我國農產品質量安全保障體系探究與展望

李偉，戴國富，丁超，秦曙，馬新耀

（山西功能農產品檢驗檢測中心/農業農村部農產品質量安全風險評估實驗室（太原），山西 太原 030031）

農產品質量安全來源于農業的初級產品，即在農業活動中獲得的植物、動物、微生物及其產品，包括在生產、貯存、流通和使用過程中產生的營養、危害及外在特征因子，既有等級、規格、品質等特性要求，又有對人、環境危害等級水平的要求[1]。農產品質量安全保障體系涉及多個相關的子體系，如檢測風險體系、質量標準體系、監督追溯體系等[2]。我國先進科學技術的推廣應用促進了子體系的發展壯大，而子體系的發展也帶動了農產品質量安全保障體系的日趨完善[3]。

農產品質量安全關乎民生福祉，情系“三農”發展，是振興鄉村的關鍵一環，近年來，我國農產品質量安全總體向好，“十三五”期間穩中有升。但是，現階段人民對于美好生活的需要日益增長，而農產品質量安全底子弱，保障能力有待提高。在新發展階段下，我國亟須夯實農產品質量安全基礎，補齊短板，進一步健全農產品質量安全保障體系，以期全面實現“十四五”末工作目標和任務，不能讓質量安全問題阻礙了高質量發展的步伐。主要探究了我國農產品質量安全保障體系的現狀、存在的主要問題及對策，為我國農產品質量安全建言獻策。

1 我國農產品質量安全保障體系的現狀

在農業產業發展上，農產品質量安全是紅線，質量安全和農業發展是“1”和“0”的關系，沒有質量安全這個“1”，農業發展再龐大都可能會等于“0”。如今，我國已經全面建成小康社會，人民群眾開始追求吃的安全健康，如基因農產品是否安全、農產品是否含有功能元素、倉儲運輸是否保鮮快捷等，逐漸提高對農產品質量安全和“特”“優”農產品的關注。如何滿足人民對農產品質量安全的追求，健全農產品質量安全保障體系，守護人民群眾“吃得安全與健康”成為亟需解決的問題。

1.1 法律法規體系不斷完善

2021 年國務院審批通過了《農產品質量安全法（修訂草案）》。對2020 年以來我國出臺的有關農產品質量安全方面的法律法規進行梳理分類，結果（表1）顯示，截至“十三五”末，我國共出臺農產品質量安全法律法規75 項。

表1 “十三五”末我國出臺的農產品質量安全法律法規Table 1 Laws and regulations on the quality and safety of agricultural products issued by China at the end of the 13th Five-Year Plan

1.2 質量標準認證體系取得一定進展

2021 年9 月《食品安全國家標準 食品中農藥最大殘留限量》 （GB 2763—2021）發布，規定了564種農藥在376 種（類）食品中10 092 項最大殘留限量[4]。截至2021 年，我國出臺的農藥殘留限量標準數量首次突破1 萬項，是國際食品法典委員會（CAC）出臺標準的近2 倍。從“十三五”末我國質量標準認證相關數據[5]（表2）可以看出，我國農產品質量標準體系基本形成了以國家標準和行業標準為核心，地方標準、企業標準和團體標準為補充的架構。目前我國的農產品認證種類較多，其中，產品認證主要有綠色食品認證、地標產品認證、有機食品認證和QS 質量安全認證等，體系認證主要有危害分析與關鍵點（HACCP）認證、投入品良好生產規范（GMP）認證、中國良好農業規范（China GAP）認證、衛生標準操作規范認證（SSOP）、IS09000 體系認證和ISOMOOO 體系認證等[6～8]。

表2 “十三五”末我國農產品質量標準認證情況Table 2 Quality standard certification of agricultural products in China at the end of the 13th Five-Year Plan

