萊茵魯爾城市群協(xié)同發(fā)展實踐及其治理啟示

唐承輝，馬學(xué)廣

引言

隨著全球化和信息化的快速推進，城市群成為世界經(jīng)濟格局中重要的空間載體，獲得了新的重要性。城市群概念最早來源于埃比尼澤·霍華德（Ebenezer Howard）提出的城鎮(zhèn)群體，但直到戈特曼（Gottmann）明確提出大都市帶（Megalopolis）概念與理論，才開啟現(xiàn)代意義的城市群研究，并引起了學(xué)者們廣泛關(guān)注。在區(qū)域發(fā)展和城市增長理論的融合下，國外對其研究主要形成了歐洲多中心網(wǎng)絡(luò)城市（POLY-NET）與北美巨型區(qū)域（Mega-region）兩個主流學(xué)派。國內(nèi)城市群概念來源于西方，但由于理解與翻譯的差別，學(xué)者們提出了較多的城市群概念，如城鎮(zhèn)密集區(qū)、都市圈與都市連綿區(qū)等。作為高度一體化與同城化的城市集合體，城市群本質(zhì)是相互聯(lián)系的城市區(qū)域，包括核心城市及其鄰近地區(qū)。

城市群的崛起為當前全球范圍內(nèi)一系列分權(quán)化、私有化和去管制化等政策轉(zhuǎn)向提供了最佳注腳。1970年代以來，發(fā)達的西方國家普遍掀起了以政府重塑為代表的新公共管理運動，并將管制權(quán)力向區(qū)域下放以形成新的競爭優(yōu)勢。同時，日益增加的跨政區(qū)公共事務(wù)與治理難題，使得傳統(tǒng)以行政邊界的管理難以為繼，城市群內(nèi)部希望通過合作實現(xiàn)區(qū)域協(xié)同發(fā)展。尤其是越來越多跨越區(qū)域界線、超越單一政府權(quán)限的公共事務(wù)迫使地方政府治理模式產(chǎn)生變革。多元社會行動者通過資源整合與功能協(xié)同，形成多中心與網(wǎng)絡(luò)化的權(quán)力格局。2018年，國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于建立更加有效的區(qū)域協(xié)同發(fā)展新機制的意見》，明確提出建立以中心城市引領(lǐng)城市群發(fā)展、城市群帶動區(qū)域發(fā)展新模式。然而，中國部分地區(qū)在城市群的選擇、培育和規(guī)劃中出現(xiàn)了濫圈濫劃、擴容貪大、拼湊成群等亟待解決的“城市群病”，違背了國家建設(shè)城市群的初衷。在城市群發(fā)展過程中，普遍存在各級地方政府本位主義、畫地為牢的慣性所引起的區(qū)域治理破碎化及其所導(dǎo)致的治理失效問題。此外，地方政府間問題的跨域特性，使得碎片化的地方政府有了集體行動的必要，以有效地管控區(qū)域公共問題。因此，城市群協(xié)同發(fā)展研究著眼于區(qū)域?qū)嵺`難題，呼應(yīng)了黨和中央政府的要求，具有重要的理論與應(yīng)用價值。

在西方發(fā)達國家，城市群協(xié)同發(fā)展的實踐已取得了較豐富的成果。尤其強調(diào)自愿協(xié)作與多元主體共同參與，并通過部門間的橫向合作以及城市、區(qū)域和國家等多維尺度主體之間協(xié)同，將區(qū)域性公共機構(gòu)制定的共同戰(zhàn)略與靈活的專項行動計劃相結(jié)合。作為發(fā)達的城市群地區(qū)，萊茵魯爾地區(qū)通過多中心空間結(jié)構(gòu)的培育、多層次的空間規(guī)劃制定與實施、正式與非正式合作聯(lián)盟的構(gòu)建、多元主體參與的項目合作以及現(xiàn)代化基礎(chǔ)設(shè)施的共建共享等策略，形成了多中心與網(wǎng)絡(luò)化的協(xié)同發(fā)展機制，推動著區(qū)域經(jīng)濟復(fù)興，對于中國城市群協(xié)同發(fā)展具有重要的借鑒意義。鑒于中西方城市群在形成背景與發(fā)展情況等方面的差別，本文一方面系統(tǒng)梳理萊茵魯爾城市群協(xié)同發(fā)展的措施與機制等內(nèi)容，并分析其存在不足；另一方面結(jié)合中國城市群發(fā)展實際，對城市群協(xié)同發(fā)展提供政策建議，為城市群可持續(xù)發(fā)展與現(xiàn)代化空間治理體系的完善提供借鑒。

