廣鐵集團鐵路客運運價市場化改革研究

□溫健 張輝

鐵路建設是典型的投資金額大、投資回收期長、投資收益不高的項目。20世紀80年代之前，我國鐵路一直秉承國家投資、國家建設的原則。由于融資模式單一、投資金額不足，鐵路建設進度較為緩慢。自1991年后，“社會主義市場經濟”被寫入我國憲法，“市場”開始在資源配置中起基礎性作用，從“計劃經濟”時代走來的中國鐵路，面臨著前所未有的機遇和挑戰。在此背景下，當時的廣州鐵路局開中國鐵路改革之先河，率先在創新經營模式、拓寬融資渠道等方面進行了多元化改革，如引進外資和社會資本建立合資公司、上市融資等，獲得了一定的運價定價自主權，有力支持了轄區內的鐵路建設。但隨著改革的深入也暴露出一些問題，主要體現在票價定價過高，鐵路的公益性和商業性較難平衡，鐵路融資渠道有待進一步拓寬等。這些問題在廣鐵集團未來的鐵路運價改革過程中亟待解決。

一、廣鐵集團鐵路運價改革歷程

廣鐵集團，全稱“中國鐵路廣州局集團有限公司”（原名為廣州鐵路局、廣州鐵路（集團）公司），主要管轄廣東、湖南、海南等3省鐵路企業。廣鐵集團的市場化改革具有明顯的先進性和典型性。1993年2月，經國務院批準，廣鐵集團成為全國第一家鐵路運輸企業集團。相較而言，鐵道部及其下屬的其他16家鐵路局在10年后的2003年才進行公司制改革。

鐵路運輸關系國計民生發展，兼具公益性和商業性雙重屬性，長期以來其定價權并不在鐵路部門手中，而是由政府提供指導價，或是直接定價。廣鐵集團在鐵路市場化改革進程中，鐵路客運運價市場化主要源自“兩次打破”和“一份通知”。

1.打破“修路只靠國家投資”

改革開放后，深圳成立了經濟特區，珠三角地區經濟迅速發展，人流、物流大幅增加，廣州－深圳間原有的單線鐵路已難以滿足運輸需要。1981年，廣深鐵路雙線改造被提上日程，2年后獲得國務院批準。但當時的鐵路建設全靠國家投資，由于資金有限，國內尚有不少等待改造和新建的鐵路項目。為加快鐵路建設進度，1984年1月當時的廣州鐵路局打破建國以來只靠國家投資修路的傳統模式，將廣深鐵路剝離出來，成立全國第一家實行“自主經營、自負盈虧、自我積累、自我發展”的鐵路運輸企業。國家和鐵道部雖然沒出錢，但給予極大的政策支持。廣深鐵路公司擁有獨立的生產經營權、投資決策權、設計施工審批權、行車調度指揮權、留成外匯使用權，以及客貨運價比全國統一運價上浮50%的權利，時稱“廣深模式”。上浮后的基礎運價為：客運3.5分/人/公里，貨運3.3分/噸/公里。廣深雙線建設的資金主要來自經營所得，少部分依靠銀行貸款，貸款金額為3 000萬美元和5 000余萬元人民幣，還貸壓力較小。廣深鐵路公司靠著幾塊錢一張的車票，在3年內累積7.2億元建成了廣深雙線，5年內給國家上繳稅利和其它積累14.6億元。

2.打破“鐵道部獨家建路的慣例”

“第二次打破”由廣東省牽頭實現。1987年廣東省政府引入日本三富公司，與鐵道部合資成立了全國首家由地方政府為主投資的合資鐵路公司——“三茂鐵路公司”，打破了“鐵道部獨家建路的慣例”，時稱“三茂模式”。三茂鐵路東起佛山市三水區，西至茂名市，全長357公里，是連接珠江三角洲與粵西地區的交通干線。作為省屬企業，三茂鐵路公司得到了地方在稅收和融資方面的大力扶持，并可實行地方運價，客運運價與廣深鐵路持平，貨運運價是廣深鐵路的3.6～7.2倍。2004年廣鐵集團通過增資實現了對三茂鐵路的控股。

