美國發展數字合作，擠壓中國空間

陳小寧

在中美競爭形勢下，數字發展合作正成為美國與中國角逐的關鍵抓手。近年來，美國大力開拓發展中國家數字合作市場，其搶占全球數字治理與規則主導權、擠壓中國數字合作空間的意圖日趨明顯。

美國參議院2021年6月通過了《2021年美國創新與競爭法案》，將由拜登總統簽署成為法律。這是美國歷史上罕見地針對中國的導向性法案。法案中有67節涉及對華數字經濟競爭，重點聚焦數字技術、數字安全、數字規則等關鍵領域，標志著美國在數字領域從法律層面開始全方位、系統性地遏制中國。

人工智能領域將是未來各國競爭的焦點之一。

根據該法案，在數字合作領域，美國擬采取一系列具體行動。一是加大與歐盟、加拿大的數字安全合作。美國將酌情與盟國及合作伙伴分享有關華為5G能力和中國政府拓展5G“意圖”的情報，并尋求高性價比的替代方案。二是加強與非洲、拉丁美洲、東盟、中東等地區的數字合作。美國將在非洲設立跨部門工作組保護其數據網絡和基礎設施;在拉丁美洲和加勒比地區支持并推廣互聯網自由和網絡信息自由流通計劃，為媒體提供反審查技術和服務。三是組建由大使級官員任領導人的跨部門技術伙伴關系辦公室。美國將通過該辦公室與合作伙伴協調數字技術治理制度和技術戰略。未來，美國或將通過區域合作，尋求性價比更高的數字領域替代方案來減少伙伴國對中國的依賴。四是加大對盟國、伙伴國的資金援助。美國將成立全球基礎設施協調委員會（GICC），通過融資、資金援助、技術援助等方式，協調各機構支持全球數字基礎設施建設。美國政府將在2022～2026財年每年撥款1億美元，幫助伙伴國建設安全互聯網和數字基礎設施，保護數據等技術資產。

總體看，《法案》強調通過與盟友的合作強化美國在數字領域的影響力，在竭力打壓中國影響力的同時提升自身競爭力，打造與中國全面戰略競爭的格局。

美國國際開發署（USAID）于2020年5月發布了美國第一份數字合作政策文件——《數字合作戰略2020～2024》。該戰略宣稱美國將延續數字領域的“全球領導力”作用，不讓發展中國家掉隊或被邊緣化。具體看，該戰略反映了如下四個特點。

第一，迎合后疫情時代發展需求。疫情期間，數字經濟在疫情防控、賦能社會治理方面發揮了重要作用，發展中國家比過去任何時候更需要數字技術這一創新性發展工具。通過數字賦能提高援外有效性，符合美國在發展中國家的外交和安全利益。總體看，推進數字合作戰略的頂層設計、統籌規劃，有利于美國在全球數字合作中搶先滲透數字思維，布控有利局面。

第二，該戰略具備相對成熟的實施條件，可與美國現有機制協同發展。“數字領導力”需建立在一國先進的數字經濟和網絡安全之上。目前美國數字經濟規模在全球位列第一，占國內生產總值（GDP）比重超過60%。同時，美國在數字合作議題上已有一定的理念沉淀和經驗積累，數字合作管理和運轉構架已基本成型。該戰略作為頂層設計，將和現有機制形成協同效應，促進美國在數字競爭上“強者愈強”。

第三，該戰略強調以美國自身數字能力為先導，循序解決發展中國家數字發展供需矛盾。雖然美國數字發展合作的戰略目標落腳點在發展中國家，但切入點仍是加強自身數字能力建設。該戰略大筆墨描述了加強美國數字能力的重要性，要求在內部機構間鋪開數字指導、數字培訓，倡導用數字思維“武裝”發展合作。美國強調與發展中國家加強數字合作，也主要是出于自身利益考慮。一方面，雖然數字技術發展迭代更新加快、中美等國數字經濟迅猛發展，但全球數字合作尚處于摸索階段，進程總體緩慢。因此，美國亟待將數字優勢融合于國際發展合作，加速其成為塑造全球影響力的工具。另一方面，發展中國家數字發展需求旺盛，亟需跟上數字化潮流，然而受制于數字技術上的短板，數字發展的供給嚴重不足，亟需從外部獲得資金和技術，以防與發達國家形成斷崖式差距。美國同發展中國家開展數字合作，向發展中國家提供技術援助，不僅能夠緩解發展中國家數字發展的供需矛盾，還能倒逼美國提升自身數字素質。

第四，該戰略以美國價值觀為先決條件，凸顯其結盟、遏華意圖。和傳統援助議題不同，USAID在選取數字合作對象時，除了重視受援國經濟和安全局勢，更強調受援國是否認同美國價值觀。在全球呼吁營造公平、開放的數字市場的環境下，美國以意識形態認同作為數字合作“門票”，本質上是圈地搞發展的封閉式做法，凸顯出該戰略的排他性、局限性。

