片區(qū)開發(fā)項(xiàng)目特許經(jīng)營模式實(shí)施風(fēng)險(xiǎn)與應(yīng)對措施

□ 陳 巍 陳巧峰 翁祥健

近年來，隨著政府投資、財(cái)政預(yù)算、融資舉債管理以及PPP和專項(xiàng)債政策出臺、調(diào)整，地方政府以土地財(cái)政融資進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施投資，進(jìn)而帶動GDP增長的方式正在轉(zhuǎn)變?yōu)榫C合考慮土地價(jià)值、城市生長、人口虹吸、產(chǎn)業(yè)導(dǎo)入、財(cái)政稅收等方面的片區(qū)開發(fā)。片區(qū)開發(fā)是指國土空間規(guī)劃確定的城鎮(zhèn)開發(fā)邊界內(nèi)的集中建設(shè)區(qū)，由縣級以上人民政府組織的對一定范圍內(nèi)的土地進(jìn)行綜合性開發(fā)建設(shè)活動。

目前，較為常見的片區(qū)開發(fā)實(shí)施模式主要有：政府直接投資建設(shè)開發(fā)、由政府平臺公司作為投融資主體的模式、PPP模式、ABO模式、特許經(jīng)營模式等。前兩種由政府或其投資平臺作為主體，實(shí)施風(fēng)險(xiǎn)主要在政府方或政府平臺公司，文中不再進(jìn)行研究。截至2022年1月，財(cái)政部政府和社會資本合作中心PPP項(xiàng)目庫共計(jì)入庫項(xiàng)目10 203個，管理庫項(xiàng)目金額高達(dá)約16萬億元。ABO模式是基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)過程中根據(jù)當(dāng)前政策要求及政府承受水平衍生出的一種集融資、建設(shè)、運(yùn)營、維護(hù)為一體的創(chuàng)新基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)模式，是對當(dāng)前傳統(tǒng)PPP模式的升級補(bǔ)充，對增強(qiáng)社會資本參與的積極性、提高項(xiàng)目建設(shè)及運(yùn)營水平具有積極作用。

對于社會投資人進(jìn)行片區(qū)開發(fā)而言，PPP模式操作難度持續(xù)增大，現(xiàn)階段推進(jìn)PPP工作仍面臨政策預(yù)期不穩(wěn)、管理職責(zé)不清、程序銜接不暢等問題。在實(shí)施過程中，政府方對項(xiàng)目公司的財(cái)政保障容易被認(rèn)定為固定付費(fèi)義務(wù)，存在一定地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)隱患，項(xiàng)目合規(guī)性面臨風(fēng)險(xiǎn)。黨的十八屆三中全會提出，允許社會資本通過特許經(jīng)營等實(shí)施城市基礎(chǔ)設(shè)施投資和運(yùn)營，使得特許經(jīng)營模式得到地方政府和社會投資人的廣泛關(guān)注。將特許經(jīng)營模式從城市基礎(chǔ)設(shè)施投資和運(yùn)營延伸至片區(qū)開發(fā)，雖具有創(chuàng)新性，但也面臨一些風(fēng)險(xiǎn)和問題。筆者結(jié)合國內(nèi)實(shí)施的特許經(jīng)營模式項(xiàng)目，以社會投資人的角度，采用實(shí)踐調(diào)研結(jié)合德爾菲法進(jìn)行研究，構(gòu)建特許經(jīng)營模式的風(fēng)險(xiǎn)體系，提出相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對措施。

一、片區(qū)開發(fā)項(xiàng)目特許經(jīng)營模式

1.特許經(jīng)營模式的概念

特許經(jīng)營模式合法依據(jù)來自國務(wù)院2015年發(fā)布施行的《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》（以下簡稱“特許經(jīng)營管理辦法”）。該模式由地方政府通過競爭性方式授予政府平臺公司或直接授權(quán)社會投資人特許經(jīng)營權(quán)。政府平臺公司通過合規(guī)渠道再選擇社會投資人共同出資成立項(xiàng)目公司；社會投資人直接成立項(xiàng)目公司，利用自身資源優(yōu)勢，提供項(xiàng)目投融資、建設(shè)及運(yùn)營等整體服務(wù)；地方政府按特許經(jīng)營協(xié)議約定，履行規(guī)則制定、績效考核等職責(zé)，并根據(jù)項(xiàng)目建設(shè)及運(yùn)營維護(hù)成本，在運(yùn)營期內(nèi)逐年支付相關(guān)費(fèi)用；合作期滿后，項(xiàng)目公司將項(xiàng)目設(shè)施無償移交給政府方指定機(jī)構(gòu)。典型運(yùn)作模式如圖1所示。