3.興辦合資鐵路公司

“兩次打破”讓廣鐵集團自主定價從無到有。1992年國家為鼓勵合資鐵路發展，《國務院批轉國家計委、鐵道部<關于發展中央和地方合資建設鐵路意見的通知>》，授予全國合資鐵路公司，按照“保本、還貸、微利”為原則實行特殊運價的權利，票價允許在一定范圍內浮動。在此背景下，廣鐵開辦合資鐵路公司的熱情持續高漲。截至2021年，廣鐵集團所屬合資鐵路公司多達28家，其中包含廣深鐵路公司于1996年進行股份制改造，并在香港和紐約上市，成為中國鐵路第一家境外上市的鐵路運輸企業。同樣是在1996年，國家計委明確了廣深線開行的動車組列車票價可在國鐵統一運價為中準價上下浮動50%的基礎上再上下浮動50%，由企業自主定價（《國家計委關于廣深鐵路運價的復函》）。這一定價原則一直沿用至今。

二、自主定價的合理性探討

廣鐵集團的高票價并非局限在廣深鐵路，而是涵蓋了整個轄區。由于對管轄范圍內的多條線路擁有自主定價權，票價最高可達全國統一運價的2倍多，延續至今的高票價也引發了人們對于其合理性的廣泛探討。

1.自主定價增強市場活力

自主定價有助于激發鐵路運輸企業的發展動力，增強了市場活力。以“廣深鐵路”為例，自主定價在加快鐵路建設的同時，讓廣深兩地人民提前一步體驗到了“改革速度”。1991年廣深準高速鐵路立項，1994年12月準高速線路改造和增建第三線工程正式投入運營。由東風11型內燃機車牽引的“春光號”列車，以160公里/小時的速度將廣州至深圳的行車時間由原來的2個多小時縮短至67分鐘。雖然現在看來160公里/小時并沒有多快，但當時的全國鐵路旅客列車平均時速僅為48.1公里/小時，國內其他線路出現160公里/小時的快車已是4年之后（1998年10月1日全國鐵路第二次大提速后）。而那時，廣深鐵路公司從瑞典引進的“新時速”擺式列車已經跑出了200公里/小時。

2.自主定價催生高票價

1994年底，廣深準高速列車“春光號”開通時，軟座票價最高賣到90元，單價高達0.61元/公里，這比現在大多數350公里/小時的高鐵都貴。即便如此，但最開始卻有著90%以上的上座率，說明市場認可這一定價。1995年廣深間高速大巴票價50元，需耗時2小時。相比之下，耗時僅67分鐘的準高速列車，對于時效性比較敏感的商務人士而言頗具吸引力。隨后幾年，隨著準高速列車車次逐漸增多和高速城際大巴競爭逐漸激烈，廣深鐵路客運運價略有降低，但仍為全國最貴。

如今，廣深鐵路上的準高速列車已由和諧號動車組擔當，始發站改為廣州東站，速度并沒有進一步提升，但票價卻仍然較貴，見表1所列。相比設計速度300～350公里/小時的高速鐵路而言，廣深鐵路票價比高速動車組還高。

表1 140公里乘車距離用時及票價對比

不止是動車，廣深鐵路上的普速旅客列車也未能逃脫高票價，甚至出現了“同質不同價”的現象。還是以廣深鐵路為例，同樣是廣州－深圳T95次硬23.5元，而K9217次卻要48.5元。一般旅客可能會認為K9217次可能更快或是更豪華，其實不然。僅僅因為T95次是來自其他鐵路局的過路車，適用國鐵統一運價，而K9217次是廣鐵集團的管內車次，適用自主定價。