1.3 監督風險體系初步建立

在種植業方面，通過嚴格農業投入品，定點經營管理，推動禁限用農藥替代，達到農藥化肥減量、農產品不減量的目的；在畜牧業方面，嚴格控制獸藥非法使用，減少藥物殘留，加強畜禽監管，達到獸藥減量、畜產品不減量的目的；在漁業方面，實施減量規范用藥，大力推廣水產綠色健康養殖，達到持續改善養殖生態環境的目的。“十三五”期間，我國農產品監管執法人員達到153 萬人次，發現問題3 481 個，查處案件2 518 件；風險評估39 項，發布風險防控指南20 余篇，定量抽檢110 余萬批次[9]（表3）。

表3 “十三五”期間我國農產品監督和風險防控情況Table 3 Supervision and risk prevention and control of agricultural products in China at the end of the 13th Five-Year Plan

1.4 檢測追溯體系正在加強

目前，我國省、市、縣基本實現了檢測設備更新升級，配套設施發展完善，形成了綜合性檢驗檢測體系，農產品檢測技術有了明顯提高。農業農村部已經建成了種植、畜牧、漁業、農墾專業追溯管理平臺[10]。我國經濟較為發達的區域，已搭建適宜當地發展的質量安全追溯平臺?！笆濉蹦?，我國擁有農產品檢驗檢測機構3.9 萬余家，檢測人員2.8 萬余人，快速檢測技術600 余項；專業追溯管理平臺4個，注冊生產經營主體22 萬家，可追溯產品種類達981 個（表4）。

表4 “十三五”末我國農產品檢測追溯體系建設情況Table 4 Construction of inspection and traceability system of agricultural products in China at the end of the 13th Five-Year Plan

2 我國農產品質量安全保障體系存在的主要問題

2.1 法律法規急需健全

2006 年《農產品質量安全法》實施。為適應農產品市場需求，提高該法的準確性，國家于2018 年就個別條款進行了修正，以便能更好地保障農產品的質量安全。但是，隨著全國機構改革的推進，部分職能部門進行了整合重組，現行的農產品質量安全法律法規不能很好地為監管執法提供依據，一些管理辦法未得到及時制定，間接導致執法不嚴。加上農產品市場準入自由、標準化生產推廣不足，質量安全信息發布不規范、不透明，一些相關法律知識普及不夠，容易導致群眾因信息不對稱而形成片面認識，進而導致農產品質量安全相關法律法規難以貫徹執行[11]。部分農產品生產者追逐利益最大化，不重視質量安全，進行非法添加、制假售假等，不能自覺地依法使用殺菌劑、植物調節劑、殺蟲劑等農藥投入品，主體責任意識不強，缺乏法律安全意識。

2.2 農業標準化生產有待推廣

由于傳統的自給自足觀念影響，以及對規模化生產認識不足，導致如今市場上仍有不少農產品來自于自養自植的個體經營戶。農村土地“三權”分置后，農戶積極性提高，專業合作社、小微企業隨之產生，我國農產品市場逐步實現集約化生產，但由于國家扶持力度有限，致使大多不能達到企業化生產要求；農業產業化企業雖可實現生產基地化、規?；?，但存在未嚴格執行標準的現象。當然，在一些農產品標準化生產中，還存在生產標準缺乏或標準內容不夠細化的問題，使得標準化生產難以進行。

2.3 監管機制有待加強

2.3.1 監管能力不足 機構改革以來，不少省市縣的檢測機構劃轉到市場監管部門，鄉鎮農業綜合服務機構設立，鄉鎮監管職能站需與農業綜合執法相銜接。然而，基層監管能力弱成為阻礙監管任務完成的一大突出問題，更加難以應對當前日益繁重的監管任務。同時，農產品質量安全法實施細則和相關法規以及司法解釋尚未規范細化，對多、亂、雜、小的農業投入品經營者監管不到位；部分農業生產者生產檔案缺失，投入品使用記錄不全；部分農產品農資經營戶不執行休藥期要求，甚至兜售禁限用藥物等[12]。國家對這些違法行為打擊處罰力度不夠，不足以形成震懾作用，使得農產品安全問題時有發生，對人們的身體健康造成了侵害。

