充分參與而非有限參與，能夠?qū)嵸|(zhì)性參與而非形式上參與，最大程度實現(xiàn)項目建設(shè)過程中政府與民眾的風(fēng)險溝通。為此，應(yīng)從源頭與全過程兩方面出發(fā)實現(xiàn)公眾有效參與。一方面，增強公民源頭參與渠道。我國鄰避設(shè)施建設(shè)之初往往經(jīng)過相關(guān)機構(gòu)的環(huán)評檢測，由于對政府不信任，民眾將環(huán)評視為政府和利益集團的一場“合謀”，質(zhì)疑“專家理性”、項目安全性和風(fēng)險可控性，導(dǎo)致鄰避設(shè)施難以落地。因此，在鄰避項目規(guī)劃、申報、論證的過程中，應(yīng)將公眾吸納進來，在源頭上獲取公眾的心理認同，實現(xiàn)源頭風(fēng)險治理。另一方面，完善公民全過程參與機制。社會風(fēng)險的治理具有一定的周期性與復(fù)雜性，事件一時的平息不意味著治理任務(wù)的終結(jié)，隨著公民獲取到新的信息，鄰避運動隨時可能“卷土重來”。因此，應(yīng)將公眾有效參與作為鄰避運動治理的中軸與主線，在鄰避設(shè)施規(guī)劃、落地及運轉(zhuǎn)的全過程收集公眾疑慮，形成政府與公民的利益共同體，以深入細致的風(fēng)險溝通，重塑公民體驗，建立互信，化解危機。

(三)從環(huán)境難民走向環(huán)境公民

5起典型案例中公民在鄰避運動中的角色都是“自救式”的環(huán)境難民，只要不建在我家后院即可，運動過程中政府妥協(xié)所帶來的看似是民意的實現(xiàn)和民主的勝利，但實則是公共福利的損失，環(huán)境難民正是當(dāng)下消極性鄰避運動中公民所扮演的角色。而環(huán)境公民倡導(dǎo)人們“可持續(xù)地生活，以便其他人也能正常生活”[13]。5起事件中公民大多是主張“不要建在我家后院”的環(huán)境難民，但我們不能因此完全否認其中體現(xiàn)的環(huán)境公民的萌芽。誠如西安江村溝垃圾焚燒事件中，村民也逐漸意識到“如果既不讓他(政府)燒又不讓他埋，怎么辦？只能堆在自己家里。所以我們真的要面對它(垃圾)，解決它，要推動整個事情(垃圾治理)的變化”。不可否認，鄰避運動中民眾對自身訴求的表達為政府與民眾的互動提供了溫室和土壤，有助于約束政府行為，推動服務(wù)型政府的構(gòu)建，但公共問題與每個公民息息相關(guān)，因此民眾表達自身訴求的同時，也應(yīng)轉(zhuǎn)變觀念，從自身出發(fā)化解公共難題。與此同時，根據(jù)心理學(xué)上的錨定效應(yīng)，人們提前獲知的消息往往具有“先入為主”的作用，而框架效應(yīng)會強化人們的固有認知，因此當(dāng)公眾對政府最初的政策宣傳持消極態(tài)度時必然會對往后的實施衍生出負面的解讀。要想跳出消極性的鄰避運動演化過程，政府的項目宣傳一定不能“操之過急”或“蜻蜓點水”，而必須聚焦公民體驗，通過正確的引導(dǎo)實現(xiàn)公眾“綠化”，使公民在公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的過程中實現(xiàn)由環(huán)境難民向環(huán)境公民的角色轉(zhuǎn)型。

總的來說，公民針對公共基礎(chǔ)設(shè)施而起的非制度化抗?fàn)庮A(yù)示著我國“鄰避時代”的到來，立足于5起典型案例的歷時性研究，不難發(fā)現(xiàn)鄰避運動經(jīng)歷著特定的發(fā)展軌跡，呈現(xiàn)出公眾參與缺失、合理表達渠道梗阻以及公眾行為情緒化的基本特征。在此基礎(chǔ)上，研究發(fā)現(xiàn)：公民參與缺失與公共價值失靈、風(fēng)險分配下的不公平感與風(fēng)險感知的差異化、空間剝奪感與空間保護行為是城市化過程中鄰避運動的生成邏輯，對生成機理的剖析可為破解我國鄰避困境提供新的可能性。