1 萊茵魯爾城市群協(xié)同發(fā)展的實踐

萊茵魯爾城市群位于德國北萊茵—威斯特法倫州，面積7 110 km，人口總數(shù)超過1 100萬。萊茵魯爾的名稱來源于流經(jīng)該地區(qū)的兩條主要河流，分別是南北向的萊茵河和東西向的魯爾河。此外，萊茵魯爾經(jīng)濟較為發(fā)達，位居歐洲城市群前列，是德國最大的都市區(qū)與世界上著名的多中心城市群。該城市群通過空間規(guī)劃的制定、正式與非正式聯(lián)盟的搭建以及問題導(dǎo)向的項目合作等多種策略，推動著城市群跨政區(qū)合作與區(qū)域協(xié)同發(fā)展。

1.1 多中心空間結(jié)構(gòu)的培育

萊茵魯爾城市群處于歐洲重要的“藍香蕉”經(jīng)濟發(fā)展帶，并憑借發(fā)達的鐵路網(wǎng)和運河網(wǎng)與歐洲其他城市形成密切的社會經(jīng)濟聯(lián)系。荷蘭蘭斯塔德、德國斯圖加特等多個城市，為城市群協(xié)同發(fā)展提供了重要的資源支持。在傳統(tǒng)工業(yè)時期，萊茵魯爾城市群曾引領(lǐng)德國與歐洲的工業(yè)發(fā)展，成為當時世界經(jīng)濟十分繁榮的地區(qū)之一。然而，由于新技術(shù)革命與全球化的沖擊，萊茵魯爾城市群經(jīng)歷了嚴重的經(jīng)濟衰退與區(qū)域治理破碎化。因此，如何緩和地區(qū)間激烈競爭并推動功能整合，以實現(xiàn)城市群協(xié)同發(fā)展成為了萊茵魯爾地區(qū)面臨的重大挑戰(zhàn)。1960年代以來，萊茵魯爾城市群通過產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型升級、綜合整治以及跨政區(qū)合作等舉措，實現(xiàn)了區(qū)域經(jīng)濟復(fù)興與協(xié)同發(fā)展，并成為發(fā)達的城市群地區(qū)。尤其是多中心與網(wǎng)絡(luò)化的協(xié)同發(fā)展機制形成，為萊茵魯爾城市群空間治理體系的完善與經(jīng)濟復(fù)興提供了重要的制度保障和發(fā)展基礎(chǔ)。

從地域范圍看，萊茵魯爾城市群主要由90多個不同規(guī)模的城市組成，其中科隆、多特蒙德以及杜塞爾多夫等11個人口與經(jīng)濟規(guī)模較大的大城市主導(dǎo)著區(qū)域空間的發(fā)展，并形成多中心的空間結(jié)構(gòu)（圖1）。萊茵魯爾城市的人口規(guī)模雖存在差異，但沒有形成單獨的超級大城市，而是呈現(xiàn)出明顯的多中心空間結(jié)構(gòu)。魯爾地區(qū)曾是德國重要的煤炭與鋼鐵生產(chǎn)基地，資源豐富且基礎(chǔ)設(shè)施完善，通過工業(yè)轉(zhuǎn)型升級成為高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)的聚集區(qū)，實現(xiàn)經(jīng)濟增長與區(qū)域復(fù)興。杜塞爾多夫地區(qū)則是北萊茵—威斯特法倫州的行政管理中心，并且分布著眾多的世界五百強企業(yè)，成為重要的區(qū)域經(jīng)濟中心。科隆—波恩地區(qū)也分布著近300萬人口，是重要服務(wù)貿(mào)易中心以及金融中心，成為該城市群南部經(jīng)濟中心。

圖1 德國11個城市群與地區(qū)人口分布

1.2 多層次空間規(guī)劃的制定與實施

1990年代以來，隨著東德與西德的合并，原有的空間規(guī)劃難以有效緩解城市間競爭。為解決這些問題，德國對空間規(guī)劃體系進行變革并確立“實現(xiàn)國土開發(fā)代內(nèi)公平、代際公平以及提高競爭力”三維決策框架，以協(xié)調(diào)空間沖突并提高資源利用效率。同時，“提高區(qū)域資源利用的多樣性、協(xié)調(diào)區(qū)域發(fā)展與提高全民生活質(zhì)量”等思想，也成為空間規(guī)劃的核心內(nèi)容。此外，歐盟通過制定空間發(fā)展規(guī)劃與提供資金等方式推動著成員國間跨邊界合作，以提高歐洲領(lǐng)土凝聚力。如《2020年領(lǐng)土議程》不僅為歐盟空間發(fā)展提供了戰(zhàn)略方向，而且對德國各層次空間規(guī)劃產(chǎn)生了深刻的影響。在歐盟支持下，德國與丹麥等波羅的海沿岸國家，在2010年發(fā)起《波羅的海愿景與戰(zhàn)略》以及2016年德國—波蘭政府共同制定《2030年未來共同構(gòu)想》等多項空間規(guī)劃。不僅為空間規(guī)劃制定提供了戰(zhàn)略目標，也通過跨界項目的實施為城市群協(xié)同發(fā)展提供了支撐（表1）。

