美國“激活”與太平洋島國軍事合作

金晨祎　張薇薇

3月22日，美國總統拜登任命前朝鮮政策特別代表尹汝尚為總統特使，負責處理美國與其在太平洋地區的三個“自由聯系邦”馬紹爾群島、密克羅尼西亞聯邦、帕勞續簽《自由聯系條約》事宜。

今年2月，拜登政府正式出臺《美國印太戰略》文件，提出要加強與太平洋島國的合作。同期，國務卿布林肯訪問斐濟，成為37年來首次訪問斐濟的美國國務卿。此次訪問中，布林肯與18個島國領導人舉行視頻會晤，宣布美國將在所羅門群島重開使館，還承諾在氣候變化等島國關心的議題上提供幫助。這些都表明，拜登政府正在重新激活美國的太平洋島國外交。

太平洋島國的地理位置賦予其極高的軍事價值。上萬島嶼星羅棋布，分屬美拉尼西亞、密克羅尼西亞、波利尼西亞三大群島區。陸地面積總和雖僅50多萬平方公里，海域面積卻超過3000萬平方公里。許多島嶼和環礁可提供機場和深水錨地，為高速、密集的現代海空軍事活動提供支持和保障，成為建設海上軍事基地、部署軍事資產的理想場所。

傳統上，美國在該地區的存在偏重密克羅尼西亞群島區，前述三個“自由聯系邦”以及關島、北馬里亞納群島等均位于此區域。它們地處“第二島鏈”南端，自第二次世界大戰結束以來就被美視為“第一島鏈”的后備地點和應對亞洲突發軍事狀況的潛在集結地。馬紹爾群島等三個“自由聯系邦”貫穿太平洋中心地帶，能將美在“印太戰區”的“指揮中樞”夏威夷群島和前沿作戰陣地關島串聯起來，既能為關島美軍基地提供戰略緩沖，也可充當美向亞洲投送兵力的“超級高速公路”。

二戰期間，馬紹爾群島、密克羅尼西亞聯邦、帕勞都曾被日本占領，戰后由美國“托管”，在上世紀八、九十年代分別實現獨立并與美簽署《自由聯系條約》（其中密美《自由聯系條約》將于2023年到期）。根據條約，三國成為美國的“自由聯系邦”，不保有自己的軍隊，由美負責保護其國家安全。美向這幾國提供經濟援助并在其主權治理中享有“國防否決權”和“戰略拒絕權”。根據“國防否決權”，如“自由聯系邦”政府的政策與美國的保衛義務相悖，美可阻止該政策實施。2001年，美國曾援引《自由聯系條約》條款，否決馬紹爾群島允許三艘臺灣海軍訓練船在該島停留的決定。“戰略拒絕權”是指美可在“自由聯系邦”建立和使用軍事設施，同時有權拒絕第三國對該邦的軍事進入或戰略使用。

長期以來，美國憑借這些排他性特權，將“自由聯系邦”打造成滿足美前沿部署和國防安全需求的重要軍事資產。美軍在馬紹爾群島的夸賈林環礁建有羅納德·里根彈道導彈防御試驗場，是其構建導彈防御系統、進行洲際彈道導彈和高超音速導彈等武器測試，以及開展空間監測活動的重要戰略基地。自美退出《中程導彈條約》、恢復中導研發以來，帕勞就一直被美視為部署陸基中程導彈的理想選址。

冷戰結束后，美對太平洋島國的戰略投入一度減少。但隨著奧巴馬政府提出“亞太再平衡”戰略，這一地區重回美視野。2012年8月，美國務卿希拉里·克林頓出席第24屆太平洋島國論壇峰會時宣稱，“美正加大對太平洋的投資，將長期與太平洋島國保持伙伴關系”。2019年，五角大樓在《美國印太戰略報告——準備、伙伴關系及促進地區網絡化》中明確提出，美將“激活與太平洋島國的接觸，以維護印太地區的自由和開放，保障航道暢通，并提升美國作為太平洋島國安全伙伴的地位。”特朗普執政時期，在白宮國家安全理事會設立大洋洲事務主任一職。拜登政府在2022年2月發布的《美國的印太戰略》文件所開列的十點行動計劃中，“與太平洋島國建立有韌性的合作伙伴關系”獨占一項，尋求成為太平洋島國“不可或缺的合作伙伴”，實質性增強在島國的外交存在。根據這份文件，美將建立一個支持太平洋島國的“多邊戰略集團”，在應對氣候變化、填補基礎設施缺口、改善海洋安全等方面同島國展開合作。文件還強調，與“自由聯系邦”續簽《自由聯系條約》將被置于優先位置。此次尹汝尚作為總統特使負責條約續約談判，肩負著“有意義地擴展”美國在太平洋島國的存在，包括軍事準入的重要任務。

2022年2月12日，美國國務卿布林肯訪問斐濟期間，與斐代理總理艾亞茲·賽義德-海尤姆舉行會談。

在實際操作層面，美與太平洋島國近年在軍事、準軍事領域保持著密切合作。2020年，美組建大洋洲特遣隊并向馬紹爾群島、帕勞、巴布亞新幾內亞等國派遣。同年，在“太平洋捍衛者2020”聯合軍演中，美軍在帕勞的安加爾島進行了力量投送和多域作戰演練。“太平洋通道”軍演也在2020年宣布向大洋洲擴員，邀請巴新、帕勞、密克羅尼西亞聯邦等多個島國參與。2021年，美“印太司令部”與密克羅尼西亞政府在檀香山舉行高級別會談，就在密新建軍事基地達成初步共識。目前為止，美已與11個太平洋島國簽署了“隨船觀察員”協議（根據此協議，沿岸國執法官員可登上美國海岸警衛隊艦船和飛機，在沿岸國專屬經濟區內開展“執法活動”）。

在拜登政府“印太戰略”的規劃中，澳大利亞、新西蘭、日本是美構建太平洋盟友網絡的重要幫手。2021年6月，白宮國安會“印太事務協調員”坎貝爾宣稱，面對日趨激烈的美中戰略競爭，美將攜手澳大利亞、新西蘭、日本等盟友共同“幫助”太平洋島國。

近年來，澳大利亞、新西蘭、日本對太平洋島國的外交活動日趨活躍。2018年11月，澳總理莫里森提出“太平洋進階”計劃，稱將把與太平洋島國的接觸“提升到新水平”，其中安全合作是“進階”的重要內容。澳國防部宣布投入1.46億基那（巴新貨幣），升級馬努斯島上的隆布魯海軍基地，還通過“太平洋海上安全計劃”向12個太平洋島國提供巡邏艇。新西蘭于2018年3月推出“太平洋重置”政策，計劃四年內為太平洋島國提供超七億美元的發展援助。自1997年起，日本每三年一次同太平洋島國舉行峰會。2021年9月，首屆日本與太平洋島國防長會議以視頻形式召開。2021年12月，日本宣布將在基里巴斯開設大使館，在法屬新喀里多尼亞開設領事館。

澳、新、日三國的太平洋島國外交絕非獨立存在，而是與美對該地區的戰略構想緊密配合。近期美澳聯手對中國與所羅門群島的警務合作橫加阻攔，就是例證。未來，預計美將進一步利用盟友已搭建好的與太平洋島國合作框架，對該地區施加影響，以氣候合作、人道主義援助、治理非法捕魚等議題為抓手，謀求對這一地區施加更深的軍事介入。