圖1 特許經(jīng)營模式示意圖

2.片區(qū)開發(fā)主要模式比較

從投資資金、項(xiàng)目收入兩方面對PPP模式、ABO模式和特許經(jīng)營模式進(jìn)行比較，見表1所列。

表1 片區(qū)開發(fā)主要模式比較

二、特許經(jīng)營模式風(fēng)險(xiǎn)體系構(gòu)建

采用資料分析法對目前已實(shí)施的特許經(jīng)營項(xiàng)目進(jìn)行調(diào)查，結(jié)合調(diào)研南京浦口智慧新城、六合龍袍新城等項(xiàng)目的實(shí)施情況，對片區(qū)開發(fā)項(xiàng)目采用特許經(jīng)營模式實(shí)施過程中出現(xiàn)的問題進(jìn)行分析，構(gòu)建出特許經(jīng)營模式下的片區(qū)開發(fā)項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)體系。

1.合法合規(guī)風(fēng)險(xiǎn)

由于PPP監(jiān)管趨嚴(yán)等原因，特許經(jīng)營模式是近年來為解決地方政府進(jìn)行片區(qū)開發(fā)建設(shè)投資資金不足的現(xiàn)實(shí)問題，參照特許經(jīng)營管理辦法衍生出的片區(qū)開發(fā)模式。項(xiàng)目獲取方式及合法合規(guī)支持性文件存在合規(guī)瑕疵。部分項(xiàng)目存在未經(jīng)公開競爭程序直接與政府或平臺公司簽訂投資協(xié)議開展投融資建設(shè)，部分項(xiàng)目不能提供政府有效授權(quán)文件，部分項(xiàng)目授權(quán)對象不唯一、引入社會資本共同開發(fā)與授權(quán)內(nèi)容不符、授權(quán)鏈條不完整等問題。

2.融資財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)

除PPP模式下的片區(qū)開發(fā)項(xiàng)目外，金融機(jī)構(gòu)對其他類型片區(qū)開發(fā)項(xiàng)目融資貸款審查嚴(yán)格，貸款利息較高。這是因?yàn)槠瑓^(qū)開發(fā)具有建設(shè)內(nèi)容量大、區(qū)域面積大、投資規(guī)模大的特點(diǎn)，除了土地收入，不可能有其他收入來源能夠覆蓋片區(qū)開發(fā)投資。比如，某片區(qū)開發(fā)項(xiàng)目僅是市政基礎(chǔ)設(shè)施投資建設(shè)，無經(jīng)營性收入，本質(zhì)就是由政府實(shí)施的公益性項(xiàng)目，最終靠政府財(cái)政資金作為項(xiàng)目的資金來源。如果該項(xiàng)目還款主要來源是政府延期支付的財(cái)政資金，即構(gòu)成政府的隱性債務(wù)。在未看到片區(qū)開發(fā)項(xiàng)目有其他更為穩(wěn)妥的收入來源，金融機(jī)構(gòu)往往對項(xiàng)目融資持審慎和觀望態(tài)度。在當(dāng)前嚴(yán)控地方政府隱形債務(wù)的大環(huán)境下，融資渠道容易受地方政府財(cái)政能力影響，先天缺乏低成本融資穩(wěn)定性保障條件。

3.項(xiàng)目收益風(fēng)險(xiǎn)