表1 歐盟空間規(guī)劃政策及其目標

德國主要有聯(lián)邦、州、區(qū)域以及城鎮(zhèn)等4個層次的空間規(guī)劃，并且不同層次的規(guī)劃采取了差異化的目標與導(dǎo)向，以促進城市群協(xié)同發(fā)展。聯(lián)邦一級規(guī)劃側(cè)重于概念性、戰(zhàn)略性以及方向性框架的設(shè)計，以總體把握國土開發(fā)的原則；州一級規(guī)劃主要對接聯(lián)邦規(guī)劃與協(xié)調(diào)州內(nèi)部區(qū)域規(guī)劃；區(qū)域一級規(guī)劃需將州制定的規(guī)劃細化并落實，以指導(dǎo)區(qū)域協(xié)同發(fā)展；城鎮(zhèn)規(guī)劃通過制定詳細的土地利用規(guī)劃與景觀規(guī)劃，具體落實其他上層次的空間規(guī)劃。這些不同層級的規(guī)劃以法律文本的形式頒布而具有強大的法律效力，并要求基礎(chǔ)數(shù)據(jù)等方面保持統(tǒng)一，提高了空間規(guī)劃的可操作性，為城市群協(xié)同發(fā)展提供了支持（圖2）。由于行政體制的分化，該城市群的法定規(guī)劃在制定與實施過程中也存在一些問題，尤其是萊茵魯爾地區(qū)被分割成3個不同的區(qū)域，并由其政府制定相應(yīng)的空間規(guī)劃，使得城市群協(xié)同能力有所降低，尚未形成完整區(qū)域共識。此外，該城市群出現(xiàn)了由企業(yè)組織以及地區(qū)聯(lián)盟等非正式機構(gòu)制定的空間規(guī)劃，緩解了矛盾并推動著城市群協(xié)同發(fā)展。如魯爾區(qū)由魯爾集團、歐寶通用公司以及德意志銀行等大型企業(yè)CEO俱樂部制定的“魯爾倡議”規(guī)劃，成立了執(zhí)行機構(gòu)并提供資金贊助該城市群教育、醫(yī)療以及文化事業(yè)的發(fā)展，改善城市群整體形象并吸引資本地域化，以支持公共部門關(guān)于經(jīng)濟復(fù)興的相關(guān)活動。

圖2 德國空間規(guī)劃體系與城市群協(xié)同發(fā)展

1.3 正式與非正式合作聯(lián)盟的搭建

萊茵魯爾城市群主要在區(qū)域、城市以及城鎮(zhèn)等層面，形成了多種類型的跨政區(qū)合作組織，并為城市群協(xié)同發(fā)展提供組織支持。既有相對正式的區(qū)域合作組織，也有依據(jù)市場機制而成立的非正式聯(lián)盟，共同促進多層次與多類型的區(qū)域協(xié)同系統(tǒng)的產(chǎn)生與發(fā)展。作為城市群的核心地帶，魯爾區(qū)早在1920年便成立了正式的區(qū)域規(guī)劃與協(xié)同機構(gòu)“魯爾礦區(qū)住區(qū)聯(lián)盟”（SVR）。該機構(gòu)獲得了普魯士議會賦予的法定權(quán)力，不僅發(fā)布了住宅政策引導(dǎo)著現(xiàn)在與未來的居住空間利用，而且制定交通與礦區(qū)等多項發(fā)展規(guī)劃，劃定了魯爾區(qū)的功能分區(qū)并奠定了空間規(guī)劃的基礎(chǔ)。同時，SVR提出了“區(qū)域公園”的概念并將其作為城市居民休閑與娛樂的場所，以保護生態(tài)環(huán)境。盡管隨后該機構(gòu)被“魯爾區(qū)城鎮(zhèn)聯(lián)盟”（KVR）所取代，但其制定的空間規(guī)劃仍得到較好的落實。尤其是KVR提出了區(qū)域開敞空間體系，成為該地區(qū)柔性競爭力的重要策略，并為城市群生態(tài)空間的建設(shè)與綠色協(xié)同發(fā)展提供經(jīng)驗借鑒（表2）。