2.3.2 監管職責履行不到位 農產品質量安全監管任務涉及面廣、任務量大、周期較長，部分監管部門職責虛化，部門與部門之間缺乏溝通；加上手寫記錄、走訪檢查、監督管理全靠人盯人，這樣的方式已完全不能適應現代社會農產品質量安全的要求。部分投入品監管存在盲區，在農村零售經營者未得到及時監管，外地農產品也存在此類現象。農產品質量安全需做到全程監管，而現階段國家對于農產品質量監管重“尾”輕“頭”，監管重點放在了最終農產品上，忽視了生產流通過程的質量安全。

2.4 追溯體系有待完善

從農田到餐桌，農產品質量安全是不可缺少的一環，相關監管部門和經濟組織扮演著重要角色。在我國，農產品質量安全監管采取“分段監管為主，品種監管為輔”的模式，這樣會造成監管無法聯動協作和溯源調查，信息不對稱，出現監管空白或真空，導致問題產生后責任難以追溯，影響追溯效果。當然，造成許多初級農產品發生問題后無法追溯的原因還包括市場準入門檻低、農獸藥殘留檢測不嚴格、產地證明缺失，安全難以得到保證；國家級、省級農產品質量安全追溯平臺未能及時完成對接，信息不能得到共享；種類覆蓋不全，設備維護跟不上，后期電信設備投入高，追溯效力難以展現；企業為了追求農業成本的低消耗，對于追溯系統研發投入較少等。追溯系統未能真正走入公眾視野，消費者無法感受到農產品追溯體系的價值。

2.5 檢驗檢測體系投入不足，保障能力弱

我國的農產品質量安全檢測體系還不健全，有些殘留物的檢測方法和污染情況還不清楚，檢測經費投入不足，專業性較高、能力較強的檢測技術人員數量較少，甚至部分地區存在人員緊缺的狀態。檢驗檢測設備90%依靠進口，這就會面臨國外進口限制和技術封鎖的挑戰，同時存在數據泄露、黑客攻擊等網絡安全風險。我國農產品檢驗檢測行業總體上呈現“散而不強”的態勢，檢測技術能力與高端制造業發展不匹配，國產檢驗檢測儀器設備供給質量有待提高。地方綜合檢驗檢測機構儀器落后、人員配備不齊，檢測范圍局限，僅能進行定性檢測，涵蓋率、飛行抽檢比例不高，不能滿足基層檢驗檢測工作的需要。農產品生產主體大多缺乏自檢能力，委托檢測也不多[13]。

3 完善我國農產品質量安全保障體系的建議

3.1 健全相應法律法規體系

完善的法律法規是保障體系有效運轉的必要條件。國家要加快《農產品質量安全法》的修訂，促進農產品質量安全領域的行刑銜接，制定相應配套實施的辦法、細則以及司法解釋，形成“法律鏈條”，從種植到加工、從農田到餐桌都需要得到法律的保障[14]。農業主管部門、監督執法部門和司法部門要建立緊密協作的聯動機制，讓農產品質量安全得到制度化保障。依托傳統媒介以及新型媒體等形式開展多樣化的普法宣傳，提升全民法治意識和質量安全意識。

3.2 大力推進農業標準化

3.2.1 加快標準制修訂工作 探索適合我國國情、與國際農產品競爭相符的農產品質量安全標準體系，出臺標準化生產發展規劃，以及農業投入品質量和使用標準，農產品產地環境和生產過程管控標準，農產品關鍵成分標準，屠宰畜禽檢驗規程等。加快國家、行業以及地方標準制修訂進度，構建起結構完整、適應農業行業需求的農產品標準體系。及時將信息向業內公布，獲取更多的關注和支持，為標準的推廣應用奠定基礎。各級政府及農業農村部門要落實農產品質量安全標準宣傳普及工作，進一步保障農產品質量安全。積極開展農產品標準的國際交流，參與國際標準的制修訂工作，推進我國農產品標準的國際化；研究發達國家的相關標準，分析其科學性、可行性，逐步借鑒，引入我國[15]。

3.2.2 實施生產全過程質量安全管理 實現農產品全過程管控，需積極引導并扶植龍頭企業，加大政府補貼，加快標準化建設，加大懲處力度。積極選育、引進和推廣標準化品種，科學投入，使農產品達到營養平衡，安全生長和發育。絕不允許使用違禁投入品，保障質量安全。及時并合理地對農產品生產進行記錄，注重采收、收獲農產品的過程。政府要打造專業化、素質高的專職農民隊伍，提高安全生產技術在農業從業者中的推廣力度。