不同于國家法律法規、國家數字戰略，《數字合作戰略2020～2024》由美國發展合作重要歸口部門USAID制定和執行，對數字發展合作領域具有特殊意義。一是反映美國對全球數字競爭的戰略布局已從法律法規、國家數字戰略等宏觀層面縱向延伸至機構、領域、行動計劃等微觀層面，呈現出統籌兼顧、多舉并重的戰略特征。二是反映出對外援助是美國塑造霸權國家的角力場，而數字合作則成為美國打壓他國、搶先樹立全球數字絕對領導力的重要工具。特別值得注意的是，美國是新冠疫情后首個制定數字發展合作戰略的傳統對外援助國，其數字發展理念、規劃布局等將對其他盟國產生影響。

美國將東南亞地區視為應對“數字絲綢之路”的重中之重，著力為東南亞地區可持續開發和數字基礎設施提供融資，并構建多層次的合作協調機制。

一方面，深化與日本在東盟等第三國數字領域的合作。美國聯合日本發起“數字互聯互通和網絡安全伙伴關系”（DCCP），美國承諾將在其中投入25億美元，日本承諾投入20億美元。該機制的主要著力點包括：一是促進數字貿易和數字經濟創新，運用所謂“最佳實踐”推動東盟國家城市的數字轉型。二是推進5G網絡和海底光纜等信息通信技術基礎設施的投資和建設，確保相關產品的供應鏈安全，在全球信息通信技術標準制定方面維護美日的主導權。三是加強美日在網絡安全能力建設方面的合作，推進“網絡安全卓越中心”建設，圍繞網絡安全問題共同舉辦研討會，加大對相關國家官員和企業界人士的培訓。四是提出利用數字互聯互通促進人權，打擊數字保護主義和敵對國家對數據的“非法”使用。

2022年1月4日，美國高通芯片公司總裁兼首席執行官安蒙在CES技術貿易展上宣布，將與微軟合作設計定制AR芯片和集成軟件平臺。

另一方面，通過“美國—東南亞智慧城市伙伴關系”“數字亞洲加速器”“數字政策磋商論壇”“美國—東盟網絡政策對話”等機制，支持對東盟國家的數字基礎設施投資。具體項目涉及智能公共交通、城市水資源處理、數據中心、網絡安全等領域。通過上述機制，美國將加大與東南亞中小企業的接觸，并借此利用商業界力量影響東南亞國家政府的政策制定。此外，美國還在數字經濟國際規則、網絡空間治理等方面加大對東盟的引導，并聯合東盟排查關鍵技術過度依賴中國的“風險”，嚴格對中國相關技術項目的投資審查。

在非洲地區，美國主要通過數字能力建設、智慧城市發展、數據中心建設三個路徑提升對非洲數字合作的影響。第一，利用“支持非洲青年領導人倡議”，通過支持非洲數字創新創業和數字企業家培養來加強對非洲數字領域的滲透。該倡議要求USAID在非洲設立四個區域網絡中心，向非洲私營和公共部門領導人提供數字創業、數字管理等方面的培訓，并對相關人員提供獎學金。第二，啟動“大城市伙伴關系”，利用數字技術支持非洲繁榮、綠色和彈性城市中心的發展。主要包括支持非洲城市數字化治理和規劃，增加光纜等數字基礎設施投資，以及推進數字交通控制系統、城市監控系統、數字檔案管理系統等軟性基礎設施的開發。第三，以援助、投資、收購等方式大力參與非洲數據中心、光纜網絡和衛星系統，逐步獲取非洲數據中心控制權。對于中非數字合作所取得的成效，美國媒體則大加撻伐，渲染中國正以前所未有的速度“占領”非洲的網絡空間，以此擠壓中國與非洲國家的數字發展合作空間。拜登在《外交事務》上發表文章，強調把中國作為競爭對手，指出美國不能在量子計算、人工智能、5G等合作方面落后于中國，包括對非合作在內。美國在非洲與中國展開數字競爭的意圖暴露無遺。

在歐洲地區，美國主要通過與歐盟建立“數字聯盟”，以提升美歐數字合作影響力，擠壓中國數字發展合作空間。早在2020年12月，歐盟出臺了提升跨大西洋伙伴關系的倡議書，指出“美歐具有共同的價值觀，在應對數字治理競爭體系挑戰方面是天然的伙伴”。在2021年6月舉行的美歐峰會上，雙方決定成立“歐盟—美國貿易和技術理事會”，旨在數字化轉型的背景下維持美歐在全球的領導力。雙方將通過數字、技術、供應鏈等關鍵領域的合作，推動歐亞、非洲、拉美數字化轉型，以此撬動和刺激美歐貿易和投資，鞏固美歐技術和工業的領導地位。美國國家安全事務助理沙利文表示，“美國與歐盟將專注于調整數字合作方法，從而使‘民主國家’而不是中國為21世紀的數字合作制定規則”。