表2 魯爾區(qū)規(guī)劃與協(xié)調(diào)機構(gòu)的發(fā)展與演變

相比于SVR組織，魯爾區(qū)城鎮(zhèn)聯(lián)盟的規(guī)劃職能有所降低，僅保留區(qū)域公園的規(guī)劃，其他綜合性規(guī)劃的制定被上收到聯(lián)邦政府與州政府。州政府也通過城鎮(zhèn)重組改革，減少魯爾區(qū)的行政層級，為其跨政區(qū)合作與協(xié)同發(fā)展減少阻力。此外，州政府專門成立北萊茵—威斯特法倫州開發(fā)協(xié)會作為區(qū)域協(xié)同發(fā)展機構(gòu)，以協(xié)商州政府與城鎮(zhèn)間公共事務(wù)。在2004年，新成立的“魯爾地區(qū)聯(lián)盟”（RVR）取代了原先的“魯爾地區(qū)城鎮(zhèn)聯(lián)盟”（KVR），并在2009年重新獲得編制區(qū)域空間規(guī)劃的權(quán)力。目前，魯爾地區(qū)聯(lián)盟成為該地區(qū)正式的區(qū)域協(xié)同發(fā)展機構(gòu)。不僅設(shè)立了由各城市代表組成的代表大會，在政治、經(jīng)濟以及環(huán)境等領(lǐng)域也設(shè)立專門負責機構(gòu)以執(zhí)行具體事務(wù)。該組織也對其他非正式組織以及企業(yè)聯(lián)盟進行管理，以綜合協(xié)調(diào)該地區(qū)的事務(wù)。魯爾地區(qū)聯(lián)盟地位雖獲得了提升，但仍處于關(guān)鍵性的轉(zhuǎn)型階段。除了這些政府成立的正式區(qū)域聯(lián)盟外，南部的科隆—波恩地區(qū)通過非正式的區(qū)域合作組織緩解了城市間競爭，并推動交通等領(lǐng)域的協(xié)同發(fā)展。該組織的成員不僅包括了地方政府，而且銀行、貿(mào)易協(xié)會以及企業(yè)等多元主體也參與其中，并通過成員的投票協(xié)商區(qū)域事務(wù)。萊茵魯爾地區(qū)雖未形成城市群層面的區(qū)域協(xié)同組織，但基于KVR等次區(qū)域的正式與非正式聯(lián)盟，也促進城市間人財物等資源流動與協(xié)同發(fā)展，從而為區(qū)域經(jīng)濟復(fù)興提供組織支撐。

1.4 多元主體參與的項目合作

項目合作成為萊茵魯爾城市群協(xié)同發(fā)展的重要方式，并通過自主選擇合作伙伴執(zhí)行特定項目，以改善產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)與解決環(huán)境污染等特定問題。既有政府發(fā)起并提供資金支持以鼓勵多主體參與的合作項目，也有私人機構(gòu)主導(dǎo)的合作項目。萊茵魯爾城市群憑借高靈活性與問題針對性的項目合作，為區(qū)域協(xié)同發(fā)展提供支撐。尤其是由州政府發(fā)起并資助的魯爾區(qū)“國際建筑展”（IBA）項目，成為區(qū)域協(xié)同發(fā)展與城市再開發(fā)的經(jīng)典案例。此外，埃姆歇景觀公園項目、關(guān)稅同盟礦區(qū)重建計劃和Triennale音樂節(jié)等合作項目，也獲得了巨大成功并成為其他地區(qū)協(xié)同發(fā)展的重要借鑒。這些不同行動者共同構(gòu)成合作網(wǎng)絡(luò)，并通過項目合作的柔性方法改變著傳統(tǒng)地方認知，激發(fā)參與主體的創(chuàng)新。

魯爾區(qū)的大型企業(yè)聯(lián)盟（IR）在2007年發(fā)起過“魯爾倡議”等項目，并利用資金和政治影響力吸引政府官員、企業(yè)家以及專家等多元社會主體，參與到魯爾區(qū)商業(yè)發(fā)展、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與環(huán)境治理等領(lǐng)域。在這些項目中，既有州政府以及城鎮(zhèn)政府主導(dǎo)的自上而下合作，也有專家和企業(yè)參與的自下而上合作（圖3）。科隆—波恩地區(qū)在2002年獲得了資助后，成立了專門的投資公司以實施各個子項目，通過這些自下而上的項目推動區(qū)域協(xié)同發(fā)展。各城市也通過共同舉辦文化展活動提高了魯爾地區(qū)知名度，使得埃森入選“歐洲文化之都”，并推動了區(qū)域協(xié)同發(fā)展議程。此外，萊茵—魯爾城市群也積極爭取國際組織的支持，如參與到歐盟在2013年發(fā)起以跨區(qū)域數(shù)據(jù)開放與共享Organicity的項目。在項目合作中，不同地區(qū)與不同類型的利益主體共同參與區(qū)域公共事務(wù)，不僅彌補了萊茵魯爾地區(qū)協(xié)同發(fā)展不足，而且為該地區(qū)留下眾多的文化遺產(chǎn)。