財(cái)政部、自然資源部等四部門文件（財(cái)綜〔2021〕19號）將國有土地使用權(quán)出讓收入、礦產(chǎn)資源專項(xiàng)收入、海域使用金、無居民海島使用金4項(xiàng)政府非稅收入統(tǒng)一劃轉(zhuǎn)稅務(wù)部門征收。該文件對片區(qū)開發(fā)項(xiàng)目影響最大的是國有土地出讓收入征收部門的變化。在此之前，國有土地出讓收入由自然資源部門直接負(fù)責(zé)征收，土地出讓收入繳入地方國庫。當(dāng)前，自然資源部門與土地競得人簽訂土地出讓合同后，只需向稅務(wù)部門推送合同、繳費(fèi)期限等費(fèi)源信息，由稅務(wù)部門開具繳款通知書并督促土地受讓方繳納相關(guān)款項(xiàng)。土地征收部門的變化致使項(xiàng)目資金回流周期拉長、流動性減弱，資金占用時間增加，社會投資人的機(jī)會成本增加，影響項(xiàng)目開發(fā)和收益。

4.前期工作不暢風(fēng)險(xiǎn)

對于片區(qū)開發(fā)項(xiàng)目，前期工作實(shí)質(zhì)性推進(jìn)是項(xiàng)目實(shí)施的前置條件。前期工作除包括合規(guī)手續(xù)辦理，擴(kuò)張型的片區(qū)開發(fā)項(xiàng)目，還涉及征地、拆遷、規(guī)劃設(shè)計(jì)等相關(guān)工作。特許經(jīng)營項(xiàng)目為企業(yè)投資類型，前期手續(xù)較政府投資項(xiàng)目更加復(fù)雜，環(huán)節(jié)多，專業(yè)多，審批部門涉及行政審批、發(fā)改、行業(yè)主管等委辦局，各環(huán)節(jié)具有內(nèi)在關(guān)聯(lián)性。當(dāng)項(xiàng)目涉及征地、拆遷等環(huán)節(jié)時，又會增加與基層政府、原住居民協(xié)調(diào)、維穩(wěn)工作。同時，為了突顯片區(qū)開發(fā)實(shí)力，社會投資人需積極將自身片區(qū)開發(fā)理念融入到相關(guān)規(guī)劃頂層設(shè)計(jì)中，深度參與規(guī)劃調(diào)整相關(guān)工作。這些意味著片區(qū)開發(fā)項(xiàng)目前期工作兼具綜合性和復(fù)雜性的特點(diǎn)。在實(shí)際工作中，需要大量專業(yè)化咨詢機(jī)構(gòu)提供技術(shù)支持，各環(huán)節(jié)關(guān)聯(lián)性高，耦合、疊加效應(yīng)明顯，容易出現(xiàn)某環(huán)節(jié)的失誤導(dǎo)致后續(xù)工作錯誤成倍放大，造成前期工作推進(jìn)緩慢，進(jìn)而影響項(xiàng)目有序?qū)嵤?/p>

三、風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對措施

通過對特許經(jīng)營模式下片區(qū)開發(fā)項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)體系的研究，結(jié)合當(dāng)前國內(nèi)外采取的經(jīng)驗(yàn)做法，針對風(fēng)險(xiǎn)體系的應(yīng)對措施，基于社會投資人視角提出如下建議。

1.增強(qiáng)合法合規(guī)意識，嚴(yán)控履約風(fēng)險(xiǎn)

社會投資人在片區(qū)開發(fā)項(xiàng)目前期的資金投入往往較大，但項(xiàng)目投資回報(bào)穿透分析后仍是土地收入，即需要土地成功轉(zhuǎn)讓后才能實(shí)現(xiàn)。建設(shè)內(nèi)容包含土地一級開發(fā)和營商環(huán)境并進(jìn)行相應(yīng)的績效考核，是確保片區(qū)開發(fā)項(xiàng)目合規(guī)性的關(guān)鍵所在。同時，社會投資人應(yīng)當(dāng)充分認(rèn)識模式的合法合規(guī)風(fēng)險(xiǎn)，做好審核把關(guān)。相關(guān)合同和協(xié)議中有關(guān)支付涉嫌兜底承諾、固定回報(bào)違規(guī)的條款，要進(jìn)行整改。確保政府方授權(quán)內(nèi)容排他、充分、完整，授權(quán)鏈條完整不缺失。因此，增強(qiáng)合規(guī)程序意識，保障項(xiàng)目合法合規(guī)性是社會投資人參與片區(qū)開發(fā)特許經(jīng)營項(xiàng)目的前置基礎(chǔ)。

