“戰略指南針”勾勒歐盟共同防務新藍圖

徐若杰

3月22日，歐洲理事會通過了《歐盟未來十年安全與防務戰略指南針》草案（A Strategic Compass for a stronger EU security and defence in the next decade，簡稱“戰略指南針”），系統布局了未來十年歐盟共同防務政策的重點領域和實施路徑，顯示了歐盟提升自身防衛能力、尋求共同防務建設新突破的雄心。歐盟外交與安全政策高級代表博雷利表示，“戰略指南針”是“行動指南”，“為我們未來十年的安全和國防政策制定了雄心勃勃的前進方向。”總體看，這份文件內容有些新意，但受多重因素掣肘，從政策文本到具體實踐困難重重，道阻且長。

出臺“戰略指南針”文件是歐盟近年一直在努力的一項工作。早在2020年下半年德國擔任輪值主席國期間，該文件的起草計劃就已啟動。由于需應對不斷變化的國際形勢，歐盟對外行動署遲至2021年11月15日才發布了官方版草案。此次發布的“戰略指南針”定稿，延續了草案中提出的“行動、安全、投入和伙伴”宏觀框架。相比草案的籠統規定，文件對具體領域的優先目標進行了明確設定，同時回應了俄烏沖突所引發的若干安全新關切。

歐盟“戰略指南針”主要包括六方面內容：一是要求成員國對面臨的“威脅”進行一致評估;二是提升“共同安全與防衛政策”（CSDP）的執行效率與彈性，著重發展快速部署能力;三是提升應對信息戰、混合戰等新型安全威脅的能力;四是增加成員國防務開支，提升高科技武器、裝備的自主研發能力，推進海陸空天網“五位一體”建設;五是增強應對能源和經濟脅迫、網絡攻擊、氣候變化等風險的能力;六是堅持多邊主義，加強與聯合國、北約、歐洲安全與合作組織、非洲聯盟和東盟等組織的合作，進一步鞏固與美國、挪威、加拿大等盟友伙伴的關系。

在草案基礎上，“戰略指南針”定稿細化了計劃的推進步驟，明確規定了啟動、推進重要行動的關鍵時間節點和具體方案。歐盟在草案中設定到2025年要建立一支5000人規模的快速反應部隊，在定稿中則進一步提出成員國在2022年要就具體作戰方案達成一致，快反部隊從2023年開始定期實彈演習，以提高戰備狀態、增強“互操作性”和優化指揮結構，到2025年實現全面部署。

針對俄烏沖突導致的歐洲安全環境變化，“戰略指南針”定稿將防務建設立足點從“應對大國戰略競爭”切換到了“防御外部軍事進攻威脅”。文件開篇即指出，俄羅斯“侵烏”帶來的歐洲地緣政治變動挑戰了歐盟捍衛自身利益的能力。針對俄烏沖突帶來的“軍事安全威脅”，歐盟提出一些新的應對措施，比如在緊急情況下可向六個中立的非北約歐盟成員國（奧地利、塞浦路斯、芬蘭、愛爾蘭、馬耳他、瑞典）提供協防。

根據防務建設需要，歐盟還對草案中的部分內容進行了修訂，明確將優先發展尖端武器，更加注重進攻和威懾能力，將共同軍事生產和研發聚焦在高端海軍平臺、未來空中作戰系統、天基能力和新型主戰坦克四個方面，同時淡化了草案中提到的海上巡邏能力和空中防御能力建設。

“戰略指南針”的發布既是歐盟追求“戰略自主”的關鍵一步，也是其受到俄烏沖突沖擊后做出的“應激反應”，同時體現了歐盟對修正現有歐洲安全架構以及增加歐洲安全秩序塑造力和話語權的強烈愿望。自2016年歐盟提出“戰略自主”概念以來，提升防務自主能力始終是歐盟內部兩大“頭羊”法國和德國的重要關切。“戰略指南針”是2017年“永久結構性合作（PESCO）”框架性協議之后，歐盟在提升防務自主能力方面取得的最新成果。

2017年12月，歐盟批準了成員國防務領域“永久結構性合作”（PESCO）協議。圖為歐盟成員國領導人出席PESCO發布會時合影。

俄烏沖突沖擊了冷戰后形成的“美國牽頭，北約負責，歐洲國家協同”的歐安架構。歐盟在沖突爆發前后難以對局勢產生決定性影響的現實窘境，使其深刻意識到坐享其成的“防務外包”難以確保自身安全和利益，需要提升歐盟危機管控能力，充實應對安全威脅的政策工具箱。此外，俄烏沖突也暴露了歐洲安全秩序依然離不開美國和北約的事實，勾起了歐盟長期以來對美國力量一旦撤離、歐洲安全將走向失序的擔憂，激發了其通過積極有為提升自身歐安話語權的強烈意愿。

另外，俄烏沖突使各成員國、尤其是中東歐國家深感安全壓力，由此產生的焦慮和恐懼情緒使歐盟短期內在防務一體化議題上展現出空前團結，降低了部分成員國在共同防務建設方面的抵觸力度，減少了以往決策過程中拉低效率的冗長討價還價。通過提升歐盟共同防務能力緩解自身安全威脅，成了各成員國的普遍共識。

“戰略指南針”作為歐盟版的“國防白皮書”，雖然為歐盟防務建設勾畫了藍圖，但要實現“美好愿景”，歐盟還要付出極艱辛的努力。

在防務自主與依靠美國、北約之間做好平衡，是歐盟啟動共同防務建設始終無法繞開的問題。俄烏沖突再次證明了歐盟應對傳統安全威脅能力的不足，事實上增加了歐洲國家對北約的依賴。對沖突的介入和未來地區秩序的重建也給北約帶來新的發展機會。提升共同防務能力是否意味著擺脫部分北約框架、如何處理與北約的防務責任分擔及功能重疊等問題將限制歐盟共同防務建設的推進。

歐盟內部也存在影響具體政策落實的障礙。由于歐盟在政治、軍事領域的一體化程度很低，成員國之間對于以歐盟還是北約為主軸建立歐洲安全架構、防務分擔份額等問題長期存在爭議，這導致共同防務建設始終蹣跚前行，短期內難以建立起可高效運轉且具備足夠能力的共同防務體系。一旦俄烏沖突激發的“應激性團結”消退，利益爭吵將再次浮出水面。

近年，歐盟一直在努力打破區域組織的外殼，希冀成為全球地緣政治、經濟博弈的“大玩家”，為此相繼啟動了“印太戰略”“全球門戶”等宏大工程。隨著戰略視野與目標的擴大，歐盟的戰略資源投入方向顯然過于分散了。在經濟發展受疫情和俄烏沖突等因素影響陷入低迷背景下，歐盟能否按照“戰略指南針”勾勒的既定方案，將防務一體化和能力提升置于優先位置，持續投入高昂的建設成本，尚需跟蹤觀察。