圖3 萊茵魯爾城市群協(xié)同發(fā)展的項目合作及其主體間互動

1.5 基礎(chǔ)設(shè)施的共建共享

萊茵魯爾城市群憑借發(fā)達的鐵路和航運等交通基礎(chǔ)設(shè)施，提高了地區(qū)可達性，為多中心城市網(wǎng)絡(luò)的形成與城市群協(xié)同發(fā)展奠定了基礎(chǔ)。北萊茵—威斯特法倫州級政府和魯爾地區(qū)區(qū)域規(guī)劃委員會，多次在區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略中將改善交通基礎(chǔ)設(shè)施作為方便人們出行與提高居民生活質(zhì)量的重要手段。如通過高速鐵路、高速公路以及機場等多種跨政區(qū)交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)將城市間密切連接，促進了萊茵魯爾城市群多中心結(jié)構(gòu)形成與協(xié)同發(fā)展。同時，德國將不同地區(qū)公路、鐵路以及航空等不同交通方式的交通數(shù)據(jù)利用大型交通處理系統(tǒng)（MIV）進行整合，并將其發(fā)布在網(wǎng)絡(luò)平臺，推動不同交通方式高效對接與綜合管理，為城市群協(xié)同發(fā)展提供了技術(shù)支持。盡管萊茵魯爾地區(qū)已形成網(wǎng)絡(luò)化交通系統(tǒng)，但部分農(nóng)村地區(qū)公共交通發(fā)展仍較落后，市縣等部門則通過發(fā)展到附近中心城鎮(zhèn)的公共交通，以及引導(dǎo)經(jīng)濟活動與居民點向交通或發(fā)展軸線靠攏等措施，提高交通服務(wù)的便利性。

隨著信息化時代的到來，德國通過推動城市更新與智慧城市等項目建設(shè)，擴大了城市間以及城鄉(xiāng)間寬帶覆蓋范圍，并促進信息網(wǎng)絡(luò)發(fā)展（圖4）。萊茵魯爾地區(qū)建設(shè)大量數(shù)字寬帶，并成為信息化水平較高的地區(qū)。除了擴大交通和網(wǎng)絡(luò)寬帶等基礎(chǔ)設(shè)施覆蓋外，德國政府在教育與醫(yī)療等領(lǐng)域也開展地區(qū)間數(shù)據(jù)共享與事務(wù)合作，提高地區(qū)流動性與人們數(shù)字技能。面對不斷惡化的城市環(huán)境問題，萊茵魯爾地區(qū)通過建設(shè)區(qū)域公園、綠色開敞空間以及景觀公園等綠色空間開發(fā)，改善城市環(huán)境質(zhì)量并形成良好的生態(tài)網(wǎng)絡(luò)，并促進社會與生態(tài)等多個方面的協(xié)同發(fā)展。在政府推動下，萊茵魯爾地區(qū)空間整合程度相對較高，并推動了交通、信息以及生態(tài)等方面協(xié)同發(fā)展，為城市群協(xié)同發(fā)展提供了有力支持。

圖4 基于公共交通德國地區(qū)間通勤聯(lián)系與Intenet使用者數(shù)量空間分布

2 萊茵魯爾城市群協(xié)同發(fā)展的不足

萊茵魯爾城市群通過多層次空間規(guī)劃、正式與非正式合作聯(lián)盟搭建以及多元主體參與的項目合作，形成了多中心與網(wǎng)絡(luò)化的治理體制，推動著區(qū)域協(xié)同發(fā)展。然而，由于城鎮(zhèn)自治傳統(tǒng)與政府間利益糾紛，部分治理措施效果欠佳。

2.1 政府間利益分割與協(xié)調(diào)困難

在不同等級政府的運作下，萊茵魯爾城市群形成了多層級的空間規(guī)劃與政策，但跨政區(qū)合作與協(xié)同發(fā)展被眾多利益主體所分割，影響了協(xié)同發(fā)展效果。北萊茵—威斯特法倫州雖對萊茵魯爾地區(qū)具有管理權(quán)力，并希望通過合作提高區(qū)域整體競爭力，然而，州級政府更多將萊茵魯爾視作一個帶動地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的政治項目，而不是形成相對完整的獨立區(qū)域。該城市群雖成立了正式與非正式的合作組織，但主要為地區(qū)層面規(guī)劃與管理機構(gòu)，在城市群尺度上仍缺乏協(xié)同組織，對協(xié)同發(fā)展支持有限。德國城鎮(zhèn)有較強的自治傳統(tǒng)，掌握著較多地區(qū)管理與發(fā)展的權(quán)利。由于擔心失去自治權(quán)力，這些城鎮(zhèn)政府對于聯(lián)邦與州等政府制定的空間規(guī)劃缺乏充分的積極性，甚至對部分提上議程的城市與區(qū)域尺度的發(fā)展政策產(chǎn)生了抵制。近年來，城鎮(zhèn)政府通過優(yōu)化環(huán)境與吸引人才等舉措，推動了城市經(jīng)濟發(fā)展，但加劇了城市間競爭。對于城市群協(xié)同發(fā)展，城市間則更多依賴空間規(guī)劃與政策的推動，缺乏權(quán)力與積極性主動參與合作事務(wù)。隨著經(jīng)濟全球化與區(qū)域一體化進程推進，萊茵魯爾地區(qū)不同層級政府的利益仍需整合，并加大城市間跨政區(qū)合作事務(wù)的協(xié)同。