3.3 深化執法監督體系

充分發揮部、省、市、縣4 級監管網絡的作用，加大隨機抽樣力度，增加產地、“三前”環節、禁用藥物的抽檢比例，提高監測的時效性、準確性、真實性和覆蓋面[16]。運用綜合性的檢查方式，對農產品質量安全進行監管保障。抽查暗訪，全面覆蓋大、中、小生產經營主體，主要集中在禁限用藥物等非法添加物。有效運用現代信息技術，創新監管保障方式方法，通過數據關聯匹配將農產品生產流通全過程由傳統人防轉變為在線智慧監管。綜合農產品產業發展實際，對農產品生產流通全過程開展安全風險評估，深入分析危害產生的原因及影響，并制定相應的實施方案，有針對性地進行整改。嚴格農產品產地準出、市場準入，健全多方協作機制，銜接流暢，監管無縫連接。各級政府要加快農產品質量安全應急預案的制修訂，提高應急處突能力；輿情監測從反應到跟蹤到研判再到積極引導，應做到迅速全面、科學合理。

3.4 規范檢驗檢測體系

檢驗檢測是保障體系得以完善的重要技術手段。檢驗檢測機構依托高技術、專業化人才，對待檢農產品嚴格按照良好實驗室規范體系及國標、行標進行檢測，出具公正、科學和權威的數據或報告，為社會提供公正性、科學性和權威性的服務。充分發揮科研院校和專家團隊作用，加大檢驗檢測關鍵技術攻關力度，加快農產品質量安全領域核心技術、前沿引領技術的研發，加大國產裝備的推廣力度。同時，加大檢驗檢測機構的培育和管理力度，加大檢驗檢測人才的培養和激勵力度，鼓勵專業技術人員定期參加專業知識以及相關法律法規的學習，保證檢測儀器的高效使用[17]。加大檢驗檢測公共服務力度，充分發揮部省市縣質檢機構的中堅力量，讓社會第三方檢測機構成為補充力量，增強農產品交易主體的社會責任意識，積極引導和鼓勵農品企業搭建自檢體系。

3.5 統籌追溯體系

在農產品生產流通過程中，以合作社為單位，將個體戶集中到農產品質量追溯系統中[18]。利用先進的前沿技術，監控和記錄農產品不同生產時期的藥物使用種類和劑量，跟蹤和管理流通環節的各項指標。監管部門應當對農產品從農田到餐桌的全過程進行追溯管理，及時進行抽檢，及時發現安全隱患，及時追蹤并妥善處理污染產品，促使追溯系統高效運行，不斷提升追溯系統的信任度[19]。此外，各級政府及農業農村部門要加大《農產品質量安全信息化追溯管理辦法（試行）》的宣傳力度，引導消費者認識追溯標識，科學合理消費，從而激發生產者追溯積極性。

3.6 建立“信用+”體系

我國農產品質量安全領域要建立“統一、完整、經濟”的信用監管新機制，采用“信用+達標合格證、網格化管理、監督抽檢、巡查檢查”等工作模式，打出信用監管組合拳，形成“事前信用承諾，事中分級分類監管，事后守信激勵和失信懲戒”的監管新格局，提升監管效能[20]。政府在營造適于信用體系發展環境的同時，加大工作試點試行，鼓勵信用監督的社會參與。各級農業農村部門要解讀政策，加強宣傳，營造良好的社會信用環境。

4 結語

質量是安全基礎，安全是健康保障。吃得健康是農產品質量安全的內在要求，脫離了這個本質屬性，再鮮亮的外觀、再強大的功能、再好的賣點都將為法律所不許、市場所不容。當前，我國農產品質量安全要突出質量導向和全程監管，機構改革后的各部門職責要進一步明確，健全監管制度，加強技術交流，為農產品生產流通保駕護航；通過建立和完善法律、標準、檢測、監管和信用等保障體系，以期完成好“十四五”農產品質量安全的目標和任務。