2.開拓融資渠道，破解融資難題

通過對目前已實(shí)施的特許經(jīng)營模式項(xiàng)目進(jìn)行調(diào)研，項(xiàng)目融資困難是困擾社會投資人的難題。金融機(jī)構(gòu)對特許經(jīng)營模式項(xiàng)目貸款審批日趨嚴(yán)格，約束條件多。社會投資人應(yīng)從項(xiàng)目可融資性出發(fā)，加強(qiáng)與金融機(jī)構(gòu)的溝通，提前做好項(xiàng)目的可融資性測試，做好融資保障預(yù)案。積極拓寬探索融資方式，利用資產(chǎn)證券化、供應(yīng)鏈金融、融資租賃等多種方式，并爭取以片區(qū)開發(fā)中不涉及土地一級開發(fā)的子項(xiàng)目、或符合城市更新貸款條件的子項(xiàng)目申請項(xiàng)目貸。對于擴(kuò)張型片區(qū)開發(fā)項(xiàng)目，要善于利用鄉(xiāng)村振興、環(huán)境保護(hù)等國家和地方有利政策爭取更多的融資渠道。

3.研判項(xiàng)目投資風(fēng)險(xiǎn)，規(guī)避決策失誤

當(dāng)前，百年變局和世紀(jì)疫情交織疊加，全球經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇乏力，大國博弈持續(xù)加劇，我國經(jīng)濟(jì)下行壓力加大，但2020年的行業(yè)數(shù)據(jù)顯示，全國土地市場仍逆勢增長，土地出讓收入同比增長31.3%，地價(jià)同比增長2.9%。但是，各地的土地市場行情卻大相徑庭，社會投資人在投資決策時不僅要準(zhǔn)確研判行業(yè)政策趨勢，還要綜合國家宏觀產(chǎn)業(yè)布局、人口聚集、城鎮(zhèn)化水平、地方政府履約信譽(yù)等，深入分析土地、市場風(fēng)險(xiǎn)，優(yōu)選政府誠信度、治理水平、財(cái)政實(shí)力及經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較好及產(chǎn)業(yè)發(fā)展勢頭較好、人口虹吸效應(yīng)明顯的區(qū)域，要積極以軌道、生態(tài)環(huán)境保護(hù)、城市公園為導(dǎo)向開展片區(qū)開發(fā)，規(guī)避投資決策失誤。

4.強(qiáng)化前期頂層設(shè)計(jì)，提升片區(qū)品質(zhì)

在當(dāng)前的社會發(fā)展水平下，其他增量收入無法取代土地出讓收入的作用，片區(qū)開發(fā)項(xiàng)目收入來源只能是土地出讓收入。社會投資人如果想破局，應(yīng)下大力氣提升片區(qū)開發(fā)品質(zhì)，從政府、片區(qū)開發(fā)企業(yè)、土地購買者、房產(chǎn)消費(fèi)者多維度去打造片區(qū)，增加土地升值空間；通過策劃、規(guī)劃、設(shè)計(jì)、運(yùn)營一體化思考，深度參與片區(qū)所在區(qū)域的國土空間規(guī)劃調(diào)整，重視公共服務(wù)建筑的概念設(shè)計(jì)，打造一批標(biāo)志性、示范性的地標(biāo)性建筑；優(yōu)化配置綜合交通、水系、綜合管網(wǎng)體系，積極將智慧城市和“雙碳”理念融入到片區(qū)開發(fā)中，進(jìn)一步擴(kuò)大經(jīng)營范圍和收入，增強(qiáng)片區(qū)土地增長后勁。

四、結(jié)語

特許經(jīng)營模式已在我國能源、交通運(yùn)輸、水利、環(huán)境保護(hù)、市政工程等基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)領(lǐng)域廣泛采用，且有較長的實(shí)施時間。在片區(qū)開發(fā)領(lǐng)域，國內(nèi)也有項(xiàng)目采用特許經(jīng)營模式。社會投資人要從合法合規(guī)、融資路徑、投資決策、提升品質(zhì)等方面出發(fā)，制定適合企業(yè)自身發(fā)展的策略，使特許經(jīng)營模式真正成為社會投資人轉(zhuǎn)型發(fā)展的重要載體。