2.2 區(qū)域認同感培育不足

在20世紀90年代，德國已提出萊茵魯爾等11個城市群概念并將其作為國家空間發(fā)展的增長極，然而，德國各層級政府對萊茵魯爾城市群尚未形成統(tǒng)一的協(xié)同發(fā)展共識。在德國空間規(guī)劃與發(fā)展政策制定中，缺乏新聞媒體、民眾與企業(yè)的充分溝通，使得不同社會主體對萊茵魯爾城市群跨政區(qū)合作與協(xié)同發(fā)展缺乏關(guān)注與支持。隨著網(wǎng)絡(luò)社會的發(fā)展，萊茵魯爾城市群作為新型的部門與勞動分工的地域空間結(jié)構(gòu)在逐漸形成，但政府與民眾對其認識仍主要停留在接近市場的城市聚集區(qū)，尚未對其形成良好的區(qū)域認同感。問題導(dǎo)向的項目合作為個人與企業(yè)參與到城市群跨政區(qū)提供了較好的途徑，但各個城市發(fā)展理念與合作項目仍主要集中在經(jīng)濟建設(shè)等方面，對于推動不同地區(qū)主體間深層次互動仍相對不足。由于城鎮(zhèn)較強的自治化傳統(tǒng)，政府與民眾等主體主要關(guān)注城鎮(zhèn)事務(wù)，而對于城市群協(xié)同發(fā)展則難以提供支持。隨著交通與信息技術(shù)的發(fā)展，城市間資源快速并形成功能性網(wǎng)絡(luò)，但政府仍需將協(xié)同發(fā)展提上政治議程，并引導(dǎo)民眾、企業(yè)以及NGO等多元主體廣泛參與，以強化區(qū)域整體認同感。

3 萊茵魯爾城市群協(xié)同發(fā)展的啟示

基于萊茵魯爾城市群協(xié)同發(fā)展實踐，本文結(jié)合中國城市群發(fā)展實際，提出針對性的政策建議，以提高空間治理能力并推動現(xiàn)代化空間治理體系建設(shè)。

3.1 建立非正式與正式的協(xié)同組織

在城市群協(xié)同發(fā)展中，不同層級的政府往往存在利益差異與沖突，須建立正式與非正式的協(xié)調(diào)組織。針對激烈的城市間利益沖突，須建立正式的組織機構(gòu)與仲裁制度，以行政強制力約束不同層級政府的行為。具體而言，成立城市群區(qū)域規(guī)劃機構(gòu)、管理委員會以及區(qū)域聯(lián)盟等多種形式的正式機構(gòu)，并賦予其較高的行政級別，以協(xié)調(diào)城市間利益爭端。此外，對于環(huán)境保護與污染防治等存在強外部性的公共事務(wù)，正式的協(xié)調(diào)機構(gòu)須依據(jù)不同地區(qū)利益受損情況進行相應(yīng)補償，并對于不遵守約定的地區(qū)進行處罰，以減少個別城市為追求自身利益最大化而損害其他地區(qū)利益，從而實現(xiàn)城市群整體利益的最優(yōu)。在城市群合作初期，非正式的領(lǐng)導(dǎo)小組憑借其靈活性與低成本等特點，為城市間合作與協(xié)同發(fā)展提供交流平臺并促進合作共識的形成。由于“行政區(qū)經(jīng)濟”的長期存在，可借鑒國外城市群建立交通、環(huán)保以及規(guī)劃等具體事務(wù)的合作小組等非正式機構(gòu)。同時，在非正式合作機構(gòu)中，政府可以通過領(lǐng)導(dǎo)高配并鼓勵多元主體共同參與，提高對合作的重視，推動城市群協(xié)同發(fā)展。

3.2 建立多層次空間規(guī)劃體系

萊茵魯爾城市群不僅賦予了空間規(guī)劃法定權(quán)力，而且強調(diào)下級政府制定的規(guī)劃必須服從上層次規(guī)劃，使得空間規(guī)劃高效銜接，減少了不同規(guī)劃間的沖突。雖然中國也制定了一系列城市群規(guī)劃，但是不具備真正的法律效力，而是依靠中央以及省級政府等較高尺度行動者的推動才得以實施。同時，中國不同層級政府及其部門制定的規(guī)劃存在相互沖突，使得地方政府在具體執(zhí)行中難以適應(yīng)與落實。因此，借鑒萊茵魯爾城市群協(xié)同發(fā)展經(jīng)驗，通過立法或制定正式政策賦予城市群規(guī)劃法律效力，并明確城市群規(guī)劃的地位、作用與功能，以提高空間規(guī)劃對城市群協(xié)同發(fā)展的引導(dǎo)作用。針對中國空間規(guī)劃體系不協(xié)調(diào)問題，可建立高效銜接的空間規(guī)劃體系，對不同層次規(guī)劃內(nèi)容進行區(qū)分，并減少落實的矛盾。具體而言，可以通過賦予上層次規(guī)劃更高的法律效力，并且要求下層次規(guī)劃制定與實施中必須遵循上層次規(guī)劃等要求。此外，不僅需制定城市與區(qū)域規(guī)劃等綜合性規(guī)劃，也可基于可持續(xù)發(fā)展等理念制定土地使用與環(huán)境保護等專門性規(guī)劃，使空間規(guī)劃可以全面對城市群協(xié)同發(fā)展提供指導(dǎo)。

