“多規(guī)合一”背景下的道縣國土空間規(guī)劃編制研究

趙祥祥

湖南地科院規(guī)劃設計有限公司 湖南 長沙 410000

1 引言

縣級國土空間規(guī)劃是對上位國土空間總體規(guī)劃及空間發(fā)展戰(zhàn)略的細化落實、國土空間保護開發(fā)、利用、利用、修復的行政綱領。自2014年國家四部委聯(lián)合下發(fā)文件開展“多規(guī)合一”試點工作以來[1]，經(jīng)過各地不斷探索推進日益完善。隨著國土空間規(guī)劃體系建設的日趨成熟，在規(guī)劃引領、剛性約束等方面發(fā)揮了重要作用。同時，也面臨著底圖底數(shù)、技術方法及標準規(guī)范等不統(tǒng)一問題。為此，文章以道縣國土空間規(guī)劃為例探索對如何推進編制國土空間規(guī)劃具有一定意義。

2 “多規(guī)合一”規(guī)劃編制面臨問題

2.1 各類規(guī)劃體系眾多

目前我國各類規(guī)劃主要包括發(fā)改部門組織編制的主體功能區(qū)規(guī)劃與經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃、自然資源部門編制的土地利用總體規(guī)劃、住建部門編制的城鄉(xiāng)規(guī)劃等[2]。且形成具有各自體系的法律基礎，如土地利用總體規(guī)劃——土地管理法、城鄉(xiāng)規(guī)劃——城鄉(xiāng)規(guī)劃法等。但在內(nèi)容、目標及相關管控等方面大不相同，難以得到有效執(zhí)行和實施。

2.2 規(guī)劃事權存在行政困境

我國規(guī)劃編制主體為政府部門，而具體實施則是由相應政府組成負責，這就造成了規(guī)劃編制管理部門和實施管理部門的重疊，一定程度上使規(guī)劃淪為部門職能爭奪權力的工具、觸動了相關部門的利益，公共資源在調(diào)配統(tǒng)籌和公平分配過程中出現(xiàn)不公、不均衡[3]。

2.3 標準技術各成體系無統(tǒng)一

如自然資源部門《土地利用現(xiàn)狀分類》(GB/T 21010-2017)、住建部門城市綜合交通體系規(guī)劃標準（GBT 51328-2018）、城市居住區(qū)規(guī)劃設計標準（GB50180-2018）等。標準制定主要考慮部門管理職責的需要，對行業(yè)間的標準缺乏銜接統(tǒng)籌，底圖底數(shù)不一。

3 道縣國土空間規(guī)劃編制

3.1 道縣概況

道縣，雅稱“蓮城”，位于湖南南部，湘粵桂三省結合部。是湖南通往廣東、廣西及西南地區(qū)的交通要塞，素有“襟帶兩廣，屏蔽三湘”之稱。湘南重要的交通樞紐，洛湛鐵路穿境而過，東距郴州180公里，與京廣線、京珠高速公路相接；西距桂林170公里，與湘桂線、衡昆高速公路相接；G207國道貫穿南北，廈蓉、道賀高速公路在道縣交匯，并與永道高速互通。湖南省國土空間規(guī)劃編制試點縣市之一。國土總面積2447平方公里，現(xiàn)轄7個街道12個鎮(zhèn)3個鄉(xiāng)。

3.2 主要思路

發(fā)揮國土空間規(guī)劃編制試點縣的示范作用，緊緊圍繞自然生態(tài)本底特色，以“雙評價”、“實施評估”、“三區(qū)三線”、“區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略”等專題研究為基礎，以經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃為目標、土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃為指標坐標、生態(tài)環(huán)境保護規(guī)劃為基礎底線，服務國土空間規(guī)劃編制工作[4]。

3.3 主要做法

3.3.1 堅持底線思維，注重基本形勢分析

對道縣全域經(jīng)濟社會發(fā)展面臨的形勢進行分析，圍繞發(fā)展現(xiàn)狀、資源承載能力與國土空間適宜性、既有空間性規(guī)劃實施評估（主要為土地利用總體規(guī)劃和城市總體規(guī)劃）、面臨機遇與風險挑戰(zhàn)等，全面剖析全縣國土保護開發(fā)利用修復面臨重大機遇和挑戰(zhàn)。

3.3.2 注重規(guī)劃編制區(qū)域發(fā)展新形勢與新要求

綜合考慮經(jīng)濟社會發(fā)展形勢與戰(zhàn)略變化、新時期國土空間規(guī)劃的新要求，為國土空間規(guī)劃的編制定方向。尤其是生態(tài)文明理念、粵港澳大灣區(qū)、撤縣設市、重大基礎設施等推進實施。有利于道縣承接《區(qū)域全面經(jīng)濟伙伴關系協(xié)定》開放發(fā)展紅利和海南自由貿(mào)易港建設、湖南省自貿(mào)試驗區(qū)郴州片區(qū)政策制度紅利。

表1 道縣區(qū)域發(fā)展新形勢與新要求

3.3.3 注重規(guī)劃合理性應用與矛盾處理

國土空間規(guī)劃編制核心內(nèi)容之一是“多規(guī)合一”、“一本規(guī)劃、一張藍圖”、“一張藍圖干到底”。現(xiàn)行各類空間規(guī)劃在保障道縣經(jīng)濟社會發(fā)展、建設用地需求、促進重大項目與重大基礎設施建設等方面發(fā)揮了重要作用，有其合理性一面。但同時各類相關規(guī)劃仍舊存在規(guī)劃相互重疊等問題。因此，道縣在國土空間規(guī)劃編制時分別對待各類矛盾，并采取相應的矛盾處理方法[5]。

表2 道縣國土空間規(guī)劃主要矛盾類型與處理方法

3.3.4 注重體現(xiàn)國土空間規(guī)劃編制重點

圍繞基本現(xiàn)狀、目標戰(zhàn)略、空間格局、發(fā)展保護、支撐保障、國土綜合整治與生態(tài)修復、中心城區(qū)、規(guī)劃傳導銜接、風險識別評價與規(guī)劃實施保障等方面構建整個道縣國土空間規(guī)劃框架[4]。

圖1 道縣國土空間規(guī)劃編制路線圖

比如發(fā)展目標與戰(zhàn)略方面，道縣錨定“一區(qū)三地一城”定位，積極打造融入粵港澳大灣區(qū)和對接東盟先行區(qū)、湘南湘西承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移示范區(qū)前沿陣地、全國著名黨建研學旅游目的地和世界理學圣地、湘粵桂結合部區(qū)域重要城市。

3.3.5 注重空間規(guī)劃全生命周期監(jiān)督管理

一是建立完善“一張圖”規(guī)劃實施系統(tǒng)，強化規(guī)劃全生命周期管理，對國土空間規(guī)劃實施情況進行監(jiān)測和評估。二是建立公眾參與制度，在規(guī)劃編制階段、方案論證階段、規(guī)劃獲批后階段，加大宣傳力度。三是注重規(guī)劃實施傳導，堅強與相關規(guī)劃的銜接與落實[6]。

4 結論

建立“多規(guī)合一”的國土空間規(guī)劃體系落實中央全面深化改革國家空間治理的重要手段。由于空間規(guī)劃編制仍處探索期，尤其在規(guī)劃具體內(nèi)容指向和戰(zhàn)略舉措方面還有諸多弊端，應結合本地自然本底特征，做好規(guī)劃編制與政策法規(guī)等制度建設的協(xié)同，強化國土空間規(guī)劃對經(jīng)濟發(fā)展的指導約束作用，實現(xiàn)治理體系與治理能力現(xiàn)代化[7]。