3.高票價弱化鐵路公益屬性

我國鐵路建設以國家整體利益為出發點，服務于政治、經濟、國防等需要，在拉動地區經濟發展、加強民族團結、維護邊疆繁榮安定等方面具有顯著作用，因此鐵路的公益屬性大于商業屬性。我國現行的普速旅客列車“旅客票價基價率”為1995年10月1日制定的0.058 61元/（人公里），這一定價27年都沒有漲過。高鐵（動車組）和貨運定價權也是近幾年才逐步下放至鐵路部門。2016年國家發改委將設計200公里/小時以上的動車組票價定價權下放給鐵路部門。7年多來，除東部沿海地區鐵路及部分新開通線路有過票價小幅上漲外，全國總體上并未出現票價大幅上漲的情況。同樣是市場化定價，其他鐵路局的調價步伐顯然比廣鐵集團更加謹慎。

廣東省雖為經濟強省，但省內各市的經濟發展水平卻相去甚遠。經濟發達地區集中在珠三角區域，其面積僅占全省面積的8.9%，而粵東、粵西、粵北廣大地區發展明顯落后，甚至低于全國平均水平。所以，那些認為“廣東省較為富裕，可以適用高票價”的觀點站不住腳。廣鐵集團管內的高票價政策拉高了該地區人民出行成本，特別對粵東、粵西、粵北地區的影響更甚，不利于區域間交流和融合。

廣鐵集團在回復關于廣深鐵路動車組票價過高時的問題時表示：票價綜合考慮了“鐵路建設和運用成本、市場供求和競爭狀況等因素”。其中，并未提到有關鐵路公益屬性的相關內容，其定價參考因素明顯偏重商業性。新冠疫情爆發前，廣深鐵路公司一直處于盈利狀態，近10年來凈利潤一直保持在7億～13億元左右，如圖1所示。當前，廣深鐵路是否仍符合“保本、還貸、微利”的自主定價原則，有待商榷。

圖1 廣鐵集團2012—2020年凈利潤

三、意見及建議

1.取消普速列車自主定價

如果說高速鐵路側重體現效率和效益，那么我國普速旅客列車則側重保障基本公共服務，普速旅客列車的公益屬性要明顯大于商業屬性。廣鐵集團管內的普速旅客列車票價是同區間跨局旅客列車票價的2倍多，存在價格偏高和同質不同價的問題。建議廣鐵集團堅持“保本、還貸、微利”原則，當合資鐵路項目收回投資并實現盈利時，及時降低或取消自主定價。

2.加強鐵路運價監管

鐵路具有自然壟斷屬性，不僅體現在不同的交通運輸工具之間，還體現在鐵路運輸內部。相較航空和公路運輸而言，鐵路運輸在300～800公里這一區間具有明顯的競爭優勢，三者并非完全替代關系。此外，在鐵路運輸行業內部，各鐵路局分區域經營，存在競爭不充分的現象。這樣的環境并不具備完全由市場調節價格的基礎，鐵路的運價不應完全下放至企業，而要由價格主管部門進行有效的反壟斷監管。鐵路運輸企業也應當及時公開線路收支情況，以獲得社會對于運價的理解和支持。

3.拓寬鐵路融資和獲利渠道

建議廣鐵集團拓寬鐵路建設融資渠道，鼓勵社會資本積極參與鐵路建設，降低債權融資比例，提高股權融資比例。可借鑒“杭臺高鐵”的“BOOT”模式，實行市場化運作，由單一提高運價提升回報率的模式向靈活定價機制、多元收入來源模式轉變，充分發揮政府和社會資本的特長，實現協作共贏。

四、結語

廣鐵集團是中國鐵路改革的先行者，通過探索多種商業道路，有效地推動了地區鐵路的建設進程。發生在這里的變遷，折射出中國鐵路改革開放40年來的艱難成長歷程。在依靠政策紅利和壟斷優勢實現盈利后，廣鐵集團應及時兼顧鐵路的商業性和公益性，通過優化客運運價定價體系，進一步拓寬鐵路融資和獲利渠道，深入推進鐵路客運運價市場化改革。