3.3 構(gòu)建多元主體參與的合作網(wǎng)絡(luò)

在城市群合作中，政府、企業(yè)以及NGO等不同社會主體對于交流互動與資源共享發(fā)揮著重要的作用。多元主體共同參與的合作網(wǎng)絡(luò)，是開展行動與完善協(xié)同發(fā)展機制的重要基礎(chǔ)。由大型企業(yè)主要領(lǐng)導(dǎo)者組成的企業(yè)聯(lián)盟，憑借資金與技術(shù)優(yōu)勢發(fā)起的“魯爾倡議”等一系列活動，不僅吸引投資與改善區(qū)域形象，也推動了教育、醫(yī)療、文化等事業(yè)發(fā)展，推動了該地區(qū)協(xié)同發(fā)展。盡管中國城市群發(fā)展主要由政府所主導(dǎo)，仍須鼓勵不同主體參與合作，并形成良好的行動者網(wǎng)絡(luò)。具體而言，一方面，政府需建立完善的法律法規(guī)與管理制度，為企業(yè)與NGO提供良好制度環(huán)境，促進合作組織的發(fā)展；另一方面，政府應(yīng)重點加強對民間合作組織的支持力度。尤其是為保護生態(tài)環(huán)境的NGO提供充分的資金支持，并鼓勵其擴大規(guī)模與深化合作領(lǐng)域。此外，政府也應(yīng)保障社會公眾參與城市群重大事項的知情權(quán)以及部分決策權(quán)，邀請其參與到規(guī)劃與政策落實等事務(wù)的監(jiān)督中，增強城市群協(xié)同發(fā)展策略的科學(xué)性。

3.4 倡導(dǎo)自發(fā)基礎(chǔ)上的跨政區(qū)合作

自愿基礎(chǔ)上的跨政區(qū)合作，通過充分互動與平等協(xié)商實現(xiàn)了城市間利益共享，成為相對有效的合作模式。相比于空間規(guī)劃與行政區(qū)劃調(diào)整等行政指令下的合作，通過簽訂行政協(xié)議更容易被不同城市所接受。在基礎(chǔ)設(shè)施共建與環(huán)境共治等存在共同利益的領(lǐng)域，城市間普通具有較強的合作意愿。然而，中國城市間自發(fā)基礎(chǔ)上的合作開展仍較緩慢。在萊茵魯爾城市群中，不同地區(qū)因為利益差異雖開展了特定區(qū)域合作，但城市群協(xié)同發(fā)展機制仍存在不足。這些特定區(qū)域政府通過協(xié)商與對話，共同制定土地使用規(guī)劃與興建城際鐵路等措施，推動城市群協(xié)同發(fā)展。針對城市間自發(fā)的合作，中央與省級政府等高尺度行動者一方面須提供其資金與政策支持，提高其開展合作的積極性與能力；另一方面須成立專門的管理機構(gòu)及時引導(dǎo)合作，并采取措施維護與擴大城市間共同利益，從而增強合作的穩(wěn)定性與常規(guī)化。在中國城市群快速發(fā)展中，政府起著主導(dǎo)性的作用并影響著市場機制下自發(fā)的合作開展及其效果。在加強引導(dǎo)自發(fā)合作時，政府也應(yīng)避免過度干預(yù)，提供較為寬松的合作氛圍，并通過權(quán)力下放等方式賦予地方政府更多自主權(quán)，以擴大合作內(nèi)容與深度。

3.5 提高基礎(chǔ)設(shè)施的連通性

建立網(wǎng)絡(luò)化與信息化的基礎(chǔ)設(shè)施，促進人、財、物等資源快速流動與集聚，以推動城市群合作。在城市群發(fā)展中，建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)已經(jīng)成為城市間的共識。隨著地區(qū)間可達性的改善，這些城市群不僅成為全球資本再領(lǐng)域化的場所，而且吸引著眾多高技術(shù)人才的集聚，提高城市群整體競爭力并推動區(qū)域協(xié)同發(fā)展。此外，信息化也深刻影響城市群發(fā)展進程并改變著傳統(tǒng)的城市體系，使得城市的職能與規(guī)模結(jié)構(gòu)發(fā)生變遷。部分互聯(lián)網(wǎng)普及率較高的城市通過資源的快速集聚，成為區(qū)域社會經(jīng)濟發(fā)展的影響與輻射源。因此，在推進中國城市群跨政區(qū)合作中，以基礎(chǔ)設(shè)施的共建作為切入點，重點加強跨政區(qū)交通設(shè)施的互通，以減少城市群內(nèi)部的 “斷頭路”，推動城市群生產(chǎn)要素的自由流動并推動其協(xié)同發(fā)展。首先，各層級政府可加大對交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的資金投入力度，建立航空、高鐵以及高速公路等立體式交通網(wǎng)絡(luò)，提高地區(qū)通達性，并強化城市群社會經(jīng)濟聯(lián)系以促進區(qū)域協(xié)同發(fā)展。其次，以信息網(wǎng)絡(luò)整合為重點，重點建設(shè)城市群信息網(wǎng)絡(luò)。最后，加強城市群邊界地帶的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，并引導(dǎo)中心城市通過對口幫扶落后地區(qū)，分擔邊界地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的責任。因此，各層級政府在強調(diào)中心城市合作時，也應(yīng)采取特殊的政策傾斜與優(yōu)惠舉措，引導(dǎo)中心城市支持邊界地區(qū)交通與通信等基本設(shè)施的建設(shè)與維護，充分利用中心城市輻射作用帶動邊界地區(qū)發(fā)展。

作為一個動態(tài)過程，城市群協(xié)同發(fā)展面臨著治理破碎化與區(qū)域認同感培育不足等問題。因此，推進城市群跨政區(qū)合作與協(xié)同發(fā)展，需要通過組織支撐、規(guī)劃協(xié)同、合作網(wǎng)絡(luò)搭建、基礎(chǔ)設(shè)施共建共享與政策扶持等多元化策略，提高城市與區(qū)域治理能力并促進現(xiàn)代化國家空間治理體系的形成與完善（圖5）。目前，在中國城市群治理中，規(guī)劃制定、設(shè)施共建與政策支持等部分合作策略，已受到不同尺度政府的重視并加以實施，但城市群協(xié)同發(fā)展機制依然較不成熟。如合作網(wǎng)絡(luò)中，政府往往起著主導(dǎo)性作用并影響城市群協(xié)同發(fā)展進程，但企業(yè)與民眾參與不足。因此，在未來城市群協(xié)同發(fā)展，一方面須根據(jù)城市群具體情況提高合作策略的針對性，另一方面須加強組織、規(guī)劃以及政策等不同合作策略之間配合，提高城市群綜合競爭力并促進現(xiàn)代化國家空間治理體系的形成與完善。

圖5 中國城市群協(xié)同發(fā)展的合作策略

4 結(jié)論

隨著全球化和信息化的快速推進，城市群成為了世界經(jīng)濟格局的基本空間載體，并獲得了新的重要性。為構(gòu)建現(xiàn)代化空間治理體系，本文系統(tǒng)總結(jié)了萊茵魯爾城市群協(xié)同發(fā)展治理實踐及其不足，并發(fā)現(xiàn)萊茵魯爾城市群通過多中心空間結(jié)構(gòu)的培育、多層次的空間規(guī)劃有效銜接、正式與非正式合作聯(lián)盟的搭建、多元主體參與的項目合作以及基礎(chǔ)設(shè)施共建共享等具體策略，形成了多中心與網(wǎng)絡(luò)化的協(xié)同發(fā)展機制，推動著該地區(qū)經(jīng)濟復(fù)興與區(qū)域崛起。然而，由于德國城鎮(zhèn)較強的自治化傳統(tǒng)與政府間利益糾紛等原因，萊茵魯爾城市群仍存在整體認同感不足且利益協(xié)調(diào)困難等問題。在此基礎(chǔ)上，本文結(jié)合中國城市群發(fā)展的實際情況，提出設(shè)立非正式與正式的協(xié)同組織、建立多層次的空間規(guī)劃體系、構(gòu)建多元主體參與的合作網(wǎng)絡(luò)、倡導(dǎo)自發(fā)基礎(chǔ)上的項目合作以及提高跨政區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施的通達性等5項主要的政策建議，以促進城市群跨政區(qū)合作及其協(xié)同發(fā)展。

然而，不同城市群協(xié)同發(fā)展實踐更為復(fù)雜，深受特定地區(qū)自然、經(jīng)濟與政治環(huán)境的影響，隱含著多元行動者權(quán)力與利益的重組。因此，未來研究中，可通過不同地區(qū)城市群協(xié)同發(fā)展案例的對比研究，分析影響城市群協(xié)同發(fā)展的關(guān)鍵因素與治理機制，為城市群協(xié)同發(fā)展與治理績效提升提供更加具有針對性的政策建議。